研究發現

從 OECD 主要國家年金制度的發展與改革經驗可以發現，雖然各國年金制度 基本架構有所不同，但在近年來同樣面臨人口結構高齡化、少子女化之趨勢，以 及年金財務負擔日益沉重之挑戰下，針對年金制度已紛紛進行了若干重大的改革 與修正。此外，對於主管機關首長、人事主管與學者就年金制度改革之相關議題 進行深度訪談後，發現受訪對象雖認為現階段我國年金制度改革有其必要性與迫 切性，但對於改革所應採取之策略與方式，則有所差異。

從各國年金改革之經驗與深度訪談之結果，可彙整歸納以下研究發現：

一、現今公共年金制度採取緊縮性的改革策略，已是無法避免與逆轉之趨勢 由蒐集彙整之相關文獻資料顯示，各國推動年金改革的策略，主要可區 分為擴張性策略、緊縮性策略與轉型策略。在1970 年代中期以前，歐美傳統 福利國家之年金制度大多已臻成熟與建構完整；惟自1980 年代開始，在年金 制度日趨成熟之高度成長時期過後，隨著人口結構邁入高齡化、景氣經濟成 長趨緩、失業率居高不下，以及經濟全球化之干預等因素，造成各國年金制

一次以上之重大年金改革。在前述歐美國家所採行的年金改革策略，諸如英 國、美國、德國、法國及瑞典等國，主要都是朝向退撫權益緊縮之方向進行，

包括延後退休年齡、提高年金保險費率、降低年金給付水準等。由於醫療衛 生進步、平均壽命不斷增長，未來公共年金支出仍將持續巨額化。因此，公 共年金制度採緊縮性的改革策略，已成為不可逆轉之趨勢。

我國公務人員退休制度自建制以來，在2011 年以前之歷次修正，原則上 仍以保障公務人員退休權益、照護退休人員生活為主要考量。嗣因退休過早、

年齡過低、經費不足及世代不均等問題相繼浮現，爰於2013 年提出年金改革 法案，是首度針對公務人員之退休權益進行縮減，政府也遭遇了空前的反彈 阻力與反對聲浪。因此，如何化阻力為助力，讓改革得以順利推行，將是政 府未來必須面對之艱鉅挑戰與任務。

二、我國年金制度已面臨嚴重危機，應儘速進行改革，以因應社會經濟快速變遷 依據國家發展委員會2014 年 8 月公布之「中華民國人口推計（103 年至 150 年）」報告數據顯示，我國預估將在 2025 年進入 20%的「超高齡社會」，

也就是由「高齡社會」邁入「超高齡社會」，僅歷時8 年，亦即我國人口老化 的進程，相較於歐美各國，時間相對短促許多，因此我國退休制度因應人口 老化的各項準備工作實已刻不容緩。

另依據行政院主計總處統計公布之 2014 年中央政府總預算數據資料 中，退休撫卹經費高達1380 億元，已佔中央政府總支出 7.2％；2105 年更增 加為 1416 億元，佔中央政府總支出 7.3％。又軍公教人員之退撫基金雖有定 期精算機制，惟長期以來均未按精算結果覈實調整費率，使退撫基金實際提 撥費率與最適提撥費率之差距已逾30％以上，進而使繳費收入與支出比例失 衡情形日益嚴重，甚至早於2011 年即已發生不敷支出情事，若不及時妥慎處 理，將有用罄破產之危機。

由以上政府部門相關統計數據發現，現今我國退休制度不論外部（人口

快速老化與少子女化雙重危機）與內部（退休人數增加、退休年齡下降、退 撫支出遽增），均已面臨相當嚴峻之挑戰，已經到了必須要改，而且要儘速改 革之地步。雖然主管機關業於2013 年研擬年金改革法案送請立法機關審議，

惟迄今仍未完成立法。對此受訪者認為，基於實際情勢考量，仍應就年金改 革項目中具有高度共識的部分，先進行改革，立法通過之可能性較高，亦即 先跨出改革步伐，之後在賡續深化改革。

三、年金改革應有整體性思維與全盤性規劃，並縮減各職業別間保障之差距 由 OECD 國家退休制度之發展經驗觀之，退休金不能完全仰賴由政府承 擔，而單一功能之退休制度或單一層次的職業退休金，也無法滿足個人對於 退休養老之多元需求。因此，世界銀行於1994 年首度提出三支柱養老模式，

2005 年又提出五支柱的修正概念；OECD 亦倡導五層年金。不論是三支柱或 五層年金，其主要目的是強調老年所得應有不同層次的保障，使風險分散化，

讓退休決定更具有彈性。

目前我國老年經濟安全制度並無如前述有多層次之保障，且仍以職業別 作為區分，除軍、公、教人員外，尚包括勞工、農民、漁民、榮民及其他一 般國民，未若美國、英國、日本等國之年金方案係整合所有就業人口，確保 所有國民的老年經濟安全。因此，我國的年金改革不只涉及財務負擔，也牽 涉到職業別的差距。分歧複雜的退休保障制度，容易造成以國家資源圖利特 定群體，導致利益分配不均或是不合理。就退休保障而言，往往因為給付內 容、提撥費率、與財務狀況之差異，很容易援引比較，進而衍生出「各職業 別不公」之現象。

未來在規劃年金改革方案時，主管機關應有整體性思維與全盤性規劃，

對於國民老年經濟安全應建立不同層次的保障，且應逐步拉齊不同職業別間 之保障差距。因此，未來可參考上述國家基礎年金之發展或整合經驗，規劃 將我國第一層之基礎年金予以整合，使全體國民能享有相同的老年基本經濟

安全保障。

四、軍、公、教三類人員之年金制度應同幅度、同步調進行改革

在現階段我國各類人員之年金制度尚未統合之前，雇主同為政府之軍公 教人員，其年金制度之調整方向應求其一致。長久以來，三類人員在退撫、

保險、待遇及福利等權益方面，可能因身分屬性而有些許的不同，但在制度 上則有其一致性與衡平性，不論是退休年資採計、退休給付之標準與退休條 件等規定，在2011 年以前均十分相似。惟自公務人員退休法於 2011 年 1 月 1 日修正施行後，由於改革時程不一，軍公教人員之退休制度已呈現顯著落差。

從訪談資料得知，目前軍公教各類人員年金改革步調不一、退休保障差 距過大，已在公教人員內部引發爭議與不平。舉例而言，就目前退撫基金收 支情況來看，在軍公教三類人員中，以軍職人員之收支失衡情形最為嚴重，

應屬最優先處理退休制度問題者，但卻是由公務人員率先進行改革，而其他 人員則以特殊理由維持現狀，以致產生軍公教人員退撫權益的落差與不衡平 的現象，如任由此趨勢形成且修法不同步調，則彼此間之權益差距更大。未 來在規劃年金改革時，應同幅度、同步調進行改革，避免對不同對象的重大 差別對待，而大大折損公教人員的士氣。

五、廣納多方參與及積極溝通對話，是年金改革成功之主要關鍵因素

由OECD 國家年金改革的經驗觀之，年金改革過程中固然涉及人口、經 濟、社會、保險、財經等不同領域之專業，但其中扮演最關鍵性的因素卻是 政治。政府推動各項改革政策往往需要歷經漫長的社會參與及政治角力。由 於年金改革對於特定的利益團體之權益將造成相當程度之影響，而該利益團 體對於政治又具有一定之影響力。因此，若缺乏因應政治干擾因素之防火牆，

將導致政府在推動年金改革時舉步維艱。

本次訪談對象一致贊同，為化解改革阻力並轉為助力，在研擬改革方案 與法制的過程中，應特別加強與各界溝通並廣徵民意，藉由多方充分參與及

積極溝通對話，凝聚改革共識。另年金改革工作團隊之組成亦應跨黨派、跨 世代、跨職業，共同研議討論並提出改革方案，避免政府單方決定，導致爭 議不斷，而斷送改革契機。

六、年金改革無法畢其功於一役，而是持續不斷進行之過程

現今我國公務人員退休制度正面臨十分嚴峻的問題，已如前述，而主管 機關亟欲進行一次全面性與根本性之變革，遂提出年金改革法案送至立法機 關審議，卻因遭遇種種困境而無法通過施行。其中關鍵原因之一，即為在現 今我國政治環境與政黨政治運作的實際情勢下，一步到位的改革，因影響範 圍與層面太大，招致激烈的反彈與對抗，而具有相當高的困難度。

由各國年金制度改革的經驗觀之，任何制度之變革，必須考慮人民既有 的年金期待權，以及現制之困境可以獲得合理解決，新制始有推行之可能，

因而結束原有的制度、另建立新制度之困難度甚高。因此，各國推行之年金 改革大多於現有制度內進行逐步調整，亦即所謂參數式改革。

觀諸OECD 國家推行之各項改革措施，包括降低給付水準、提高工作年 限、延後退休年齡、提高保險費率與投保薪資等，主要為長期漸進、多元調 整、逐步推動之方式進行，且會因應社會與經濟情勢之變遷而隨時檢討調整。

另訪談資料亦顯示，年金改革採取多元調整、長期漸進的方式，因造成的衝 擊較小，接受度相對較高，改革成功的可能性亦會大幅度提高。

七、建立年金自動調節與預警機制，以健全退休財務並確保世代公平

為期年金財務能收支平衡，確保財務安全，現今包括瑞典、德國及日本 等國都已建立了年金財務的自動調節機制。而目前我國公務人員退休制度尚

為期年金財務能收支平衡，確保財務安全，現今包括瑞典、德國及日本 等國都已建立了年金財務的自動調節機制。而目前我國公務人員退休制度尚