研究建議

近年來由於人口結構快速高齡化，再加上年金制度漸趨穩定成熟，使得公共 年金支出已成為歐美高所得國家重大的財政負擔，各國也持續進行各項年金制度 的改革。從各國年金制度的發展趨勢來看，雖然各國同樣面臨類似的內外挑戰，

但所採取之年金改革策略卻未盡相同。本研究借鑒 OECD 國家年金改革的成功經 驗，兼顧我國國情實際現況，並藉由深度訪談瞭解主管機關與專家學者之觀點與 意見，嘗試就年金改革之進行方式與改革內容分別提出下列建議，做為未來規劃

我國公務人員退休制度改革方向之參考。

壹、 年金改革進行方式之建議

由前述現況說明可知，我國年金制度施行迄今，已面臨經費不足、行業不平 及世代不均等問題，軍公教主管機關亦亟欲進行改革，但鑑於2013 年之年金改革 經驗，在現今我國政治環境與政黨政治運作的實際情勢下，欲進行一步到位、根 本性的改革，實具有相當高的困難度。因此，囿於現實情況考量，對於我國年金 改革之進行方式提出以下二項建議。

一、主管機關應訂頒一個3 年到 10 年的近、中、長程年金制度改革計畫，以採取 多元調整之方式，分階段逐步推動年金改革

由於我國年金制度係朝緊縮之方向改革，為避免既得利益者之強烈反彈，

以及遵循司法院大法官釋字第525 號及第 717 號解釋揭櫫之意旨，對於退休制 度之變革宜採取多元調整之方式，分階段逐步推動年金改革。另參考瑞典及日 本等國採行之「責難規避」（blame avoidance）策略³⁹，在改革方案研議過程 中，擴大各界參與層面，邀集朝野政黨、利害關係人及學者專家等人參與，藉 由充分對話與溝通，建立改革共識，主管機關並依據此一共識擬訂年金制度改 革計畫，以尋求年金改革政策實施的正當性。

誠如訪談中學者所指出，我國退休制度發生的問題已屬「重症患者」，必 須先解決最主要的問題，之後改革的幅度才能小，改革時間才能拉長。因此，

年金制度改革計畫應分近、中、長程等三個階段；其中近程計畫應屬立即執行，

主要目的在於解決年金制度中具有迫切性與重大性的問題，例如延後領取月退 休金之年齡、調降退休金基數內涵及提高退撫基金提撥費率等，且時間不宜過 長，最好是1 年內完成，最長不超過 3 年。至於中程及長程計畫則為賡續深化 年金改革，主要在處理根本性與制度面的問題，例如建立年金自動調節機制、

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退休給與機制改採確定提撥制及退撫基金管理組織法人化等，並依計畫期程於 5 年至 10 年內完成。由於年金制度改革計畫係經過各界與多方共同討論後所 擬定，且因預先完整公布各項改革項目之實施期程，公務人員得以明確知悉改 革進程與內容，易獲得較高的支持度與接受度，成功之可能性亦大幅提高。

二、軍、公、教三類人員年金制度應併同檢討，同步進行改革

軍、公、教三類人員之年金制度自建制以來，基於雇主同為政府，所以三 類人員在退休年資採計、退休計算水準，乃至於退休給付型態等，規定都大同 小異。其後公務人員於1995 年 7 月 1 日實施退休撫卹新制，軍人與教育人員 亦先後於1997 年 1 月 1 日及 1996 年 2 月 1 日開始實施。三類人員於退休撫卹 新制實施前年資之退休給付，均全數由政府編列預算支給；至於退休撫卹新制 實施後年資之退休給付，則由政府與個人共同提撥之退撫基金支給。

由於退休撫卹新制自實施以來，無法因應人口結構老化、政府長期之財政 壓力等問題相繼浮現，所以公務人員退休制度率先於2011 年進行改革，而軍、

教人員的退休制度卻遲未同步完成修法，此乃因三類人員年金制度之主管機關 不同，造成統整不易，導致現今軍公教人員之退休權益已有明顯差距，已在公 教人員內部引發嚴重爭議與不平，甚至有公務員人協會團體認為，軍公教人員 繳交之基金費用均相同，為何退休給與卻大不相同，指稱政府有差別待遇；如 任由此趨勢形成且修法不同步調，除三類人員彼此間之權益差距更大，亦可能 使得改革工作無法推行。因此，未來在規劃年金改革時，軍、公、教三類人員 應同幅度、同步調進行改革，避免對不同對象的重大差別對待，而大大折損公 教人員的士氣。

貳、 年金改革內容之建議

針對現今我國公務人員年金制度面臨問題之急迫性，以及處理之優先順序，

並參酌立法院於2013 年審議公務人員年金改革法案時，朝野政黨與社會各界之立

一、近程規劃建議（1 至 3 年內完成）

依前述分析，年金改革係採取多元調整之方式。因此，在近程規劃項目中，

分別就領取年金給付之年齡、退休給與之計算、退撫基金與其他相關措施，提出 建議如下。

(一)有關領取年金給付之年齡部分：

1.延後一般自願退休之月退休金起支年齡至 67 歲

從我國近年來人口老化趨勢觀之，至2011 年時男、女零歲人口之平均 餘命分別為75.96 歲及 82.63 歲，兩性平均餘命為 79.15 歲；另據國家發展 委員會對未來人口之推估，至 2060 年，男、女平均餘命將分別達到 82 歲 及88 歲。因此，即使 2011 年公務人員已實施所謂「85 制」，將月退休金 起支年齡延後至60 歲，但因仍有 10 年的過渡期間，亦即須至 2021 年時，

領取月退休金之年齡才延後至60 歲。此與現今已有超過半數以上之 OECD 國家，對於男性須年滿65 歲的退休年齡規定，且將修法提高至 67 歲相較，

顯然仍有相當大之差距。

本次訪談對象於受訪時均認為，目前我國公務人員退休制度存在最主 要的問題，即是無法因應我國人口結構快速高齡化及少子化之趨勢，將退 休年齡配合做檢討調整，導致政府與退撫基金財務負擔日益沉重，甚至有 破產之危機。由於2013 年之年金改革法案於立法院初審時，有關延後月退 休金之領取年齡已獲得朝野間相當程度之共識。因此，將我國公務人員一 般自願退休月退休金之起支年齡延後至67 歲，同時搭配展期月退休金與減 額月退休金之配套措施，並列為年金改革之近程改革計畫項目之一。

2.延後危勞降齡退休之月退休金起支年齡至 65 歲

目前公務人員擔任危險及勞力等特殊性質職務者，其開始領取月退休 金之年齡為55 歲（即 70 制）；另查銓敘部於 2013 年函送立法院審議之年 金改革法案有關此項規定仍維持現制，未作變動。

由於現今醫療衛生技術之發達、國人健康觀念之提升，平均壽命均大 幅延長，再加上科技技術之進步，許多原列為危勞降齡職務之工作內容，

已不若以往須投入大量的體力與勞力，亦未具高度危險性，即工作內容屬 性已有所改變。因此，主管機關應依據時空背景、人口結構與社經環境之 變遷，對於列為危勞降齡之職務屬性與適用範圍確實詳加檢討，並將危勞 降齡之月退休金起支年齡延後至65 歲，以避免與一般自願退休之月退休金 起支年齡兩者權益差距過大。

3.延後月撫慰金之領取年齡至 65 歲

前述第四章年金改革法案之相關議題研析中曾述及，公務人員撫慰金 制度之建立，主要係為導引退休人員擇領月退休金；在現今領取月退休金 的比例已高達 97％、98％，當初建制之立法目的已經達成，且撫慰金制度 之實施已造成政府及退撫基金沈重的財務負擔之際，確實有通盤審慎檢討 該項制度存廢之必要。

銓敘部曾於2013 年初，針對該部初步規畫研擬之各項年金制度改革方 案，舉辦一百二十二場次之座談會；其中一項改革方案即為廢止現行月撫 慰金制度，招致現職及已退休公務人員極大之反彈。為避免現階段驟然廢 止月撫慰金制度，引發太大衝擊，不利改革之推動，宜採漸進緩和之方式 進行，先針對月撫慰金之領取年齡進行微調－基於月撫慰金係自月退休金 衍生而來，為月退休金之附屬權利，其領取條件自不宜較月退休金之領取 條件更為寬鬆。因此，如未來公務人員自願退休之月退休金起支年齡延後 至67 歲，則亡故退休人員之配偶支領月撫慰金之年齡條件亦應配合延後至 65 歲，始為合理。

(二)退休金改以終身平均俸額為計算基準：

依現行公務人員退休法的規定，退休金係按最後在職的本（年功）俸 計算，亦即退休金是以公務人員最後在職最高的薪資標準計算發給，此種

計算方式不僅造成退撫基金財務收支失衡，也不符合繳費權利與義務對等 的原則。

由於公務人員所任職務會受到官職等級的限制，所以大多數的公務人 員在退休前，幾乎都已晉敘至其職務所列官職等級的年功俸最高級。依據 銓敘部的統計數據資料顯示，公務人員任職年資達25 年以上者，近 54﹪人 員的銓敘等級均已達年功俸最高級滿5 年以上；且公務人員於任職滿 30 年 辦理退休時，大多數均可達年功俸最高級滿10 年。另參考 OECD 國家中，

如加拿大、德國、英國、日本及韓國等國家，均係以全部繳費期間之平均 薪資，作為年金給付之計算基準。因此，在年金改革之近程規劃項目中，

退休金應調整為「按終身平均俸額」之標準計算，始足以有效因應人口高 齡化之趨勢。

(三)有關退撫基金部分：

1.修法提高退撫基金之法定提撥費率上限，並逐年提高基金提撥費率

1.修法提高退撫基金之法定提撥費率上限，並逐年提高基金提撥費率