我國公務人員退休制度改革之研究－參照OECD國家經驗

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University

Master Thesis

我國公務人員退休制度改革之研究

－參照OECD國家經驗

Retirement System Reform of Taiwan Civil Service

劉永慧 Yung-Hui Liu

指導教授：彭錦鵬 博士 Advisor : Ching-Peng Peng, Ph.D

中華民國104年7月

July，2015

謝 辭

從大學畢業之後，旋即在政府機關從事人事行政的相關工作，由於嚮往實務 與理論能相互為用，所以心想有一天一定還要再回到母校繼續進修學習，沒想到 一晃眼就是20 個年頭。

能進入臺大 EMPA 就讀是人生中相當幸運的事，除能親聆國際級學術大師及 實務界深具專業與實戰經驗講師教益之外，還能與來自各行業領域的同學一起度 過2 年的快樂時光，是畢生永難忘懷的珍貴記憶。

細數2 年多沒有星期六的日子，雖然身體疲累，但心靈卻是無比充實與滿足。

就好像是一塊快樂的海綿，在浩瀚學海中，努力的吸收各位老師精闢的見解與經 驗，而同窗好友欣瑋、勇全、湘玲、春來、文琪、守國、淑梅、月娥、彧夫、麗 莉、國興等一路相伴與鼓勵，助教欣蕾與維遠的協助與扶持，使求學過程中充滿 了歡樂與喜悅。尤其是「永遠的模範班代」君萍，也是我同窗 2 年的好鄰居，一 貫無私的奉獻付出與高度的熱忱關懷，對此心中更是滿滿的感謝。

本篇論文在撰寫過程中，從研究架構、資料彙整乃至於論述分析等，均承蒙 彭錦鵬恩師不厭其煩的提點與指導，始得以順利完成。此外，接受深度訪談的各 位長官與老師，願意傾囊相助，提供諸多寶貴意見，以及在論文計畫及口試的過 程，口試委員陳金貴老師與黃煥榮老師不藏私地提出許多深入而具體的建議，使 本論文內容得以琢磨的更加周延與完整，在此均致上最由衷的謝意。

同時也要感謝我職場上的好長官，張部長哲琛、呂司長明泰的指導與鼓勵，

對於本論文的撰擬多有所啟發。同學欣瑋與同事芳毓在論文撰寫過程中的鼎力協 助，以及家人的支持與照顧，使本論文能及時圓滿完成，謝謝你們。

永慧 謹誌於 2015 年仲夏

國立臺灣大學 103 學年度第 2 學期 碩士學位論文提要

論文題目：

研 究 生： 劉永慧 指導教授： 彭錦鵬 博士

關 鍵 字：公務人員、退休制度、人口老化、年金制度、OECD 國家與我國年金改革

論文提要內容：

近年來由於OECD 各國普遍面臨高齡人口增加、年金財務負擔沉重的嚴峻挑戰，對 於公部門年金制度遂採取一連串的改革措施，經歸納主要改革措施包括：一、退休金起 支年齡遞延趨勢。二、退休金準備責任逐漸轉變為完全提存準備制。三、健全年金體系 之財務機制。四、退休給與機制多以建構多層年金為目標。五、調降退休所得替代率。

六、提高公私年金之涵蓋率。七、提供適足之保障。

在綜整分析OECD 國家公部門年金改革之經驗，以及我國考試院於 2013 年函請立法 機關審議之公務人員年金改革法案後，本研究指出該法案尚待進一步審視與改進之相關 問題。

本研究對於年金改革之策略，以及符合國際趨勢之諸多政策變革，提出以下建議：

一、政府應訂頒一個通盤性的年金改革計畫，並從近程至長程逐步執行各項改革政策。

二、年金改革計畫應含括軍、公、教各類人員之年金制度，並且應同步進行改革。

ABSTRACT

Retirement System Reform of Taiwan Civil Service by

YUNG-HUI LIU July 2015 ADVISOR(S): CHING-PENG PENG, DPA DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD：civil service, retirement system, ageing society, pension system, pension reform, OECD, Taiwan, Republic of China

OECD countries have been implementing public pension reform in recent decades in response to the aging society and huge financial burden. The reform measures include the following aspects:

1. Raising pensionable age.

2. Transforming pension system from Defined Benefit Plan to Defined Contribution Plan gradually.

3. Stabilizing financial mechanism of pension system.

4. Establishing multi-layer retirement system.

5. Reducing the income replacement rate.

6. Raising pension system coverage in both mandatory and voluntary schemes.

7. Improving the adequacy of retirement incomes.

After analyzing the experiences of OECD countries and the public pension reform bill of 2013 presented to the Legislative Yuan by Examination Yuan in Taiwan, this study points out problems need to be further examined and improved that related to the bill.

conform to the international trend:

1. The government should have a comprehensive pension reform plan to carry out near term to long term reform policies.

2. The pension reform plan should cover personnel of military, civil service and teaching sectors and should be implemented at the same time.

目 錄

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與目的 ... 1

壹、 研究動機 ... 1

貳、 研究目的 ... 2

第二節 研究範圍與流程 ... 4

壹、 研究範圍 ... 4

貳、 研究流程 ... 5

第三節 研究方法與限制 ... 6

壹、 研究方法 ... 6

貳、 研究限制 ... 8

第二章 理論文獻探討與制度回顧 ... 9

第一節 退休制度相關理論與類型 ... 9

壹、 退休制度相關理論與學說 ... 9

貳、 退休制度的類型 ... 15

參、 小結 ... 17

第二節 OECD 國家退休制度改革現況 ... 19

壹、 OECD 國家退休制度改革背景 ... 19

貳、 OECD 國家退休制度改革趨勢 ... 32

參、 OECD 國家退休制度改革阻力 ... 47

肆、 小結 ... 50

第三章 我國公務人員退休制度現況研析 ... 51

第一節 退休制度沿革 ... 51

第二節 退休制度現況 ... 55

壹、 退休條件與種類 ... 55

貳、 退休金種類 ... 57

參、 退休金計算方式 ... 57

伍、 支領月退休金之條件 ... 57

陸、 退休經費來源 ... 58

柒、 其他相關重要規定 ... 58

第三節 退休制度現存問題 ... 59

壹、 退休給與機制之問題仍繼續存在 ... 59

貳、 現行公務人員退休金準備機制存有一定風險 ... 62

參、 退撫基金營運績效提升不易 ... 65

第四章 年金改革法案相關議題研析 ... 67

第一節 立法背景 ... 67

第二節 年金改革之原則及面向 ... 68

壹、 改革四原則 ... 68

貳、 改革五面向 ... 68

第三節 年金改革法案主要內容 ... 69

第四節 年金改革法案之效果 ... 72

壹、 對政府財政之效益 ... 72

貳、 對退撫基金之效益 ... 72

參、 對公務人員退休給與影響 ... 72

第五節 年金改革法案相關議題研析 ... 74

壹、 退休年齡的相關修正與議題研析 ... 74

貳、 退休給付條件的相關修正與議題研析 ... 84

參、 退休撫卹基金運用的相關修正與議題研析 ... 96

肆、 相關配套規定的修正與議題研析 ... 101

第五章 年金改革訪談結果與分析 ... 107

第一節 研究設計 ... 107

壹、 研究設計說明 ... 107

貳、 訪談題綱與設計緣由 ... 108

第二節 訪談資料呈現與分析 ... 112

壹、 研究設計說明 ... 112

貳、 資料編碼 ... 112

第三節 年金制度改革之訪談分析 ... 112

壹、 政府推行年金制度改革可採取之方式與作法 ... 112

貳、 公務人員退休制度主要現存問題與處理優先順序 ... 116

參、 在人口老化趨勢下，公務人員法定退休年齡應否延後 .. 119

肆、 公務人員退休金計算基準與調整機制之改革方向 ... 120

伍、 退休給與機制改採確定提撥制或雙層制之可行性評估 .. 123

陸、 退撫基金管理組織法人化之可行性評析 ... 124

柒、 公務人員年金制度改革涉及相關法律面向之評析 ... 126

第四節 訪談結果分析 ... 128

第六章 研究發現與建議 ... 133

第一節 研究發現 ... 133

第二節 研究建議 ... 138

壹、 年金改革進行方式之建議 ... 139

貳、 年金改革內容之建議 ... 140

參考文獻 ... 154

附錄一：公務人員退休撫卹法草案 ... 160

附錄二：訪談結果逐字稿紀錄 ... 203

表目錄

表 2-1 OECD 國家與我國到達 65 歲以上人口比率之年次 ... 22 

表 2-2 OECD 國家與我國年金基金投資報酬率 ... 31 

表 2-3 各國公務員退休金制度與非公務員制度整合程度表 .... 34 

表 2-4 日本年金制度概況 ... 37 

表 2-5 韓國年金制度概況 ... 37 

表 2-6 澳洲年金制度概況 ... 38 

表 2-7 智利年金制度概況 ... 38 

表 2-8 德國年金制度概況 ... 39 

表 2-9 美國、英國、德國、法國公部門職業年金所得替代率趨勢 44  表 2-10 OECD 主要國家年金所得替代率（毛所得） ... 45 

表 2-11 OECD 主要國家年金所得替代率（淨所得） ... 45 

表 3-1 軍公教人員退休撫卹經費支出一覽表 ... 62 

表 3-2 軍公教人員退撫基金最適提撥率精算結果一覽表 ... 63 

表 3-3 軍公教人員退撫制度財務概況 ... 64 

表 4-1 年金改革法案主要內容一覽表 ... 70 

表 4-2 自願退休人員年資與年齡合計法定指標數表 ... 75 

表 4-3 OECD 國家與我國法定領取年金年齡一覽表 ... 77 

表 4-4 擔任危險或勞力等特殊性質職務自願退休人員 年資與年齡合 計法定指標數表 ... 79 

表 4-5 公務人員退撫新制實施後年資退休金計算基準及基數內涵 85  表 4-6 新進公務人員之多層次退休年金制度 ... 91 

表 4-7 退撫基金歷年已實現收益情形 ... 99 

表 4-8 折現率變動對基金提撥率的影響 ... 100 

表 5-1 深度訪談對象一覽表 ... 108 

表 5-2 訪談題綱與設計緣由 ... 109 

表 6-1 我國公務人員退休制度近程、中程及長程之規劃建議 .. 153  

圖目錄

圖 1-1 研究流程圖 ... 5 

圖 2-1 OECD 國家與我國到達 65 歲以上人口比率之年次 ... 23 

圖 2-2 中華民國人口推計(民國 103 年至 150 年) ... 24 

圖 2-3 OECD 國家與我國人口老化指數 ... 26 

圖 2-4 OECD 國家與我國 65 歲以上人口扶養指數 ... 28 

圖 2-5 OECD 國家與我國總生育率 ... 30 

圖 2-6 OECD 國家男女可請領退休金年齡(1950 年－2050 年) ... 33 

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

壹、 研究動機

近年來，世界先進國家普遍面對高齡人口增加、生育率下降、勞動力提早退 休、政府預算赤字大幅增加等問題。其中，由於人口結構逐漸老化所帶來之預期 巨額公共退休金財政負擔，不但可能拖垮政府財政，更可能引發金融危機。因此，

許多國家均積極研議或進行各項退休制度改革，以謀妥善因應解決。退休年金改 革儼然是目前全球最熱門的改革進行式。根據世界經濟合作發展組織(Organization of Economics Cooperation and Development，OECD)最新報告指出，自 2007 年以來，

由於一連串的經濟危機與人口結構高齡化的趨勢，讓世界各國都在加速退休年金 制度的改革。該報告經綜整 OECD 國家採行的改革措施，主要可歸納為：健全年 金體系之財務機制、延後退休年齡、增加私有年金比重及增訂年金自動調節機制 等（OECD，2013）。

前述有關年金財務危機、人口日益老化及少子化等趨勢，我國亦面臨相同困 境。在世界人口變遷的潮流中，我國不但未能免於少子化與高齡化的問題，甚至 更為嚴重。以少子化的問題而言，我國的低生育率已造成了學齡人口遞減、未來 勞力不足等問題。而在高齡化的歷程上，除了人口老化現象的普遍性之外，我國 老化速度超快是另一個課題，與日本一樣是世界上人口老化速度最快的國家（林 萬億：1-2，2008）。快速的高齡化造成社會勞動力高齡化、工作人口負擔加重、社 會福利及老年安養需求負擔增加，以及政府社會安全預算逐年攀升等問題。此外，

人口老化亦使得領取年金給付的人口增加、領取時間延長，而繳交年金保險費的 人口減少，如退休制度未及時配合檢討調整，將會造成國家年金財務之沉重負擔。

反觀我國退休制度之改革歷程，軍、公、教人員之主管機關在研擬規劃各項

改革方案時，是閉門造車、各自主政，抑或是充分溝通、廣納建言？另外在面對 人口結構與經濟情勢變遷之雙重危機下，研議規劃之改革方案是否確能對症下 藥、切中時弊？公務人員或協會團體等相關利害關係人對此所持意見與態度為 何？又即使年金改革法案送至立法機關審議，不論是執政黨或在野黨為了要討好 選民，顧慮選票，往往容易陷入政治喊價的不歸路，使年金改革成效大打折扣。

所以本研究希望透過各國退休制度改革之發展趨勢與實施經驗，從中汲取歸納適 合我國國情之改革方案，同時剖析並釐清我國現行退休制度面臨的真正問題，建 構一套與時俱進、公平合理之退休制度，是為本研究欲探討之重要課題，也是本 研究之動機所在。

貳、 研究目的

公務人員退休制度為國家文官制度中相當重要之一環，從政治與行政方面而 言，其關係國家整體人力資源運用良窳、財政資源是否合理配置，以及國家競爭 力能否提升之關鍵。從經濟角度而言，其對於退休人員老年經濟安全之保障，以 及社會生產力與經濟發展等密切相關。從社會層面而言，退休制度能否配合社會 結構之變遷作適當調整，縮小各職業別退休所得之差距，則涉及社會公平、世代 正義等議題。換言之，退休制度影響層面既深且廣，因此，如何建構一套合理健 全、與時俱進的退休制度，實為現今各國政府施政所面臨之最重要課題。

我國公務人員退休制度自1943 年開始實施，建制之初係採由政府全額編列預 算支付退撫經費之恩給制。由於該制度實施後，導致政府財政負擔逐漸加重，而 公務人員退撫實質所得卻未相對增加，政府為因應解決上述問題，於1995 年 7 月 1 日開始實施公務人員退休撫卹新制（以下簡稱退撫新制），將退撫經費之籌措方 式改由政府及公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付，並由政府負擔最 後支付保證責任。嗣因退撫新制實施一段時間之後，諸多不合時宜之處相繼凸顯，

如過早支領月退休金、退休所得偏高及退撫基金收支失衡日益嚴重等，均有待妥

慎處理。有鑑於此，主管機關銓敘部為解決公務人員退休制度所面臨之各項問題，

經擬具公務人員退休法修正案，業完成立法，並自2011 年 1 月 1 日起施行。

上述新修正之退休法採行之主要改革措施有：月退休金起支年齡延後方案（即 外界俗稱之85 制，將月退休金起支年齡分 10 年逐漸延後至 60 歲）、刪除 55 歲 自願退休加發退休金規定、提高退撫基金法定費率上限等¹。惟就目前制度設計觀 之，仍未能充分考量長壽風險與因應人口結構轉型的趨勢，亦即無法有效舒緩現 正面臨之高齡化與少子化之雙重壓力。另在制度設計上，亦未思考公務人員退休 制度在公部門人力資源管理上可扮演的積極性角色，以及人事管理制度各個環節 的配套措施。

在 2012 年 10 月上旬，勞保基金財務危機率先爆發，引起勞工恐慌及全民不 安，很快的這把火迅速延燒至軍公教人員退撫基金，引發退撫基金也將在17 年內 破產的疑慮，使年金制度再度成為社會各界關注的焦點。為此，馬總統於2012 年 11 月 21 日宣布：政府將推動軍公教勞各類人員之年金制度改革。行政院於是會同 考試院成立跨院際的年金改革小組，研議各項年金改革方案。總統並於2013 年 1 月30 日在總統府召開記者會，說明我國年金制度改革之具體方向與原則²。

上述各類人員之年金改革法案雖於 2013 年 4、5 月間函送立法院審議，惟在 立法院審查期間，朝野立委對於年金改革之重大議題並未達成共識，加上2016 年 總統與立法委員選舉時間逼近，2013 年版之年金改革法案能否順利完成立法？抑 或基於政治因素考量而將改革內容大打折扣？均存有高度不可預期之變數。

綜前所述，本研究之主要目的有以下三點：

一、探討分析 OECD 國家近年來實施年金改革之背景、發展歷程與所採取之 改革措施，對照我國現行公務人員退休制度之實施現況與面臨之困境，從中汲取 適合我國國情之實施經驗，研議政府可採取之相關作法與規劃。

1銓敘部全球資訊網站 ( http://mocs.gov.tw )。

二、研析考試院於2013 年函請立法院審議之公務人員退休撫卹法草案中所研 擬之各項改革方案，希望透過文獻分析與制度比較，檢視該項法案是否足以有效 解決我國公務人員退休制度遭遇之問題與危機。

三、透過深度訪談，瞭解在面對少子女化、高齡化社會趨勢與年金財務負擔 之挑戰下，我國公務人員退休制度在改革之推行方式、退休年齡、給付條件、給 與機制與退撫基金等相關面向，所應採取之因應措施與解決方案。

第二節 研究範圍與流程

壹、 研究範圍

近年來，世界先進國家普遍面對高齡人口增加、生育率下降、勞動力提早退 休、政府預算赤字大幅增加等問題，各國也紛紛針對年金制度進行重大的改革。

由於我國已逐漸轉型為已開發國家，各國年金制度改革的方向及策略，確實有許 多足資我國借鏡之處。為使國外年金改革之實施經驗更具參考價值與實益，鑑於 近年來 OECD 國家對其年金制度不斷進行改革，且 OECD 自 2005 年起，即持續 追蹤相關會員國年金改革之情形，並每2 年發表一次「Pensions at a Glance」報告，

有相當完整且有系統之文獻與數據資料。所以本研究除我國公務人員退休制度 外，主要係以 OECD 國家及過去曾對公部門年金制度進行重大改革的國家為研究 範圍。

儘管各國年金改革的途徑不同，但各國年金改革的過程與改革趨勢仍有許多 相似之處。觀諸國內的情形，年金改革的議題也在近年來引發社會熱烈的關注。

本研究藉由分析比較各國年金改革的途徑與趨勢，並檢視我國公務人員年金體系 的現況與問題，綜合國外年金改革經驗與國內各界的意見後，進而對於我國公務 人員退休制度未來改革之方向，提出規劃與建議。

深 度 訪 談

貳、 研究流程

本研究流程首先確立研究動機及目的後，據以界定研究範圍，進而蒐集相關 文獻資料，包括各國退休制度、改革策略與實施經驗、我國退休制度現況與問題 及年金改革法案相關議題等，加以制度探討與比較分析，並進行深度訪談，最後 提出研究發現與建議。研究流程圖如下圖1-1：

圖 1-1 研究流程圖

資料來源：作者自繪。

從各國退休制度發展趨勢探討我國 公務人員退休制度未來改革之方向

確立研究動機與目的

文獻探討與制度回顧

退休制度理 論、類型與

學說

各國退休制 度改革背景 與趨勢

我國公務人員 退休制度實施 現況與問題

公務人員年 金改革法案 議題研析

研 究 發 現 與 建 議

建立研究流程與架構 確認研究方法、範圍與限制

第三節 研究方法與限制

壹、 研究方法

本研究之性質屬於質性研究（qualitative research），主要採取的研究方法是文 獻分析法、比較分析法、參與觀察法及深度訪談法等四種研究方法。藉由文獻資 料與理論學說之整理歸納，以及各國年金制度之改革背景、策略及改革措施與我 國退休現制之比較分析，並透過與專家學者針對年金改革議題之對談與互動，找 出能為我國借鏡之制度與作法，供改革參考。

一、文獻分析法

文獻分析法係蒐集與議題相關之各類書籍、政府部門出版或委託研究報告、

學者專家研究報告、碩博士論文、期刊、各類組織之文件紀錄或統計資料、報章 雜誌新聞等。加以系統性的分析與研討，經由歸納與論證之後，作為研究結果之 依據的一種研究方法。

本研究主要係針對退休制度及年金改革等議題，蒐集國內外相關書籍、學術 期刊、碩博士論文、官方資料與研究報告等文獻，以及取得我國退休制度歷次改 革過程之政策規劃、會議紀錄等一手資料，透過相關文獻資料的閱讀探討與分析，

彙整歸納各國退休制度主要面臨的問題與挑戰，以及所採行之因應措施與實施經 驗，分析其改革成功之原因與關鍵，並採行比較研究途徑，對照我國社經環境及 人口結構等變遷趨勢，釐清退休制度改革成敗之關鍵因素，進而對未來改革方向 提出建議。

二、比較分析法

歐美先進國家現代的年金體系多於20世紀上半葉之前即已建立，已實施超過 一世紀之年金制度，而人口的持續老化，加上年金制度的成熟，使得年金給付成 為國家重大的財政負擔，遂持續進行年金改革。雖然我國與其他國家在歷史沿革、

組織體制及風俗國情不盡完全相同，惟透過探討OECD國家年金制度的發展歷程，

與各階段之改革背景與改革趨勢，藉由比較分析之方式，找出能為我國借鏡之制 度與作法，供未來規劃改革之參考。

三、參與觀察法

參與觀察法主要特徵為觀察者成為被觀察團體中的一員，參與活動或生活，

一方面扮演參與者的角色，另一方面扮演觀察者的角色。因此，觀察者不被視為 局外人，可以維持觀察時的自然情境，而且被觀察者較不會防衛自己，其所表現 出來的行為也就較具真實性。參與觀察研究的優點，主要在於較易獲得真實的直 接資料及可以減少被觀察者的反作用效果，所得研究結果往往具有較高的應用性。

我國公務人員退休制度的主管機關為考試院銓敘部。作者自1997 年起於銓敘 部退撫司服務迄今已逾 17 年，其間經歷了 2006 年的公務人員退休所得合理化調 整方案、2011 年的公務人員退休法改革及 2013 年的年金改革法案，從政策研擬規 劃、邀集學者專家、軍公教團體代表召開數十場次之公聽會與座談會均直接參與 外，亦參加考試院、行政院與立法院歷次所召開之審查會與協商會議。以「參與 者」的角度觀察，研析此一議題，可以對公務人員退休制度作相當完整與深入的 研究。此外，銓敘部主管我國公務人員退休法制事項，其所屬公務人員退休撫卹 基金管理委員會負責軍公教退休基金的經營管理，擁有國內最即時最完整的退休 制度及基金營運相關文獻資料、各項專案研究報告及退休統計資訊等，作為研究 分析之基礎及驗證，實為完成本研究獨特而有利的條件。

四、深度訪談法

深度訪談(in-depth interviewing)是希望透過質化訪談的方式，可以獲得更深 入、更豐富的資訊，所得到的結果能用來探析訪談議題的真正成因、背景脈絡、

問題癥結及可能的解決之道。本研究在訪談前先針對研究議題擬訂訪談題綱，

訪談重點在於瞭解受訪者對於各項議題的觀點與看法，在訪談過程中並引導受 訪者針對該議題進行深入的陳述與說明。

由於我國公務人員退休制度屬考試院之憲定職掌，並以銓敘部為主管機 關；至於軍人及教育人員之退休制度則屬行政院職權，並分別以國防部及教育 部為主管機關。本研究透過訪談上開機關之相關主管人員，以及對於年金制度 相關議題有深入研究之學者，從不同的角度切入議題分析，以釐清我國退休制 度問題之癥結與因應解決之作法。

本研究以深度訪談方式蒐集相關資料，可彌補文獻資料中的不足與遺漏 處，並藉由訪談對象之觀點與建議，從不同面向審視與規劃我國公務人員退休制 度未來改革因應之道。

貳、 研究限制

影響公務人員退休制度改革的因素甚多，諸如人口結構高齡化、少子女化、

經濟景氣循環、國家財政資源的配置、整體人力資源的規劃及運用及世界各國公 務人員退休制度的發展趨勢等，均會影響退休制度的改革，所以本研究僅以各國 退休制度改革的發展趨勢作為主要研究範圍，可能有過於簡化之虞。此外，由於 各國在政治、經濟、社會環境都有或多或少的差異性，其歸納出的趨勢，雖值得 參考，但實務上基於歷史、國情、經濟與地理差異等因素，可能有諸多不易克服 的困難，此為本研究的限制之一。

本研究採行之參與觀察法，雖藉由取得相關文獻之一手資料，可對公務人員 退休制度作完整與深入的研究，但參與觀察研究最主要的限制，是觀察者扮演雙 重角色，當他扮演參與者的角色時，自然會損及其觀察者的角色。換言之，參與 者的角色扮演愈成功，愈可能失去其觀察的客觀性。由於作者長期直接並深度參 與我國公務人員退休制度數次重大政策之變革，較易受到以行政機關方式思考框 架之限制，致研究結論與建議可能流於主觀而缺乏客觀性，此為本研究限制之二。

第二章 理論文獻探討與制度回顧

本章將進行理論與文獻回顧的探討，第一節討論退休制度之相關理論、類型 與學說。第二節則就OECD國家的退休制度之改革現況，包括改革背景、改革策略、

改革趨勢及其遭遇之改革阻力等，分別進行探討。

第一節 退休制度相關理論與類型

一個國家為使其公務人員能守法盡職，為民服務，除了在職時有任用、銓敘、

考績、級俸、陞遷、保障、褒獎等制度以保障其工作，安定其生活，亦須訂定完 善的退休制度以保障與照顧其退休後的生計與生活。同時，適當的退休制度，亦 可引進青年才俊，促進人事新陳代謝，提高行政效能。政府制定公務人員退休制 度，給予退休金的目的主要有三：一則在酬謝公務人員在職服務期間對機關的貢 獻及勞績；二則在使退休人員得以安度老年生涯；三則使年老力衰者逐漸退離，

年青力壯者隨時新進，達成機關人事之新陳代謝 (蔡良文，2006：631-632) 。 公務人員退休制度的建立，關係著國家人力資源有效運用、財政資源合理配 置以及國家競爭力之提升；藉由適當而合理的退休給與，一則以激勵公務人員在 職期間能安於其位並戮力從公；二則在提供公務人員退休後合理的退休所得，並 保障其老年生活；三則希望藉由公平合理的退休給與機制，與國家社會安全機制 接軌，建構一套完整的社會安全體系網絡。由此觀之，一個國家的公務人員退休 制度與其政治、經濟、社會及行政等各方面是交互影響且密切相關的，其重要性 不言而喻。

壹、 退休制度相關理論與學說

理論是經由前人透過歸納或演繹的方法，從各種相關的概念、變項、陳述、

形式等要項逐漸發展而成的，是一種知識形式的展現，同時也是一種觀察和思考 事物的方式。退休理論發展迄今有其存在的基本概念和形式，如何將這些經前人

反覆歷程經驗的結果，妥適應用到現在及未來社經發展的中心理念，是進行本研 究的先決要素，故有必要探討退休理論的相關意涵。而一個機關組織的運作、業 務的推動發展、人力的汰換運用，無非在機關現有人事範疇內竟其功；當組織人 力趨於衰弱老化時，需要有一種機制使人力能汰老換新，這種機制具有雙面刃之 功用，即甄選進用對立於資遣退休制度。因此，有關退休制度的理論與學說，可 分由不同面向與觀點加以探討，茲說明如下：(王麗容，1991：18-26；周麗芳等，

2005：8-11；柯木興，2007：162-169；徐有守，1991：4-6；曾德宜，1996：15-19；

趙其文，2001：623-624；蔡良文，2007：41-45) 一、從社會功能角度觀之，可略分為三方面：

（一）角色理論（Role Theory）：

由Cottrell 於 1940 年代所提出，認為老年人退休並結束其工具性角 色之後，社會對其無明顯期望，所以亦無明顯的角色供其扮演，因而缺 乏地位且同時被排除在主流組織與活動外，為防止無角色的情形，應特 別為老人規劃休閒活動，創造新的角色，使老年人在社會上再度擁有具 意義之地位。

（二）撤退理論（Disengagement Theory）：

由Cumming和Henry（1961）所提出，他們認為老年不一定是中年 期的延長，乃是應從現存的社會角色、人際關係及價值體系中後退撤 離。撤退理論主張撤退是一種普遍的現象，乃基於生理的歷程所致，而 由工作組織中退離之目的，在於減少因個人之衰退亡故而導致對於工作 環境有不利的影響，如同新陳代謝。此理論主張應建立限齡退休制度，

使勞動者個人的身心狀況有所維護，不致造成勞動者與工作組織之損 失。撤退理論以功利角度思考機關與受雇者雙方的利益，而未實質考慮 到受雇者的心理反應與退休後生活價值的重建。

（三）社會重建理論（Social Reconstructional Theory）：

此理論主張個人所處的社會環境會對該個人產生相對價值觀，若所 處環境會對該個人的評價是負面或期待過高時，將使個人產生認同上的 挫折，反之會有激勵作用。而現在社會對人的工作評價是青壯年生產力 高，應從事工作以符合社會需求，而老年人因身心理衰退的原因，認為 已不適合在職場，這種評價逐漸內化在個人自我觀念中，認為老了就不 適合再繼續在工作職場。因此，當人經歷老化過程，接收或自我察覺到 來自社會對一般老年人的定義或評價時，即可能會表現出符合該定義的 行為，適時回應自我認知與社會環境期待，有利個人與社會環境的平衡。

二、另從退休金面向而言，較為一般學者探討之退休理論包括賞金理論、人力折 舊理論、遞延工資理論及誘因理論等，茲分別說明如下：

（一）賞金理論（Gratuity Theory）：

此理論是最早用來解釋退休金的理論，又稱恩給制。此理論將雇主 提供給員工的退休金視為一種賞金或酬勞，用以報償其在職時對雇主的 奉獻與忠誠。所給與的賞賜權利，取決於恩賞者個人感念，未存有對等 關係。退休金在本質上只是一種賞金合約。此種理論強烈顯示，具有封 建時期之雇主恩給制和傭工忠誠的意味，已難以解釋現今的退休金制 度。

（二）人力折舊理論（Human Capital Depreciation Theory）：

此理論認為，人力的價值就像廠房、機器一般，因長期耗損而須折 舊，故長期僱用員工亦因退休後賺取所得的能力喪失，而須由雇主給與 相當充分的折舊退休金。廠房設備需要折舊作為成本分攤，人力資源亦 應如此，這種折舊方法係將退休金視為費用，每年（月）提撥，雇主必 須負擔此責任。「換言之，保護人力價值費用之退休金，與廠房設備折 舊之成本分攤，二者對雇主而言，均為其生產上所須負擔的成本。因此，

退休金之提存與保費之繳納，應由雇主負擔，同時對應之財務原則為確 定提撥制。」。

（三）遞延工資理論（Deferred Wage Theory）：

此說認為退休金原係公務人員薪資的一部分，由國家保留至其退 休、殘廢或死亡時再行給付。依此說，退休給與為一私有財產的概念，

為國家對公務人員所負擔之公法上金錢債務，而非人道贈與或服務賞 金，退休人員請求支付退休金，為其權利與本份。

（四）誘因理論（Incentive Theory）：

依誘因理論始祖馬斯洛的需求五個層次理論：生理、安全、社會、

尊敬及自我實現等需求而言，退休金可以達成員工生理及安全的需求保 障，機關承諾員工於一定服務年資或年老力衰退離工作時即有退休金，

可以激勵員工提升生產力。雖然現代的誘因理論中，金錢所扮演的角色 不若以往重要，但對於大多數人而言，養兒防老已不能保障自己晚年生 活之需求，退休金仍是吸引多數人謀職或轉業時的重要考量因素。對機 關而言，退休金通常係用來增加員工生產力或減少僱用成本的工具，它 提供給連續服務的員工作為誘因，連續服務可降低員工流動成本，如僱 用、解僱、訓練成本等。

根據以上看法，退休金是一種平衡現在產出與未來負債的工具，包括員工邊 際產出所產生的遞延工資部分，而且遞延既得利益和遞延給付具有激勵特性，誘 因理論藉著退休後增加退休給付，對於員工的未來具有激勵作用。

一、然而從退休制度的性質學說，或以人力資源之觀點，或以國家財政之觀點，

或以社會安全之觀點，各成其說，茲說明如下：

（一）人事機能說：

任何國家如同生物般，必須要新陳代謝的現象。亦即國家要維持其 生生不息之運作，在人事制度上，不但要有進場機制(任用制度)，同時

也要有退場機制(退休制度)。新進年輕優秀的之公務人員，取代年老力 衰的公務人員，以保持國家的年輕、活力及效能。

（二）功績報償說

退休給與係國家對於公務人員長期貢獻心力，盡忠職守，基於道德 責任，給予之酬賞或酬勞，類屬於恩惠性之給付，以安定其老年生活。

（三）適當生活維持說

一些經濟學者們認為國家或企業依據退休制度給予公務人員退休 金，應維持相當之所得替代率，以維持其適當之生活。

（四）功能說

此說認為老人由於生理功能日漸衰退，而且健康狀況日益下滑，容 易對於週遭環境事務的興趣與參與投入減少，造成角色的喪失、接觸機 會漸少以及對規範價值日益模糊等，進而導致與社會脫節。因而主張應 於某一年齡「強制退休」，如此可讓老人沒有「烙印」效果，有尊嚴的 從工作崗位退離。

（五）永久所得說

指為維持公務人員終生能永久維持某一消費水準，將其一生實際應 得平均分配，並藉由退休制度來平衡在不同期間之分配，以解決退休後 的老年經濟問題。

（六）平衡所得說

認為一個人的工作能力愈強，所得愈高，而工作能力呈拋物線的曲 線。在年輕剛開始工作時，工作能力較為不足，所得較低。而後隨著年 資增長，工作能力漸強，所得較豐。達到高峰後，逐漸進入老年，工作 能力開始退化，所得又逐漸下滑。是以在其所得較豐時，應予以儲備一 部分所得(即參加保險)，至退休後年老力衰，即可以其儲備所得，支付 生活所需，平衡生活水平。

（七）危險分擔說

即聯合多數人，成立一個合作組織，以保險方式預先籌集資金，以 分擔退休後生活不保之風險。亦即由多數人共同分擔少數人老年不可預 期之危險。

（八）商業權益說

此說認為退休金的給與，主要是為了商業上的競爭需要。雇主辭退 生產力遞減的老年員工，補入生產能力尚在上昇階段的員工，以提昇競 爭力，同時可降低人事成本。

（九）勞資合作說

指勞方自願提撥部分薪資作為退離基金，同時要求雇主提撥相當比 例的資金，合組退休儲金，由勞資雙方合作，共同管理與運用。

（十）社會保險說

此說認為公務人員在職服務時，應強制以社會保險的方式參加保 險、並按期繳費，而將來退休後，再以分期付款方式(即年金)來支給退 休金，使退休者的老年生活，得到充分的保障。

依前述可知，從不同角度與觀點切入，將各自形成不同之退休制度理論與學 說。某一時期可能因經濟環境、人口結構，或是社會情境的偶發因素等，使其中 某一退休制度理論與學說成為主要論述基礎。例如我國早年因軍公教人員待遇所 得較低，退休金即被視為一種遞延給付（遞延工資理論），係現職人員服務期間 給付請求權之延伸，亦係政府以雇主身分，保障退休人員維持適當生活水準之重 要措施（適當生活維持說）。而現今在面臨國債節節升高、人口老化、少子女化 之嚴峻挑戰下，雖然退休制度是政府照顧退休人員老年基本生活而為之措施，但 如果退休之後要過優逸的生活，就要為自己的退休生活多負一些責任。根據美國 智庫「國際戰略研究中心」（CSIS）於 2012 年 10 月的一篇調查研究報告「The Prospect of Retirement in East Asia」指出，在東亞 6 個國家和地區中，臺灣人民是最支持應

對自己退休生活負責的。換言之，退休制度的新思維已不再是由政府負擔無限責 任，個人在平時也要為退休後的生活多做一些準備³。

貳、 退休制度的類型

退休制度的種類，依據公務人員是否需要提撥部分薪資、退休金額得否事先 確知以及退休金財務處理方式等，可分為以下三種類型（鄭清霞，2013：6-11）：

一、依是否需要提撥部分薪資區分

退休制度的設計，如依公務人員是否需要提撥部分薪資投入，可區分為恩給 制(Superannuation or Noncontributory Plan)與儲金制(Contributory Plan)兩類：

(一) 恩給制

各項退休給與係由政府編列預算支應，無需退休人員繳納任何費用，

又稱為政府籌款制。恩給制的優點為可突顯照護退休人員的恩給，促進在 職人員工的忠誠度與工作效能，其缺點則是人事預算經費負擔相當沉重，

影響政府或企業的運作。

(二) 儲金制

各項退休給與係由政府的退休人員在職時繳納一部分的薪資所得，同 時政府亦相對負擔一部份的金額，共同成立退休基金。儲金制的優點在於 政府得以減輕退休經費的負擔，同時退休基金的適當運用亦可有所收益或 孳息。其缺點則是公務人員因為要提撥部分薪資，使得在職實質所得相對 減少。

二、依退休給付的金額事先得以確知區分

依退休給付的金額事先得以確知與否，退休制度可區分為確定給付制(Defined Benefit Plan，簡稱 D.B 制)與確定提撥制(Defined Contribution Plan，簡稱 D.C 制)

兩類：

(一) 確定給付制

確定給付制乃是事先設定公務人員在退休時的給付公式，公式最主要 的變數為年資和薪級。依此公式，公務人員可以事先算出其退休時的給付 水準。同時，再依此水準反推出在職人員每月所須提撥的金額。因為年資 為此種制度最主要的二大因素之一，所以，這種制度的設計，有利於減少 人員的流動率，並減少新進人員的訓練費用。

(二) 確定提撥制

確定提撥制乃是事先預定公務人員、政府的提撥比例和提撥方式，定 期提撥至一個專屬的個人退休金帳戶中。退休時再依此帳戶之餘額一次或 分期給予退休金。其提撥的金額比例固定，但其最終的退休給付金額卻不 定，視共同提撥的金額以及其基金運用績效或孳息多寡而有相當之差異。

亦即有其潛在的風險，例如適逢全球不景氣、經濟大蕭條或該基金投資的 股票大跌，將嚴重影響其退休金的給付水準。但確定提撥制之設計係具有 一個專屬的個人退休金帳戶，是以具有可攜性，不受個人工作異動的影 響。又因為退休的給付水準與退休基金運用績效有直接絕對的關聯，是以 確定提撥制除了可攜性外，另一個特點就是具有選擇性。個人可依其對風 險承受與報酬需求程度比例的不同，選擇適合個人的基金加入。

三、依退休金的財務處理方式區分

依退休金財務之處理方式，退休制度可區分為隨收隨付制(Pay as you go，或稱 完全賦課制)、完全提存準備制(Fully Funded，或稱基金制)與部分提存準備制(Partial Funded，或稱基金制)等三類：

(一) 隨收隨付制

在社會養老的架構下，「隨收隨付制」主要精神源於代際互助，由國 家保證工作人口的奉養承諾，無需事先累積資產(準備提存)以換取對未來

產出的請求權(Barr and Diamond ,2010)。賦課制與儲備制最大的不同在於 是否累積準備金，但無論財源籌措來自於稅收或保險費，均可以採取隨收 隨付或提存準備的財務處理方式(鄭清霞，2011)。隨收隨付制則來自於目 前的保費收入，完全來自於工作世代的繳費，所以等於是將風險集中於下 一代。但若是來自於稅收制的隨收隨付，則風險是由所有納稅人分擔，此 納稅人可能涵蓋年金的受領者。

(二) 完全提存準備制

完全提存準備係指年金給付的財務來自於參與者事先提存累積的基 金。純粹事先準備的確定提撥制，特別是個人帳戶，等於是將所有風險都 由個人來回應。相對於隨收隨付制，事先提存準備主要的精神在於自我責 任與事先預儲，獲得給付的資格係來自事先繳費逐步提撥，以便在退休後 定期領回，換取當期產出。換言之，每一世代在退休之前，以平準保險費 率完全提存老年所需費用，以維持保險財務的健全性(柯木興，1996)。

(三) 部分提存準備制

部分提存準備則介隨收隨付制與完全提存準備制兩者之間，年金給付 財務一部分來自事先提存儲備的基金，另一部分則來自於當期參與者所繳 交的保費。為此，若是部分準備提存，則是將風險跨世代地相互分擔。部 分提存準備可以避免兩個問題，一個是嬰兒潮世代遭遇更糟糕的給付水 準，另外，在隨收隨付下更強烈的降低給付(OECD，2012)。部分提存準 備儲備額的多寡影響世代的資源分配，但必須透過不同世代的薪資、死亡 率、罹病率等資料方能細部評估(Barr and Diamond,2009)。加拿大、智利、

瑞典、美國等國家採取準備提存，法國、德國、義大利則為隨收隨付制。

參、 小結

前述各項退休制度理論與學說，雖依其所切入之角度與觀點，會得到不同的

意涵與結果，然多數仍主張雇主（政府）應照顧員工之退休老年生活。惟依據前 行政院研究發展考核委員會於2010 年完成的一項委託調查研究結果顯示，以臺灣 地區25 歲以上民眾為對象，發現當被問到「應該由誰來負擔老年經濟安全責任」

時，其中有高達 53%認為是自己、29%認為是「國家」，僅 18%認為是「家庭與 子女」（傅從喜等，2012b）。顯示國人對於未來的養老態度已有所轉變，個人所 應負的養老責任已有高度的體認，不再認為完全是雇主（國家）的責任。因此，

在規劃研議退休制度改革時，除應強化公共年金體系外，亦應思考如何提升個人 理財智能與行動。

又依不同的定義條件，雖可將退休制度的設計區分為三大類，惟就實務面而 言，這些類型有相互組合、交互運用的趨勢，界線亦日趨模糊。例如儲金制可以 與確定給付制或確定提撥制之退休辦法並用，甚至儲金制下，確定給付制與確定 提撥制可以並存。我國現行公務人員之退休制度就是融合各種概念的一種制度。

由政府和公務人員共同提撥基金，並由基金管理會負責運用管理及退休給付事 項。依以上分類，係屬於「儲金制」，而其退休金的給付方式雖然分為月退休金、

一次退休金、兼領部分月退休金及部分一次退休金等，但均屬「確定給付制」。

但是依公務人員退休撫卹基金管理條例第八條的規定，基金的年度決算如有賸 餘，全數撥為基金。如基金不足支付時，則由基金檢討調整繳費費率，或由政府 撥款補助，並由政府負最後支付責任，在「由政府負最後支付責任」之下，我國 現行公務人員之退休制度雖屬「儲金制」，然實質上仍具「恩給制」的色彩。

第二節 OECD 國家退休制度改革現況

世界各國公部門退休制度之設計，主要係為確保公部門受僱者的工作獨立 性，並吸引更多優秀的人才進入及留任公職。所以公部門退休制度之設計，一般 來說較優於私部門受僱者年金制度之設計。惟自1980 年代以來，各國在普遍面臨 人口老化、經濟情勢不佳及失業率攀升等情勢之下，公共年金制度已衍生財務永 續性與保障適足性等問題。因此，近年來 OECD 國家對其年金制度遂不斷進行改 革，而OECD 自 2005 年起，即持續追蹤相關國家年金改革情形，並每 2 年發表一 次「Pensions at a Glance」報告。本節主要依據 OECD 自 2004 年至 2013 年 9 月將 近10 年間，彙整歸納其 34 個會員國年金制度之改革背景、主要改革趨勢（OECD，

2013：17-57；傅從喜，2012b：12-21；莊正中，2013：15-22；國家發展委員會，

2014：72-75）與所遭遇之改革阻力，以作為規劃我國公務人員退休制度未來改革 方向之參考。

壹、 OECD 國家退休制度改革背景

第二次世界大戰後，確定給付與隨收隨付式之年金制度，逐漸成為西方工業 國家主要採行的公共年金制度。此種制度係由政府保障給付水準，並以量入為出 的方式決定保費額度，透過當代工作人口繳費奉養退休人口，不但提供穩定的給 付金額，且在老年人口比率尚不高的年代，工作者亦不須負擔太高的保費，即可 支應當期年金給付所需，並獲得未來的年金領受權利，故廣受政治支持。惟確定 給付與隨收隨付式年金制度有賴充分就業、經濟穩定成長，以及工作和退休人口 間比例平衡等結構條件之配合，始得有效運作。然而，近年來西方工業國家平均 餘命持續延長及出生率下降的趨勢下，人口結構出現重大變化。人口的持續老化，

加上年金制度的成熟，使得年金給付已成為歐美高所得國家重大的財政負擔。以 下謹就OECD 國家及近年曾推行年金改革之國家，予以研析說明其改革背景。

一、人口結構變遷

聯合國人口基金會（United Nations Population Fund, UNFPA）（2013）指出，

21 世紀最重要的趨勢之一就是人口老化，其重要性與相關影響將會衝擊到我們社 會的所有層面。另依據聯合國的統計，全球的人口在 20 世紀的初期時僅達 16 億 人，至1957 年達到 30 億人，爾後人口即快速增加，至 20 世紀結束時，世界人口 已超過 60 億人。聯合國人口基金會在 1996 年對世界人口成長進行了預測，認為 到2050 年，全球人口將從 60 億人增加到 94 億人。然而，聯合國人口基金會在 1999 年對世界人口成長的預測，卻由原先預估2050 年的 94 億人，修正為 89 億人⁴，其 原因主要係全球人口的總生育率的下降趨勢所造成的。

另據2007 年 2 月 OECD 的一份「公部門退休金和高齡化社會帶來公共服務的 挑戰」文件中指出，在公部門內，退休金的改革有 3 個潛在的驅動原因。首先，

財政問題是許多國家改革核心之所在，特別是在人口高齡化的國家。因此，在各 國都同時面臨壽命延長與生育率下降之雙重效應之下，紛紛採取一連串年金制度 改革措施以資因應（王儷玲，2010a：4-5）。謹分別就各國人口老化及少子女化之 變遷趨勢，說明如下：

（一） 人口老化

要評估一個社會的高齡化趨勢，一般使用「65 歲以上人口占總人口 比率」、「人口老化指數」、「對65 歲以上人口扶養指數」(扶老比)等指 標。此3 種指標數值越高，代表整體社會面臨的問題越大，分別說明如下：

1、65歲以上人口占總人口比率：

依照國際慣例及聯合國等國際機構的定義，一個國家社會的老 年人口超過 7%時，稱之為高齡化社會(Ageing Society)。當老年人口超 過14%時，稱之為高齡社會(Aged Society)。一旦老年人口超過 20%時，

即稱之為超高齡社會(Super Aged Society)。

依據國家發展委員會2014 年 8 月公布之「中華民國人口推計（103 至150 年）」報告數據顯示，1960 年至 2060 年主要國家 65 歲以上人口 占總人口比率，均有大幅成長趨勢。其中又以韓國的13.8 倍、日本的 7 倍、西班牙的3.7 倍、荷蘭的 3.08 倍與美國的 2.38 倍最高。

人口老化雖然是世界各國人口結構變遷普遍的現象，但是各國自 7%的「高齡化社會」增加至 14%「高齡社會」的速度各有差異。以 65 歲人口比率自7%增加至 14%的時間比較，法國歷時 115 年、瑞典歷時 85 年、美國歷時 73 年、英國歷時 47 年、德國歷時 40 年。預估我國只 歷時24 年，與日本歷時 25 年相近。同時，我國預估將在 2025 年進入 20%的「超高齡社會」，也就是由「高齡社會」邁入「超高齡社會」，

僅歷時8 年⁵。我國人口老化的進程，由一個階段至另一個階段，相較於 歐美各國，時間相對短促許多，因此因應人口老化的各項準備工作更顯 得刻不容緩。

5

表2-1 OECD國家與我國到達65歲以上人口比率之年次

資料來源：國家發展委員會「老年經濟安全制度專刊」，2014 年 9 月。

國別

到達 65 歲以上人口比率之年次 各階段所費時間 (年數)

7% 14% 20% 7%→14% 14%→20%

我國

1993 2018 2025 25 7

日本 1970 1994 2005 24 11 韓國 1999 2018 2026 19 8 新加坡 1999 2021 2031 22 10

香港 1984 2013 2024 29 11 美國 1942 2014 2034 72 20 加拿大 1945 2010 2024 65 14

英國 1929 1976 2027 47 51 德國 1932 1972 2008 40 36 法國 1864 1991 2020 127 29 挪威 1885 1977 2036 92 59 瑞典 1887 1972 2017 85 45 荷蘭 1940 2005 2021 65 16 瑞士 1931 1985 2025 54 40 奧地利 1929 1970 2023 41 53 義大利 1927 1988 2007 61 19 西班牙 1947 1992 2021 45 29 澳洲 1939 2012 2035 73 23

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

我國 日本 韓國 美國 英國

德國 法國 挪威 瑞典 荷蘭 瑞士

奧地利 義大利 西班牙

2060年 2000年

圖 2-1 OECD 國家與我國到達 65 歲以上人口比率之年次

單位：％

資料來源：國家發展委員會「老年經濟安全制度專刊」，2014 年 9 月。

圖 2-2 中華民國人口推計(民國 103 年至 150 年)

2、老化指數：

人口老化指數係指65 歲以上之老年人口數除以 14 歲以下之幼年人口 數得出的百分比率，即 ( 65 歲以上之老年人口數 / 14 歲以下之幼年人口 數 ) × 100，又稱為「老幼人口比」。當一個國家的人口老化指數不斷上 升，反映其「高齡化且少子女化」的情形愈來愈明顯。

依據圖2-3 數據顯示，在 1980 年以前，我國、日本、韓國、美國及大 多數歐洲國家的老化指數平均約為 50%左右；至 2010 年時，老化指數即 已達105%；其後逐年快速增加，預估至 2060 年時，各國老化指數平均約 為230%左右。其中日本與韓國的老化指數更分別高達 437.8％及 394％。

我國人口老化指數在 1960 年時為 5.5%，即老年人口與幼年人口之 比約為 1：18.4。由於少子女化及人口高齡化之結果，人口老化指數逐漸 升高。1970 年時為 7.4%，1980 年時為 13.3%，1990 年時為 23%，2000 年 時為 40.9%，2010 年時為 68.6%。預估在 2015 年時，老年人口與幼年人 口之比約為1：1.0。隨後幼年人口續減及高齡人口續增，老年人口即超過 幼年人口。人口老化指數2020 年時為 130.8%，2030 年時為 215.0%，2040 年時為303.4%，2050 年時為 417.6%，2060 年人口老化指數將高達 468.5%，

即老年人口與幼年人口之比約為1：0.2。依圖 2-3 數據所示，預估至 2050 年左右，我國老化指數高達417.6％，已成為世界之冠。

圖 2-3 OECD 國家與我國人口老化指數

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060

我國 日本 韓國 美國 英國 德國 法國 挪威 瑞典 荷蘭 瑞士 奧地利 義大利 西班牙

%

3、對65歲以上人口扶養指數(扶老比)：

扶老比係指 65 歲以上高齡人口與工作人口的比較，也就是每 100 個工作人口要扶養的老人數。為65 歲以上人口數除以 15 至 64 歲工作 人口數的百分比率，即 ( 65 歲以上之人口數 / 15 至 64 歲工作人口數) × 100，簡稱為扶老比。此項指數若愈高，也象徵一個國家工作階層扶養 老人的負擔愈重。

扶老比之變動對於經濟成長具有負向且顯著的效果；當一國之扶老 比上升，老年人口對於工作人口的扶養負擔將加重，導致人口紅利縮 減，因而對一國之國民所得造成負面影響（羅梅青，2014：148）。依 據圖2-4 數據顯示，在 1960 時，已開發國家如英、法、瑞典及奧地利等 國之扶老比即已達 18%，惟迄至 2010 年以前之增加幅度有限，約維持 在24%至 26%之間。

我國的扶老比在1960 年時為 4.8%，即每 100 個工作人口要扶養 4.8 個高齡人口，也就是平均 20.8 個工作人口要扶養一個高齡人口。1970 年時為 5.1%，1980 年時為 6.7%，1990 年時為 9.3%，2000 年時為 12.3%，2010 年時為 14.6%，即每 100 個工作人口要扶養 14.6 個高齡人 口，也就是平均約 7 個工作人口要扶養一個高齡人口。到 2030 年時為 37.2%，預估至 2060 年扶老比將高達 79.9%，即每 100 個工作人口要扶 養79.9 個高齡人口，也就是平均 1.2 個工作人口要扶養一個高齡人口。

屆時，除非老年經濟安全有相關配套措施，否則，青壯人口的扶養老人 負擔將非常沈重。

圖 2-4 OECD 國家與我國 65 歲以上人口扶養指數

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 年

%

我國

日本

韓國

美國

英國

德國

法國

挪威

瑞典

荷蘭

瑞士

奧地利

義大利

西班牙

（二） 少子女化

少子化是指生育率下降，造成幼年人口逐漸減少的現象。少子化代表 著未來人口可能逐漸變少，對於社會結構、經濟發展等各方面都會產生重 大影響。如果新一代增加的速度遠低於上一代自然死亡的速度，更會造成 人口不足，所以少子化是許多國家（特別是已開發國家）非常關心的問題。

第二次世界大戰後，由於戰後嬰兒潮及大陸遷臺大量人口，以及醫 藥科技發達、衛生環境進步、國民營養改善與死亡率持續下降等因素，使 得我國人口快速的成長。政府在1968 年及 1969 年分別訂頒了「臺灣地區 家庭計畫實施辦法」與「中華民國人口政策綱領」，其人口政策目標為提 高人口素質、人口合理成長及均衡人口分布，並積極推行人口政策及家庭 計畫。當時的「一個不嫌少，兩個恰恰好」的宣導口號深入民心。然而，

因為人口政策及家庭計畫的有效推展，使得我國人口成長率快速下降，總 生育率由1951 年的 7.04 人，至 1984 年降為 2.05 人，已經不及 2.1 人的 人口替代水準⁶。至2007 年，我國的總生育率降至 1.10 人，迄至 2010 年，

我國每名育齡婦女平均生育人數已降至 0.90 人，不到 50 年前的六分之 一，遠低於德國的1.39 人、瑞典的 1.98 人、英國的 1.92 人、法國的 2.03 人及美國的 2.0 人等歐美國家，也低於南韓的 1.23 人、日本的 1.39 人、

新加坡的1.1 人等亞洲國家，為超低生育率國家之一（國家發展委員會，

2014：59）。

依此趨勢推估，我國的人口成長將於2023 至 2028 年間由正成長轉為 負成長，總人口由 2008 年 2,305.4 萬人逐年增加，至 2026 年達最高峰 2,392.8 萬人後開始減少，2060 年將減為 1,883.8 萬人。人口成長率將由

6 替代水準是指一個世代之人口完全由同一數目的下一世代所替代，即可維持長期穩定之人口結 構，亦即每年每一婦女所生子女數，恰好遞補上一代之人數。理論上應是每對夫婦生2個小孩，

而且性別比例要均衡，即可達成百分之百的替代率。但實際上，因為嬰兒夭折及不婚、不育等情

2008 年 3.6‰逐年下降，至 2026 年接近零成長的 0.1‰後轉為負成長，2060 年為負11.6‰（內政部，2011：33）。

0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00

2003 年

2004 年

2005 年

2006 年

2007 年

2008 年

2009 年

2010 年

2011 年

2012 年

中華民國 新 加 坡

日 本

南 韓

美 國

加 拿 大 阿 根 廷

瑞 典

芬 蘭

挪 威

英 國

德 國

奧 地 利

瑞 士

圖 2-5 OECD 國家與我國總生育率

資料來源：內政部統計處網站：國際指標－主要國家總生育率。

二、經濟情勢衝擊

2008 年全球金融風暴導致經濟衰退，以及後續引發歐洲國家債信危 機，亦直接造成各國年金基金投資失利，尤其採行確定提撥或儲備制年金 制度之國家，因累積龐大基金並投入資本市場，而受創甚鉅；如智利，其 年金基金於2008 年之投資報酬率為-25.3%，嚴重影響已退休者或屆齡退休 者之經濟安全。有關各主要國家年金基金投資報酬率如表2-2。

人

表 2-2 OECD 國家與我國年金基金投資報酬率 單位：％

國家 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2010 我國 2.6 2.6 4.5 5.6 -2.5 1.6 3.1 澳洲 – 8.8 9.4 12.5 -11.3 -10.5 6.2 加拿大 -7.2 9.4 10.4 1.2 -17.9 11.4 8.5

智利 – 9.6 13.5 7.9 -25.3 19.9 10.0 德國 1.3 3.2 3.1 2.0 -0.9 4.5 6.4 希臘 – – – 3.6 0.2 1.7 -7.5 義大利 – – – – -6.3 5.5 1.6

日本 30.1 -17.8 -8.5 -4.4 -12.5 25.2 -10.3 韓國 8.2 0.7 5.9 1.6 -3.2 -2.2 2.2 葡萄牙 -6.3 6.7 6.5 5.8 -14.7 12.5 -1.9 西班牙 -7.0 0.6 1.8 1.4 -12.2 2.8 -1.1 英國 1.4 0.9 -0.3 -0.4 -1.4 -0.2 -1.7 美國 -3.7 -0.8 -0.6 -1.6 -10.0 4.4 1.0

資料來源：1.OECD（2012）。

2.我國－公務人員退休撫卹基金管理委員會網站（2014年基金歷年績效表）。

回顧我國近10 年來之經濟發展情勢，由於全球經濟局勢動盪，以及我 國產業不斷外移，造成國內產業逐漸萎縮危機，使我國近年來之經濟發展 有明顯起伏。從景氣燈號亦可看出我國近10 年來（2005 年至 2015 年）之 經濟走勢：依據國家發展委員會公布之景氣對策信號顯示，2002 年以前為 國內景氣穩定之綠燈，下半年即轉為景氣欠佳及衰退之黃藍燈及藍燈，至 2005 年仍為黃藍燈；2008 年至 2009 年因受金融海嘯之影響，均為景氣衰 退之藍燈。迄至2015 年 4 月仍呈現藍燈，顯示近 10 年來國內經濟景氣欠 佳，仍處於低緩狀態。

由於經濟情勢欠佳、人口結構老化，公共年金制度財務永續性之問題 即伴隨而生。近年來各國多已進行一連串改革措施，惟年金制度危機仍未 完全解決，故年金改革至今仍在持續進行。

貳、 OECD 國家退休制度改革趨勢

由於人口結構改變、財務負擔沉重，年金制度改革儼然成為各國最關注之課 題。尤其自2007 年以來，一連串的經濟危機，更使各國加速年金改革之腳步。盱 衡當前各國在建構安全社會相關機制的種種措施當中，如何將有限的國家資源做 公平合理的分配與運用，使其國民都能獲得基本經濟生活的保障，幾乎是所有力 圖改造其社會安全結構的國家所積極採取的施政趨勢。儘管 OECD 國家在面對公 部門年金制度相關問題所採取之策略與措施未盡完全相同，但仍可歸納其主要改 革趨勢如下：

一、各國公務人員退休金起支年齡遞延趨勢

觀察 OECD 國家的退休制度改革，為因應高齡化之趨勢，相當重視退休年金 給與年齡合理遞延之設計。依據OECD 報告顯示，在 1993 年時，OECD 國家中，

男性平均可請領退休金之年齡為62.4 歲，女性為 61.0 歲。在 1990 年代後期，延 長工作年限成為各國政府的改革重點之一，尤其是可請領退休金之年齡，各國政 府紛紛開始採取行動，並設定以2050 年為目標，階段性地提高可請領退休金之年 齡，預估男性要提升至64.6 歲，女性則提升至 64.4 歲(OECD，2011：33)。

在 2004 至 2008 年之間，丹麥、德國及英國等國已立法，逐步增加法定退休 年齡至67 或 68 歲。捷克也將其法定退休年齡增至 65 歲。荷蘭政府則提議，將法 定退休年齡從65 歲延後為 67 歲。其他國家如匈牙利，也自 2012 年起，階段性地 將法定退休年齡從 62 歲改為 65 歲。至於比利時、丹麥、希臘、匈牙利及義大利 等國，也計劃提高可申請提早退休年齡之上限，有關此一規定，法國和愛爾蘭的 公部門年金計畫中早已實施。荷蘭更在職業年金計畫中，減少提早退休者的賦稅 優惠，以降低提早退休之誘因。另外諸如芬蘭、法國及英國等國，則是增加延後 退休之誘因。截至2010 年為止，相距低點時期，男性已提升 0.5 年，女性也提升 0.8 年。由圖 2-6 顯示，OECD 國家男女平均可請領退休金之年齡，在過去十年來

一直呈逐步增長之趨勢，預計到2050 年皆為漸次爬升的狀態。

儘管半數的OECD 國家現在皆已規劃繼續延後法定退休年齡，然而，未來 40 年平均餘命的增長速度，將遠超過退休年齡的延長年限。因此，退休年齡勢必須 再往後延長，才能維持財務永續性（OECD, 2011: 14）。

圖 2-6 OECD 國家男女可請領退休金年齡(1950 年－2050 年)

資料來源：OECD(2011：33)

此外，為因應平均餘命持續增加，大多數國家除適度延後退休以延長工作者 對年金體系之財務貢獻外，實務上亦透過延長全額年金所需之繳費年資，以增加 延後退休之誘因。例如，法國將申領全額年金之繳費年資要求，由40 年逐步調升 至 41.5 年。至於提早退休者雖仍可申領減額年金，但減幅會加大；對於延後退休 者，則給予增額年金或其他財稅優惠，以鼓勵高齡工作者繼續留在勞動市場，累 積繳費年資以獲得較為優渥之年金給付。

二、退休金準備責任逐漸轉變為完全提存準備機制

隨著平均壽命延長、退休人數增加，各國政府對於公部門退休金之籌措，發 生了相當的困難性。因此，就OECD 國家公部門退休金準備責任的發展過程而言，

降低或分散政府的退休金準備責任。這可由目前 OECD 諸多國家在退休金準備責 任歸屬的機制上，逐漸由傳統隨收隨付的課賦準備制，轉變成完全提存準備機制

（例如阿根廷、智利、捷克、匈牙利、波蘭、烏拉圭坡等國家，都採行此一機制）

或部分提存準備機制（例如韓國、印度、蘇丹、馬來西亞、菲律賓、西班牙、泰 國、美國的一部分州，也都採行此一機制），見其一斑，詳如表2-3 所示：

表2-3 各國公務員退休金制度與非公務員制度整合程度表

採行獨立且未提存 準備之制度

採行獨立但完全或部 分提存準備之制度

全國性基礎保障制度+特 殊的補充性職業年金基 金

全國性基礎保障制度+

一般性的補充性職業年 金基金

阿根廷（部分省）

中國 哥倫比亞 巴西 比利時 法國(註 1) 德國(註 2) 希臘 愛爾蘭 盧森堡 墨西哥 葡萄牙 秘魯 土耳其

韓國 印度 香港 蘇丹 馬來西亞 菲律賓 西班牙 新加坡 泰國 臺灣

美國（部分州）

澳大利亞 奧地利 加拿大 哥斯大黎加 丹麥 芬蘭 冰島 義大利 日本 荷蘭 挪威 瑞典 瑞士

美國（聯邦政府員工與部 分州）

英國

阿根廷（聯邦與部分省）

智利 捷克 匈牙利 波蘭 烏拉圭

資料來源：周麗芳等，新進公務人員退休制度採行完全確定提撥之可行性研究，2008。

註：1.法國公務人員退撫經費係由公務人員與政府共同籌款分擔，公務人員每月扣繳其薪俸總額 7.85%，編入政府公務預算，由國家直接管理，以作為退休撫卹費用（王儷玲，先進國家公 務人員退撫制度之研究，2009）。

2.德國於 1998 年 5 月通過恩給改革法，建立恩給儲備金，以因應自 2014 年起預期將增加的恩 給支出（王儷玲，先進國家公務人員退撫制度之研究，2009）。