研究問題背景與動機

本研究旨在探討地方政府公務人員陞遷的影響因素，觀察在現行陞遷制度下 鄉鎮市公所公務人員陞遷機會差異，勾勒出不同背景因素與個人職位陞遷的關聯 性，藉以觀察人員留任地方政府的意願，並檢視陞遷制度是否符合公開、公平、

公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。

第一節 研究問題背景與動機

壹、研究問題背景

政府施政品質的良窳關乎人才，而人才是否蔚為國用，與合理之陞遷制度息 息相關。完備之陞遷制度，方可使公務人員依照工作績效與貢獻，獲得晉升，以 充分發揮才能，提振工作表現（銓敘部銓審司，1996）。又公務人員是政府機關的 主體，也是政府政策的推手，因此，陞遷乃是政府組織中，人力資源管理非常重 要的機制。依中華民國憲法增修條文第六條規定，「陞遷」之法制事項係屬考試院 掌理事項之一。為期公務人員之陞遷，能符合人與事適切配合之旨，並達擇優陞 任以拔擢人才、遷調歷練以培育人才之目的，銓敘部制訂公務人員陞遷法（以下 簡稱陞遷法），並經總統於民國八十九年五月十七日公布，八十九年七月十六日施 行，建立了我國公務人員陞遷制度的基本規範（蘇登林，2007）。

陞遷法開宗明義表示公務人員之陞遷，依本法行之，但法律另有規定者，從 其規定。公務人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，

依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調 歷練，以拔擢人才。而其適用對象是以各級政府機關及公立學校組織法規中，除 政務人員及機要人員外，訂有職稱及依法律任用、派用之人員。所稱公務人員之 陞遷，則係指陞任較高之職務、非主管職務升任或遷調主管職務及遷調相當之職 務而言。

陞遷有其週期性，一般而言，政府機關的陞遷週期較久，民營事業的陞遷週 期較短（趙其文，2001）。從組織職務調整的角度而言，陞遷亦屬於任用制度的一 部分，然而對於政府機關及公務人員而言，卻格外具有重大意義：首先政府機關 組織編制與員額都受到法律限制，而不得任意變更，再加上每一職位除了專屬業 務職掌外，也都具有法定職權，故經由陞遷制度才能使其在合法基礎上建立適當

的人才甄補管道；相對地，對於公務人員而言，雖然其身份權益均受到法律保障，

但如此卻也相對限制其自由請調至其他職務的困難，故陞遷制度便成為其規劃生 涯發展的基本憑藉（人事行政局，2003）。

我國現行的行政組織體制，依據憲法及增修條文的設計，自總統以下分為中 央與地方兩級，而不論是在中央或地方政府內所任用的公務人員，均為國家依照 法定任用程序，所進用具有一定資格的人員，政府要有良好的施政績效，除了要 有完善的政策規劃外，更重要的是要有負責執行的公務人員達成施政目標，所以，

公務人員的素質是影響組織績效的最重要因素，故人員一經遴選任用，均儘量要 求穩定安心工作，心無旁鶩的貢獻，以符永業之目的，依此，在其服務生涯中，

自宜有妥善規劃其陞遷、培訓、考核、待遇、退休及撫卹等保障，使其往後之發 展，得以有計畫、有目標的循序漸進，俾符合在政府部門內部以終生從事公職為 期待。

因此，建構符合縣市自治運作之人事體制經緯萬端，有鑑於公務人力乃是一 切行政運作的根本，是為公共組織執行政策的基石，而地方機關更是整個政府行 政體系實作之核心機關，足見地方機關公務人力實居於建構優良治理的能力之樞 紐地位，公務人員之「陞遷」乃激勵公務人員努力從公的一種重要手段或方法、

足以提昇其工作績效，進而精確達成組織目標之動力（吳家業，2005）。

影響公務人員陞遷的因素很多，依其性質來分，可分抽象因素與具體因素兩 種，屬於具體因素者，如年限（年資）、學歷、考績、獎懲、訓練、年齡、性別、

地區、體格等；屬於抽象因素者，如個人品格、學識、經驗、領導才能、背景、

人群關係等等。惟在實施陞遷作業時並非上列諸因素全部均予考慮，有時僅考慮 其中一部分或大部分，這完全須視該機關或該職位之需要而定（邱華君，1996）。

又地方政府公務人員之陞遷決定權在民選首長，因此本研究以探討在相關法制的 依據下，地方機關實務上辦理陞遷的運作情形。

貳、研究動機

「地方制度法」於民國八十八年一月二十五日制定公布，其明文規定地方劃 分為省、直轄市，省則劃分為縣、市；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市。而縣 （市）設 縣（市）議會、縣（市）政府 ；鄉 （鎮、市）設鄉（鎮、市）代表會、鄉（鎮、

市）公所，其依法實施地方自治具有公法人地位之團體，並依該法辦理自治事項，

及執行上級政府委辦事項。惟綜觀中央政府與地方政府組織及權責的差異，則明 顯看出地方政府在公務人員的職務職稱列等、員額編制、機關文化等均較中央政

府劣勢，故普遍較少有陞遷機會，又在「僧多粥少」的高職等職務少，等待陞遷 的公務人員人數多的情況下，則地方公務人員的實際陞遷情形到底如何，此乃本 文的研究動機之一。

再者，地方政府於辦理公務人員的陞遷情形方面，是否確實依據陞遷法的各 相關配套措施如施行細則、評分標準表、遷調規定及陞遷序列等法制規定，加入 公務人員資績表現、個人特質、職務需求及公務倫理等因素決定，並以發揮個人 才能激勵團體士氣並提昇工作績效為考量，建立公開、公平、公正方式的遴選方 式，還是有其他的因素足以影響陞遷的決定，此乃本文研究動機之二。

又以地方政府為研究區域，係因其均為民選首長之地區，各地方有其特殊的 地理、歷史、人文背景，並獨立行使各項行政權，而在組織運作上因不同的機關 文化，可發展出不同的地方特色，卻又必須配合縣政府或中央政府的相關政策，

惟在人事管理的相關措施部分，因均有一定法制規範的前提，故各鄉鎮市公所在 辦理陞遷的影響因素，是否有其共通性或可歸納性，此乃本文研究動機之三。

陞遷機會是職務列等和員額編制的函數，地方政府一方面是職務列等低，再 者各職等的員額編制不大，且呈金字塔狀，負面效應是地方公務人力向上流動機 會大受影響（施能傑，1997）。因此本研究以台東縣鄉鎮市公所公務人員為例，以 此研究範圍希望從客觀的角度，實際探討地方公務人員的陞遷影響因素及感受知 覺等問題。