例 地方公務人員陞遷影響因素之研究- 以台東縣各鄉鎮市公所為

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：侯松茂 先生

地方公務人員陞遷影響因素之研究- 以台東縣各鄉鎮市公所為例

研究生：范絢雯 撰

中華民國九十八年六月

謝 誌

兩年多來的研究所求學生涯，充滿了學習的喜悅與感謝。

首先要感謝指導教授侯松茂老師，若沒有老師耐心、用心的指導，

今天這份論文可能無法如期完成，在此謹向老師致上最高的謝意。感 謝孫本初教授及魏俊華處長，對計畫審查及論文口試時，給予精闢的 建議，讓本論文能更形完善。及感謝在學習過程中，每位對我用心教 導的教授，真的讓我受用無窮。

感謝同學們一路上的陪伴及扶持，同窗回憶裡不僅是知識的切 磋，也有許多真摯友誼，此外，論文寫作過程中，感謝所有曾給予我 協助、鼓勵和關懷的人，提供各種資料及寶貴之經驗。

最後感謝爸媽、公婆及親愛的老公蘄中，因為您們的支持和付出，

我才能在假日到校就學，順利完成這二年來學業，願您們分享我的喜 悅。

絢雯 謹誌

2009 年 6 月

地方公務人員陞遷影響因素之研究- 以台東縣各鄉鎮市公所為例

作者：范絢雯

摘 要

地 方 公 務 人 員 是 政 府 層 級 體 制 下 的 基 層 人 力 ， 陞 遷 則 對 公 務 人 員 具 有 工 作 及 社 會 上 的 肯 定 作 用 ， 但 是 影 響 公 務 人 員 陞 遷 的 因 素 很 多 ， 尤 其 地 方 政 府 公 務 人 員 的 陞 遷 決 定 權 在 民 選 首 長 ， 因 此 在 辦 理 陞 遷 作 業 時 雖 有 相 關 的 法 制 規 定 ， 但 有 時 仍 須 考 慮 其 中 一 部 分 或 大 部 分 ， 有 關 具 體 的 因 素 或 抽 象 的 因 素 。

本 研 究 在 探 討 地 方 機 關 實 務 上 辦 理 公 務 人 員 陞 遷 的 運 作 情 形 ， 並 以 台 東 縣 各 鄉 鎮 市 公 所 為 研 究 地 區 ， 訪 談 共 六 位 的 一 般 人 員 及 三 位 人 事 人 員 ， 分 析 在 現 行 陞 遷 制 度 下 各 鄉 鎮 市 公 所 陞 遷 影 響 因 素 及 個 人 陞 遷 的 感 受 等 ， 藉 以 觀 察 人 員 留 任 地 方 政 府 的 意 願 ， 並 檢 視 陞 遷 制 度 是 否 符 合 公 開 、 公 平 、 公 正 方 式 ， 擇 優 陞 任 或 遷 調 歷 練 ， 以 拔 擢 及 培 育 人 才 。

研 究 結 果 表 示 影 響 鄉 鎮 市 公 所 公 務 人 員 陞 遷 的 因 素 ， 包 括 個 人 因 素 、 環 境 因 素 與 組 織 因 素 ； 鄉 鎮 市 公 所 公 務 人 員 對 自 己 陞 遷 機 會 的 感 受 普 遍 認 為 尚 具 公 平 性 ， 而 對 服 務 機 關 辦 理 陞 遷 的 知 覺 及 鄉 鎮 市 公 所 實 施 陞 遷 的 現 況 則 普 遍 採 接 納 態 度 ， 又 對 陞 遷 的 期 望 部 份 ， 顯 示 多 數 選 擇 安 定 性 的 公 務 人 員 態 度 並 不 積 極 ， 且 願 意 繼 續 留 任 公 所 。

因 此 本 研 究 建 議 應 排 除 影 響 陞 遷 的 不 確 定 因 素，加 強 公 平、公 正 、 公 開 的 陞 遷 作 業 、 提 昇 鄉 鎮 市 公 所 之 工 作 環 境 、 訓 練 與 陞 遷 的 相 結 合 及 加 強 人 事 人 員 對 陞 遷 法 規 的 宣 導 等 ， 避 免 因 地 方 機 關 缺 乏 陞 遷 管 道 所 致 流 不 住 人 才 的 窘 境 。

關 鍵 詞 ： 地 方 公 務 人 員 、 陞 遷 。

A Research on Factors of Job Promotion for Local Public Servants-A Case Study of Township Offices in Taitung

County

Author：Fan Hsuan-Wen

Abstract

Local public servants are entry-level personnel under government system, and job promotion is an appreciation for the effort made by public servants at work and in the society. However, there are many factors affecting decisions made for job promotion, especially when decisions are made by the chief of town, who is elected by public vote.

Although there are related laws and regulations for job promotion, one sometimes has to consider a part of or most of the concrete factors and abstract factors.

The research intended to examine the actual situation of operation for job

promotion process. The research area included all township offices in Taitung County; 6 general personnel and 3 human resource personnel were interviewed. Factors of job promotion at township offices and personal emotions under current regulations are analyzed. Desire for public servants remaining at local government was observed. The promotion system was ensured to be fair, righteous and open. Promotion should be made for exceptional or experienced personnel to promote and train talents.

The research concluded that the factors of job promotion for public servant at township offices included personal factors, environment factors and organizational factors. The result also showed that public servants at township offices believe chances for them to be promoted were equal and fair, and current execution of job promotion was acceptable. In addition, most of the public servants were not aggressively seeking for job promotion; they prefer to remain at the township offices.

Thus, the research suggests that uncertain factors for job promotion should be avoided. The promotion process should be enhanced to remain fair, righteous and open.

Working environments of township offices and connection between training and job promotion should be improved. Human resource personnel should propagate job promotion regulations, so loss of talented staffs from local governments due to the lack of promotion system can be eluded.

Key Words: Local Public Servants, Job Promotion.

目次

第一章 緒論... 1

第一節 研究問題背景與動機... 1

第二節 研究目的與待答問題... 4

第三節 重要名詞釋義 ... 5

第四節 研究範圍與限制 ... 6

第二章 文獻探討 ... 8

第一節 地方公務人員之任用概述... 8

第二節 我國公務人員之陞遷制度... 11

第三節 影響公務人員陞遷因素之相關研究... 21

第四節 台東縣各鄉鎮市公所組織編制現況... 33

第三章 研究設計 ... 37

第一節 研究架構 ... 37

第二節 研究對象 ... 38

第三節 研究方法 ... 40

第四節 研究工具 ... 42

第五節 研究流程 ... 44

第六節 資料處理與分析 ... 46

第七節 研究之信效度 ... 48

第八節 研究倫理 ... 51

第四章 研究結果分析與討論 ... 52

第一節 影響陞遷的個人因素分析... 54

第二節 影響陞遷的環境因素分析... 57

第三節 影響陞遷的組織因素分析... 60

第四節 個人陞遷機會、知覺與感受分析... 65

第五節 陞遷與個人表現的相關分析... 70

第六節 綜合討論 ... 74

第五章 結論與建議 ... 77

第一節 結論 ... 77

第二節 建議 ... 81

參考文獻 ... 84

附錄... 87

附錄一：修改前訪談大綱 ... 87

附錄二：修改後訪談大綱 ... 89

附錄三： 公務人員陞遷法 ... 91

表次

表 2-1 公務人員官等職等表... 8

表 2-2 行政院及所屬各級政府機關公立學校公務人員陞任評分標準表 ... 13

表 2-3 國內有關陞遷文獻一覽表 ... 27

表 2-4 台東縣各鄉鎮市公所內部單位設置情形一覽表 ... 33

表 2-5 台東縣各鄉鎮市公所員額表 ... 34

表 2-6 公所職稱列等情形表... 36

表 3-1 受訪者基本資料表 ... 38

表 3-2 專家學者效度名錄表（依姓氏筆劃為序）... 42

表 4-1 訪談結果主要範疇一覽表 ... 52

圖次

圖 2-1 我國公務人員的陞遷流程 ... 17

圖 2-2 人力資源決策之政治模型 ... 26

圖 3-1 研究架構圖 ... 37

圖 3-2 研究流程圖 ... 45

第一章 緒論

本研究旨在探討地方政府公務人員陞遷的影響因素，觀察在現行陞遷制度下 鄉鎮市公所公務人員陞遷機會差異，勾勒出不同背景因素與個人職位陞遷的關聯 性，藉以觀察人員留任地方政府的意願，並檢視陞遷制度是否符合公開、公平、

公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。

第一節 研究問題背景與動機

壹、研究問題背景

政府施政品質的良窳關乎人才，而人才是否蔚為國用，與合理之陞遷制度息 息相關。完備之陞遷制度，方可使公務人員依照工作績效與貢獻，獲得晉升，以 充分發揮才能，提振工作表現（銓敘部銓審司，1996）。又公務人員是政府機關的 主體，也是政府政策的推手，因此，陞遷乃是政府組織中，人力資源管理非常重 要的機制。依中華民國憲法增修條文第六條規定，「陞遷」之法制事項係屬考試院 掌理事項之一。為期公務人員之陞遷，能符合人與事適切配合之旨，並達擇優陞 任以拔擢人才、遷調歷練以培育人才之目的，銓敘部制訂公務人員陞遷法（以下 簡稱陞遷法），並經總統於民國八十九年五月十七日公布，八十九年七月十六日施 行，建立了我國公務人員陞遷制度的基本規範（蘇登林，2007）。

陞遷法開宗明義表示公務人員之陞遷，依本法行之，但法律另有規定者，從 其規定。公務人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，

依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調 歷練，以拔擢人才。而其適用對象是以各級政府機關及公立學校組織法規中，除 政務人員及機要人員外，訂有職稱及依法律任用、派用之人員。所稱公務人員之 陞遷，則係指陞任較高之職務、非主管職務升任或遷調主管職務及遷調相當之職 務而言。

陞遷有其週期性，一般而言，政府機關的陞遷週期較久，民營事業的陞遷週 期較短（趙其文，2001）。從組織職務調整的角度而言，陞遷亦屬於任用制度的一 部分，然而對於政府機關及公務人員而言，卻格外具有重大意義：首先政府機關 組織編制與員額都受到法律限制，而不得任意變更，再加上每一職位除了專屬業 務職掌外，也都具有法定職權，故經由陞遷制度才能使其在合法基礎上建立適當

的人才甄補管道；相對地，對於公務人員而言，雖然其身份權益均受到法律保障，

但如此卻也相對限制其自由請調至其他職務的困難，故陞遷制度便成為其規劃生 涯發展的基本憑藉（人事行政局，2003）。

我國現行的行政組織體制，依據憲法及增修條文的設計，自總統以下分為中 央與地方兩級，而不論是在中央或地方政府內所任用的公務人員，均為國家依照 法定任用程序，所進用具有一定資格的人員，政府要有良好的施政績效，除了要 有完善的政策規劃外，更重要的是要有負責執行的公務人員達成施政目標，所以，

公務人員的素質是影響組織績效的最重要因素，故人員一經遴選任用，均儘量要 求穩定安心工作，心無旁鶩的貢獻，以符永業之目的，依此，在其服務生涯中，

自宜有妥善規劃其陞遷、培訓、考核、待遇、退休及撫卹等保障，使其往後之發 展，得以有計畫、有目標的循序漸進，俾符合在政府部門內部以終生從事公職為 期待。

因此，建構符合縣市自治運作之人事體制經緯萬端，有鑑於公務人力乃是一 切行政運作的根本，是為公共組織執行政策的基石，而地方機關更是整個政府行 政體系實作之核心機關，足見地方機關公務人力實居於建構優良治理的能力之樞 紐地位，公務人員之「陞遷」乃激勵公務人員努力從公的一種重要手段或方法、

足以提昇其工作績效，進而精確達成組織目標之動力（吳家業，2005）。

影響公務人員陞遷的因素很多，依其性質來分，可分抽象因素與具體因素兩 種，屬於具體因素者，如年限（年資）、學歷、考績、獎懲、訓練、年齡、性別、

地區、體格等；屬於抽象因素者，如個人品格、學識、經驗、領導才能、背景、

人群關係等等。惟在實施陞遷作業時並非上列諸因素全部均予考慮，有時僅考慮 其中一部分或大部分，這完全須視該機關或該職位之需要而定（邱華君，1996）。

又地方政府公務人員之陞遷決定權在民選首長，因此本研究以探討在相關法制的 依據下，地方機關實務上辦理陞遷的運作情形。

貳、研究動機

「地方制度法」於民國八十八年一月二十五日制定公布，其明文規定地方劃 分為省、直轄市，省則劃分為縣、市；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市。而縣 （市）設 縣（市）議會、縣（市）政府 ；鄉 （鎮、市）設鄉（鎮、市）代表會、鄉（鎮、

市）公所，其依法實施地方自治具有公法人地位之團體，並依該法辦理自治事項，

及執行上級政府委辦事項。惟綜觀中央政府與地方政府組織及權責的差異，則明 顯看出地方政府在公務人員的職務職稱列等、員額編制、機關文化等均較中央政

府劣勢，故普遍較少有陞遷機會，又在「僧多粥少」的高職等職務少，等待陞遷 的公務人員人數多的情況下，則地方公務人員的實際陞遷情形到底如何，此乃本 文的研究動機之一。

再者，地方政府於辦理公務人員的陞遷情形方面，是否確實依據陞遷法的各 相關配套措施如施行細則、評分標準表、遷調規定及陞遷序列等法制規定，加入 公務人員資績表現、個人特質、職務需求及公務倫理等因素決定，並以發揮個人 才能激勵團體士氣並提昇工作績效為考量，建立公開、公平、公正方式的遴選方 式，還是有其他的因素足以影響陞遷的決定，此乃本文研究動機之二。

又以地方政府為研究區域，係因其均為民選首長之地區，各地方有其特殊的 地理、歷史、人文背景，並獨立行使各項行政權，而在組織運作上因不同的機關 文化，可發展出不同的地方特色，卻又必須配合縣政府或中央政府的相關政策，

惟在人事管理的相關措施部分，因均有一定法制規範的前提，故各鄉鎮市公所在 辦理陞遷的影響因素，是否有其共通性或可歸納性，此乃本文研究動機之三。

陞遷機會是職務列等和員額編制的函數，地方政府一方面是職務列等低，再 者各職等的員額編制不大，且呈金字塔狀，負面效應是地方公務人力向上流動機 會大受影響（施能傑，1997）。因此本研究以台東縣鄉鎮市公所公務人員為例，以 此研究範圍希望從客觀的角度，實際探討地方公務人員的陞遷影響因素及感受知 覺等問題。

第二節 研究目的與待答問題

壹、研究目的

本研究以台東縣各鄉鎮市公所公務人員的陞遷情形為基礎，分析不同背景因 素與個人職位陞遷的關聯性，期望能探討地方公務人員的職務陞遷經驗及知覺，

歸納分析影響陞遷的因素，並根據研究結果，提供策略思考，讓地方公務人員未 來的陞遷機會可有規劃的願景，故本研究之目的如下：

一、探討影響台東縣各鄉鎮市公所公務人員陞遷的基本背景、組織因素及環境因 素。

二、探討台東縣各鄉鎮市公所公務人員對自己陞遷機會的感受。

三、探討台東縣各鄉鎮市公所實施陞遷的現況及公務人員對公所辦理陞遷的知覺。

四、暸解台東縣各鄉鎮市公所公務人員對服務機關的陞遷期望及未來規劃。

貳、待答問題

根據研究目的，本研究提出待答問題條列如下：

一、影響台東縣各鄉鎮市公所公務人員陞遷的基本背景為何？

二、影響台東縣各鄉鎮市公所公務人員陞遷的環境因素為何？

三、影響台東縣各鄉鎮市公所公務人員陞遷的組織因素為何？

四、台東縣各鄉鎮市公所公務人員對自己陞遷機會的感受為何？

五、台東縣各鄉鎮市公所實施陞遷的現況及公務人員對公所辦理陞遷的知覺為 何？

六、台東縣各鄉鎮市公所公務人員對服務機關的陞遷期望及未來規劃為何？

第三節 重要名詞釋義

壹、地方公務人員

公務人員之定義依據我國法規中所規定之範圍，可分為廣義的公務人員 及狹義的公務人員，本研究所指公務人員係指後者，即依公務人員任用法第五條 規定：「公務人員依官等及職等任用之。」同法施行細則第二條規定：「本法所稱 公務人員，指各機關組織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、

職等之人員。」，故不包括政務人員、民選人員、教育人員及與機關訂定契約之約 聘僱人員等；又各機關內任用之機要職人員係隨民選首長同進退，無陞遷適用之 問題，故在本研究內亦不予適用。

因此，相對於中央公務人員，地方公務人員係指在地方政府、鄉鎮公所及其 所屬機關學校內之公務人員，又本研究以台東縣各鄉鎮市公所為例，故僅指任職 於台東縣各鄉鎮市公所的公務人員，亦即由鄉（鎮、市）民依法選舉，任期四年 的鄉（鎮、市）長，依公務人員任用法任免者，並排除公所內依專屬人事管理法 律任免的主計、人事、政風主管。

貳、陞遷

顧慕晴、蔡良文等編著，1990）。陞遷對任何公務人員而言，皆是工作上的激勵 以及目標，也是個人生涯規劃的重要里程碑。

本研究所指陞遷，指公務人員陞遷法第四條規定「所稱公務人員之陞遷，係 指下列情形之一者：一、陞任較高之職務。二、非主管職務陞任或遷調主管職務。

三、遷調相當之職務。」，故包含有公務人員在組織內向上或平行層級間的調任。

第四節 研究範圍與限制

壹、研究範圍

陞遷乃是每一位公務人員均可能面臨的機會，有關本研究所界定的研究範 圍，分別以研究地區、研究對象及研究內容三方面來說明：

一、研究地區

本研究以台東縣為研究地區。

二、研究對象

以服務於十六個鄉鎮市公所（台東市、卑南鄉、鹿野鄉、關山鎮、池上鄉、

延平鄉、海端鄉、東河鄉、成功鎮、長濱鄉、太麻里鄉、金峰鄉、大武鄉、達仁 鄉、綠島鄉及蘭嶼鄉）之公務人員為研究對象，不含隨鄉鎮市長同進退之機要職 人員。

三、研究內容

本研究內容包括探討台東縣各鄉鎮市公所依據目前相關法令辦理陞遷之實務 運作情況、國內外相關陞遷研究的文獻、陞遷人員基本條件對陞遷機會的影響、

公務人員所在機關之組織因素及環境因素對陞遷機會的影響，以提供公務人員及 機關對暸解陞遷範疇之參考。

貳、研究限制

一、研究資料蒐集限制

有關國內外陞遷制度之資料相當廣泛，且研究中所涉及的國內現行法規令函 繁多，修正補充之規定持續增加，因個人時間及能力之不足，恐無法完全歸納彙 整了解其整體意旨。

二、研究地域及樣本限制

研究地區以台東縣為對象，未能普及各地方政府，因城鄉差距、人員編制及 組織文化之不同，恐影響其研究分析之結果不宜推論之其他地方政府，且鄉鎮公 所的編制員額較小及職務列等較低（僅委任及薦任人員），因此研究結果的概括性

較小。

三、研究效度的限制

本研究係以深度訪談進行資料蒐集，因每個人的思考模式、經驗、感受及看 法又不盡相同，故研究訪談對象對本研究之訪談內容是否有所隱瞞，或若未能真 正提供所需資料，恐影響訪談內容之效度，並無法深入探討獲得正確回應，此亦 為本研究之限制。

第二章 文獻探討

本研究先以公務人員任用途徑為引導，再探討目前陞遷的實務運作，與國內 外陞遷相關之書籍、期刊、論文等彙整，藉以探討台東縣各鄉鎮市公所公務人員 陞遷情形之相關問題。

第一節 地方公務人員之任用概述

任用係各機關首長對經考選合格之人員派以適當職務之過程，為公務人員制 度中重要的一環（繆全吉等編著，1990）。現行公務人員依官等及職等任用，官等 為任命層次及所需基本資格條件範圍之區分，分為委任、薦任及簡任；而職等則 為職責程度及所需資格條件之區分，分為第一至第十四職等，以第十四職等為最 高，第一職等至第五職等為委任人員，第六至第九職等為薦任人員，第十至第十 四職等為簡任人員。

表 2-1 公務人員官等職等表 官

等 委 任 薦 任 簡 任

職

等 一 二 三 四 五 六 七 八 九 十 十 一

十 二

十 三

十 四 資料來源：研究者整理

地方政府公務人員之任用一般情形，區分為考試及格之任用、技術人員之任 用、專技人員轉任公務人員之任用三類，以下三種方式即是取得公務人員資格的 任用途徑。

壹、公務人員考試及格之任用

依據公務人員考試法第三條規定「公務人員之考試，分高等考試、普通考試、

初等考試三等。高等考試按學歷分為一、二、三級。及格人員於服務一年內，不 得轉調原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校以外之機關、學校任職。為因 應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項考 試之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試，除本法另有規定者外，及格人 員於服務六年內，不得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關、學校以外之機 關、學校任職。高等、普通、初等考試及特種考試規則，由考試院定之。」第四 條規定「高科技或稀少性工作類科之技術人員，經公開競爭考試，取才仍有困難

者，得另訂考試辦法辦理之。前項高科技或稀少性工作類科標準，由考試院會同 行政院定之。第一項考試錄取人員，僅取得申請考試機關有關職務任用資格，不 得調任。」第二十二條規定「公務人員之晉升官等，除法律另有規定外，應經升 官等考試及格。公務人員升官等考試法另定之。」

從以上說明，公務人員考試有初任及現職人員的考試其種類如下：

１、高等考試、普通考試、初等考試。高等考試按學歷分為一、二、三級。

２、特種考試分為一、二、三、四、五等。係因應特殊性質機關之需要及照顧身 心障礙者、原住民族之就業權益而舉辦，屬於初任考試。

３、取才困難高科技或稀少性之技術人員考試。

４、公務人員升官等、升資考試。依公務人員升官等考試法所訂而舉辦公務人員 升官等升資考試。

貳、技術人員之任用

技術人員之任用，原係依八十年十一月一日制定公布之「技術人員任用條例」

任用，惟於醫事人員人事條例施行後，該條例經檢討已無存在必要，業奉總統於 九十一年一月二十九日明令廢止，另於公務人員任用法增訂規定，原依該條例銓 敘審定有案之人員，除適用醫事人員人事條例規定辦理改任者外，依下列規定辦 理：

１、原依技術人員任用條例第五條第一項規定銓敘審定有案之人員，因具「公務 人員任用法」規定之任用資格，改依該法任用。

２、原依技術人員任用條例第五條第三項規定銓敘審定有案之人員，僅具醫事人 員檢覈及格資格，仍繼續任用，但不得轉調其他職系及公立醫療機構以外之醫 療行政職務。

３、原依技術人員任用條例第十條規定銓敘審定以技術人員任用之人員，未具任 何考試及格資格，仍繼續以技術人員任用，並得在同官等範圍內晉升職等及調 任技術職系職務。至其官等之晉升，則須經升官等考試及格（賴維堯、謝連參、

林文燦、黃雅榜等編，2006）。

參、專門職業及技術人員轉任

缺擬進用轉任人員，應於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用 時，經分發機關依審核原則審核同意，並由用人機關依法辦理甄審或公開甄選後，

始得陞遷或進用。

專技人員轉任條例之立法目的，係為借重專技人員之專業知識技能，以補公 務人員考試掄才之不足，為一輔助性之用人措施，各機關進用專技轉任人員，應 於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，包括可資分發任用之 正額錄取人員及列入候用名冊之增額錄取人員，經分發機關同意後始得進用（林 文益，2002）。

以上是公務人員任用的三種途徑，但目前是以考試及格任用方式為主，在我 國辦理國家考試的機關為考試院以下的考選部，負責配合各用人機關於年度內排 定時程規畫各項試務，以維持政府機關用人的公平性。又在公務人員任用法內可 見公務人員任用上的一般條件包括品德、對國家之忠誠、學識、才能、經驗及體 格等等，應與擬任職務之種類職責相當，又如係主管職務，並應注意其領導能力，

故可知任用上的具體和抽象條件應該兼具，只是抽象條件的認定難有標準，各機 關在任用公務人員時僅能做一般性的評估而已。

第二節 我國公務人員之陞遷制度

陞遷是人事制度重要的一環，健全之陞遷制度，不僅能促使公務人員依其工 作績效與貢獻，循序晉陞以充分發揮才能，提振工作表現，亦為建立公務人員永 業化暨達成行政革新目標之過程中，不可或缺之重要措施，因此就我國陞遷法制 做以下探討。

壹、陞遷法制化之意涵

陞遷係指現職人員職務調整，職責加重，從而俸級提高，地位上陞。政府機 構關待遇多不如企業機構，而其能羅致人才及維持人才最有效利器，莫過於滿足 人員熱衷陞遷之心理（繆全吉等編著，1990）。現行公務人員陞遷法於制定之初，

銓敘部廣蒐相關法規、學術資料、並徵詢專家學者意見，規劃其七大立法原則：「公 開評比選才、活絡陞遷管道」、「妥訂陞遷標準、彰顯功績制度」、「實施職務輪調、

增進行政效率」、「納入高級文官、陞遷一體適用」、「重視培育訓練、增進行政效 率」、「建立通報系統、擴增選才空間」、「暢通申訴管道、消除陞遷不公」，而據該 立法原則所制訂實行之公務人員陞遷法，不但建構一符合我國國情之公務人員陞 遷制度，對於機關首長之用人權限，公務人員之陞遷權益，亦更有完善透明之規 範（銓敘部，2005）。

陞遷制度單獨立法而形成的制度架構下，其將對機關、首長，以及公務人員 分別形成不同的意義（人事行政局，2003）：

首先，對機關而言，陞遷是綜合考量下的人員陞任與遷調策略。亦即機關辦 理陞遷業務，除了在滿足任用的基本需求外，尚可附帶達成某些人事行政目標（如

「擇優陞任」），甚至實現特定的價值（如「本人與事適切配合之旨」）。

其次，對於首長而言，陞遷代表其在晉用或拔擢人員時，法律所賦予的裁量 權利與限制。其中在權利部分，包括採行「本機關甄審」或「他機關甄選」、對職 務列等及職務相當所屬人員的遷調權等；而在限制部分則包括圈定人選、免經甄 審等。換言之，首長在本法授權範圍內固然具有裁量權，但卻也要相對受到限制。

最後，對於公務人員而言，陞遷除了可以享有職務調動與責任加重所帶來的 報酬外，也是其規劃工作生涯，或是參與同儕競爭、展現個人能力與工作績效時 的依循標準。陞遷制度就如同一個「遊戲規則」，其不僅具體訂出了公務人員應如 何努力才能獲得晉陞的途徑，更賦予每位公務人員公平的競爭機會。

人事管理制度為目標，惟各級政府機關因著特性不同，相同的陞遷制度在實務執 行上仍有不同疑慮或未盡周延之處尚待解決。

貳、我國公務人員陞遷法實施之現況

「公務人員陞遷法」於八十九年五月十七日公布，並於同年七月十六日施行，

不僅為我國人事法制邁進一大步，對於建立公開、公平、公正之陞遷環境，亦開 創了新的里程碑，時間推移至九十八年四月二十二日甫作修正公布。茲就未修正 前辦理情況說明如下（范祥偉，2001、李谷川，2005、吳家業，2005）：

一、基本原則：陞遷法第二條揭宗公務人員陞遷之基本原則為：公務人員之陞遷，

應本人與事適切配合之旨，考量機關特性與職務需要，依資績並重、內陞與 外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及 培育人才。

二、適用對象：依陞遷法第三條規定，各級政府機關及公立學校組織法規中，之 有職稱及依法律任用、派用之人員包含一般人員（官等職等)、關務人員（官 稱官階）、及警察人員（官等官階）。準用之對象依陞遷法第十七條規定，教 育人員、交通事業人員及公營事業人員等三類人員之陞遷，得準用陞遷法之 規定;至是否準用，則由各該主管機關決定。另依銓敘部函釋，醫事人員準用 陞遷法之規定。

三、實施範圍：陞遷法第四絛明定，公務人員陞遷之實施範圍，係指陞任較高之 職務、非主管職務陞任或遷調主管職務或遷調相當之職務。

四、配套機制：

1、依陞遷法第六條規定，各機關應依職務高低及業務需要，訂定陞遷序列表，

各機關職缺由本機關人員陞遷時，應依陞遷序列逐級辦理陞遷。又依陞遷 法施行細則第四條第一項規定，依陞遷法第六條第一項訂定陞遷序列表 時，其職務列等（稱階、等階）相同者，應列為同一序列；跨列二個以上 職等之職務，其所列最高職等相同最低職等不同者，得視業務需要列為同 一序列。至於「本機關」之定義，依據銓敘部函釋係指具有獨立編制、獨 立預算、依法設置及對外行文之機關，由此可見陞遷序列表如同為機關與 人員架設了一個包括倫理、希望與鼓勵的升官圖。

2、依陞遷法第七條規定，各機關辦理本機關人員之陞任，應注意其品德及對 國家之忠誠，並依擬陞任職務所需知能，就考試、學歷、職務歷練等項目，

訂定標準，評定分數，並得視職缺之職責程度及業務性質對具有基層服務

年資或持有職業證照者酌予加分。必要時，得舉行面試或測驗。如係主管 職務，並應評核其領導能力。擬由他機關人員陞任時，得參酌上開規定辦 理之。又所評定之積分有二人以上相同時，以較高職等或訓練進修及發展 潛能積分較高者，優先陞任。以行政院（2007）所頒「行政院及所屬各級政 府機關公立學校公務人員陞任評分標準表」為例，其評比內容分為共同選 項、個別選項、綜合考評項及面試或業務測驗，如表 2-2 所示：

表 2-2 行政院及所屬各級政府機關公立學校公務人員陞任評分標準表 選項區分

(配分比例) 評 比 項 目 評分標準 國中（初中、初職）以下畢業 1

高中（職）畢業 2

專科學校畢業 3

大學（獨立學院）畢業 4

具碩士學位 5.5

學

歷

具博士學位 7

本 項 目 評 分，最高以 7 分為限。

初等考試或五等特考及其相當之考試

及格 1

普考或四等特考及其相當之考試及格 2 高等考試三級考試或三等特考及其相

當之考試及格 3.5

高等考試二級考試或二等特考及其相

當之考試及格 4

考 試

高等考試一級考試或一等特考及其相

當之考試及格 5

本 項 目 評 分，最高以 7 分為限。

非主管職務年資每滿一年 1.2

年

資

主管職務年資每滿一年 2

本項目之評 分，最高以 10 分為限。

甲等 2

共 同 選 項 (40%)

考

績

乙等 1.6

本項目之評 分，最高以 10 分為限。

表 2-2（續）

選項區分

(配分比例) 評 比 項 目 評分標準 嘉 獎(申誡)一次 0.2

記 功(記過)一次 0.6 獎

懲

記大功(記大過)一次 1.8

本項目之評 分，最高以 6 分為限 1、職務歷練

2、訓練及進修 3、發展潛能 4、英語能力 個別

選項 (40%)

5、領導能力

各職務「個別選 項」之配分，由各 機關自行訂定，但 合計不得超過 40 分。

綜合考評項 (20%)

由機關首長就出缺職務需要、受考人服務情

形、品德及對國家之忠誠等檢討作綜合考評。 10 至 20 分 面試或業務

測驗 視出缺職務實際需要，由甄審委員會決定之。 百分比計分 資料來源：行政院院授人力字第 0960064025 號函，2007

由表 2-2 內容可知，整個評分標準計分方式除了可由甄審委員會彈性決定的

「面試或業務測驗」外，主要是由「共同選項占 40%」、「個別選項占 40%」，

以及「綜合考評項 20%」三部分所組成，其中「共同選項」及「綜合考評」

兩項為行政院訂定之統一評比標準，至於「個別選項」則授權由主管機關 或再授權所屬依其實際需要自行訂定標準。

3、依陞遷法第八條規定，各機關辦理公務人員之陞遷，應組織甄審委員，辦 理甄審相關事宜;另依陞遷法施行細則第八條規定，甄審委員會應置委員五 人至二十一人，由機關首長就本機關人員中指定之，並指定一人為主席，

人事主管人員為當然委員，但委員每滿三人應有一人由本機關人員票選產 生之。甄審委員會須有應出席 1 人過半數之出席，始得開會，其決議以出 席人過半數之同意為之；可否同數時，取決於主席。又依施行細則第九條 之規定：甄審委員會辦理下列事項：

（1）陞任候選人員資績評分之審查。

（2）遷調候選人員資格條件之審查。

（3）面試及測驗方式之決定。

（4）陞任候選人員名次之排定。

（5）遷調候選人員遴用順序之排定。

（6）機關首長交議事項之研議。

（7）其他有關陞遷甄審事項。

參、陞遷作業程序

一、決定陞遷方式：依陞遷法第五條規定，各機關職缺如由本機關人員陞任時，

應辦理「甄審」；如由他機關人員陞遷時，應「公開甄選」。

二、依陞遷法第八條第一項後段規定，本機關人員之遷調，得視業務實際需要，

免經甄審程序。至依陞遷法第五條規定，由他機關人員遷調者，亦應「公開 甄選」。

三、依陞遷法第九條及其施行細則第十條規定，各機關辦理公務人員之陞遷，應 由人事單位就具有擬陞遷職務任用資格人員，分別情形，依積分高低順序或 資格條件造列名冊，並檢同有關資料，報請機關首長交付甄審委員會評審。

四、依陞遷法第九條及其施行細則第十條規定，前述名冊經甄審委員會評審後，

由人事單位提出候選人員名次或遷調候選人員遴用順序，依程序報請機關首長 就前三名中圈定陞補之，如陞遷二人以上時，就陞遷人數之二倍中圈定之。

五、依陞遷法第九條第二項規定：機關首長對前項甄審委員會報請圈定陞遷之人 選有不同意見時，得退回重行依本法相關規定改依其他甄選方式辦理陞遷事 宜。所謂改依其他甄選方式辦理陞遷事宜，係指如由本機關人員陞遷改由他 機關人員陞遷，或增列舉行面試或業務測驗方式辦理陞遷事宜。

六、依陞遷法第十條規定各機關下列職務，得免經甄審，由本機關或其上級機關 首長核定逕行陞遷，並不受第十二條第六款至第八款之限制：

1、機關首長、副首長。

2、幕僚長、副幕僚長。

3、機關內部一級單位主管以上之人員。

七、依陞遷法第十一條規定各機關下列人員無第十二條各款情事之一，且具有陞 任職務任用資格者，得免經甄審優先陞任：

1、最近三年內曾獲頒勳章、功績獎章、楷模獎章或專業獎章者。

2、最近三年內經一次記二大功辦理專案考績 (成) 有案者。

3、最近三年內曾當選模範公務人員者。

4、曾獲頒公務人員傑出貢獻獎者。

5、經考試及格分發，先以較所具資格為低之職務任用者。

合於前項得優先陞任條件有二人以上時，如有第五款情形應優先陞任，

餘依陞任標準評定積分後，擇優陞任；其構成該條件之事實，以使用一次為限。

同時兼具有兩款以上者亦同。

八、陞遷法第十二條規定各機關下列人員不得辦理陞任：

1、最近三年內曾受有期徒刑之判決確定者。

2、最近二年內曾依公務員懲戒法受撤職、休職或降級之處分者。

3、最近二年內曾依公務人員考績法受免職之處分者。

4、最近一年內曾依公務員懲戒法受減俸或記過之處分者。

5、最近一年考績 (成) 列丙等者，或依公務人員考績法曾受累積達一大 過以上之處分者。

6、陞任現職或任同序列職務合計不滿一年者。但本機關次一序列職務之 人員均未滿一年者，不在此限。

7、經機關核准帶職帶薪進修或研究六個月以上，於進修或研究期間者。

8、經機關核准留職停薪，於留職停薪期間者。

九、陞遷法第十四條公務人員陞任高一官等之職務，應依法經陞官等訓練。初任 各官等之主管職務，應由各主管機關實施管理才能發展訓練。

十、陞遷法第十五條公務人員對本機關辦理之陞遷，如認有違法致損害其權益 者，得依公務人員保障法提起救濟。

十一、陞遷法第十六條規定各機關辦理陞遷業務人員，不得徇私舞弊、遺漏舛誤 或洩漏秘密；其涉及本身、配偶及三親等以內血親、姻親之甄審案，應行迴 避。如有違反，視情節予以懲處。

由上陞遷法可知地方機關公務人員陞遷實務作業，均有應遵循之原則，茲以 圖 2-1 我國公務人員的陞遷流程圖歸納，又有關公務人員陞遷實務作業之監督機制 尚包括施行細則第十四條規定，主管機關依本法第七條訂定之陞遷標準、第十三 條訂定之各種遷調規定及第十七條訂定之準用規則，於訂定發布時，應函送銓敘 部備查；及施行細則第十五條規定，各機關依本法辦理人員陞遷後，應於該員銓 審案中，敘明『經○○機關甄審委員會第○次會議評審』，若未經甄審委員會評 審者，應敘明其理由及所具法規條款。

圖 2-1 我國公務人員的陞遷流程

資料來源：公務人員陞遷之制度研究，行政院人事行政局，2003，頁 41

職務出缺

各機關應訂定陞遷序 列表；並劃分「本機 關」與「他機關」

陞任：陞任較高職務；非主 管職務陞任主管職務

遷調：遷調相 關職務；非主 管職務遷調 主管職務 簽報機關首長決定內陞或外補

內陞：

辦理甄審

外補：

公開甄選

人事單位就具有擬陞遷職務任 用資格人員，依積分高低順序 或資格條件造列名冊

甄審委員會評審，並報請圈 定人選順序

機關首長就前三名 中圈定陞補之；如 陞遷二人以上時，

就陞遷人數之二倍 中圈定陞補之。

機關首長對報請圈 定陞遷之人選有不 同意見時，得退回 重行依本法相關規 定改依其他甄選方 式辦理陞遷事宜

人選核定

公務人員對於違 法致損害權益得 提起救濟

陞任高一官等職務應 依法經陞官等訓練；

初任各官等之主管職 務實施管理才能發展 訓練

本機關人 員之遷 調，得視 業務實際 需要免經 甄審 各機關自

行訂定資 格條件之 審查項目

免經甄 審逕行 陞遷或 優先陞 任人員

肆、公務人員陞遷法修正

公務人員陞遷法於民國九十八年四月二十二日修正公布，本次計修正十三 條、新增二條，修正後共計二十一條條文，依修正總說明可知其修正重點如下：

一、增列免經公開甄選除外規定。（修正條文第五條）

二、增訂各機關亦得依職務性質不同，分別訂定不同之陞遷序列表，另增訂各機 關職缺由本機關人員陞遷時，同一序列中人數眾多，得依序辦理人員陞遷之方 式。（修正條文第六條）

三、增訂辦理本機關以外人員公開甄選時，得訂定資格條件之規定。（修正條文第 七條）

四、增訂鄉（鎮、市）民代表會免組織甄審委員會及同一序列職務遷調免經甄審 之規定。（修正條文第八條）

五、增訂本機關無意願參加陞任甄審人員，得免予列入陞任甄審名冊之規定。（修 正條文第九條）

六、明確規定較一級業務單位主管列等為高之職務，得免經甄審（選）程序，並 增列駐外使領館（代表機構）、機構簡任第十二職等以上職務，得免經甄審（選）

程序。另增訂擔任免經甄審（選）職務人員，依公務人員任用法律規定再調任 其他非屬陞任職務，得免經甄審（選）程序。（修正條文第十條）

七、合理規範優先陞任方式及期限，規定優先陞任應經甄審委員會同意；曾獲頒 勳章、公務人員傑出貢獻獎者，以最近五年內為限。（修正條文第十一條）

八、修正最近三年內因故意犯罪，曾受有期徒刑之判決確定者，不得辦理陞任，

但受緩刑宣告者，不在此限。及明定任現職不滿一年者，除特殊情形外，不得 辦理陞任；經機關核准帶職帶薪全時訓練或進修六個月以上，於訓練或進修期 間，不得辦理陞任。又增訂依法停職期間或奉准延長病假期間者，不得辦理陞 任。（修正條文第十二條）

九、擴大遷調範圍及於本機關內部單位副主管、所屬機關副首長、本機關與所屬 機關間或所屬機關間之非主管人員，並得免經甄審（選）之程序。（修正條文 第十三條）

十、增訂人事、主計及政風人員，得另訂陞遷規定實施，及軍文併用機關人員得 予準用之規定。另規定依本條訂定之陞遷規定，於發布時應函送考試院備查。

（修正條文第十八條）

十一、將本法施行細則第十四條有關依本法第七條、第十三條及第十七條訂定之 標準或規定應送銓敘部備查之規定，提升於本法中規範。（修正條文第十九 條）

十二、採一般立法體例，修正本法自公布日施行。（修正條文第二十一條）

以上公務人員陞遷法所規範之事項，均在使各機關得以公開、公平、公正方 式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才，故地方政府在辦理陞遷作業時亦 應確實遵守不得違背，以維護地方公務人員之權益。

伍、陞遷制度的特殊性

陞遷本應屬於任用制度的一個類別，但是若將陞遷置於政府人事行政的問題 系絡，並考慮其可能產生的影響時，則似乎又不能將其與一般任用議題混為一談。

Hays 與 Kearney 兩人認為現代政府陞遷問題之所以特殊，乃是因為受到下列三項 系絡因素的影響(引自人事行政局，2003)：

一、職位設計的限制

今日政府機關各個職位的設計原則，傾向於採行以職務內容為導向的「職位 制」，取代以人員為導向的「品位制」，故不僅每一職位都賦予特定的資格條件，

不同層級職務亦加以明確區隔其性質。如此則公務人員陞遷便呈現出隨機而不確 定的特質：就前者而言，唯有出缺職務所需條件與本身相符，公務人員才有參與 陞遷的機會；就後者而言，公務人員並不易精確評估適合於本身條件，又有機會 陞遷的職位，究竟何時出缺。

二、 生涯發展空間的限制

職位制固然賦予政府各職務有較高的專業性，但是對於公務人員而言，卻意 味著其生涯發展空間有限，亦即其從下級向上級陞遷的幅度，除非機關屬於特定 專業的職務可以劃分為許多層級，或是人員能不斷具備新技能或資格，否則其能 參與陞遷的職位數將是有限的。此外，公務人員的流動率通常較低，也可能使人 員陞遷要歷經較長的等待時間。

三、 公開競爭的限制

由於服公職是人民權利，故政府職務出缺時，除了要讓下層人員有陞遷機會 外，也常依法或基於社會壓力，而要開放外界問題。基於此，政府職務出缺常會

面臨「內選」與「外補」的抉擇：就機關而言，外補固然是補充新血，或是吸引 不同類別人才的有效管道，但如此卻也壓縮了內部人員的陞遷空間；相反的，若 只考慮內部選才，則又可能使機關無法經由引進新人的方式來與環境潮流同步。

而不論是內選或外補，「公開」與「競爭」也都是政府用人應遵循的基本原則。換 言之，任何一個公務人員陞遷案的辦理，都必須連帶考量許多政府人事行政推動 的基本原則，甚至要配合政府整體的用人政策。

綜合上三項因素內容可知，公務人員陞遷制度之所以特別，乃是因為其不能 被視為是一個單獨的、個別的，或是技術性的人事行政作業；相反的，不論是個 別陞遷案件，乃至於整個陞遷制度設計，無不包括不同層面的考量或判斷，同時 更影響當事人的權益。換言之，公務人員陞遷乃是一個複雜的、牽一髮而動全身 的整體性考量，而此亦為本研究以台東縣各鄉（鎮、市）公所公務人員為研究範 疇所欲探討之重點。

第三節 影響公務人員陞遷因素之相關研究

本研究就國外陞遷相關研究文獻及國內公務體系內之陞遷研究作探討，以擷取 相關理論以作為本研究基礎。

壹、國外之相關研究

在影響陞遷的相關研究文獻中，有不少研究者係從單一面向探討組織陞遷的 議題，希望能從個體層次瞭解不同面向對於總體組織陞遷的影響，進而促成更為 周延完善的陞遷模式，而在這些相關研究中，陞遷標準、陞遷的公平性以及陞遷 的政治面向則是最常被討論的焦點，對於各類研究說明如下：（蔡秀涓，1998）

一、陞遷標準

陞遷標準雖為陞遷制度之一環，但其實為組織陞遷政策的具體表現，正 因為如此，有關陞遷標準的討論逐成為研究者相當重視的焦點之一；蔡秀涓

（1998）「我國政府部門陞遷現象之研究：從組織政治觀點分析」彙整發現有 關陞遷標準的研究文獻大致呈現三種不同的取向：第一種研究取向是對於具體 的陞遷標準之討論，第二種研究則是以組織本質與陞遷標準的釐定為研究焦 點，第三種研究取向是以組織成員對陞遷標準的認知為研究焦點，摘要如下：

（一） 具體的陞遷標準之討論

有關陞遷標準的研究文獻中，對具體陞遷標準的適當性加以討論，是大 部分研究的焦點所在，此類研究探討各種不同的升遷標準對於陞遷決定的影 響、效度、以及適用的情境，其中，對於年資、工作績效、能力等人口統計變 項的討論最多。例如 Baugher，Varanelli 與 Hall 於 1994 以「以『績效』為基礎 的升遷政策之執行成效」研究評估美國紐約州政府以「與擬任職務有關的工作 績效」，做為員工陞遷及生涯發展的基礎之政策是否有效，評估結果發現:此一 政策算是相當成功。Ito 於 1994 以「以『員工的成長需求和期望』作為陞遷標 準的可能性」研究探討擴大陞遷標準，加入對員工成長需求和期望的考量之可 行性，研究發現：此舉有助於發展出符合組織、管理者與員工所需的陞遷與生 涯計畫，此一現象所呈現的意義在於，未來組織的陞遷政策，必須與員工生涯 發展結合，才能同時滿足組織與員工的需求。

（二） 組織本質與陞遷標準之關係

第二種研究取向，則是以組織本質與陞遷標準的釐定為研究焦點，相關

的研究均指出：組織升遷標準的釐定是依據組織本質而有所不同的的，例如 Cohen 與 Pfeffer 於 1986 以「組織遴選與陞遷的四種理論」研究探討組織本質 與遴選、及陞遷標準的關係。如果組織著重技術，則會以教育為標準。如果 重視對員工的控制，則會以規範價值、忠誠等為考量。如果組織強調制度，

則會依據社會對組織的期待而設定陞遷標準，例如公平。如果組織是以政治 觀點為主，則標準的選定會以不同團體可否增加利益為考慮。

（三） 組織成員對陞遷標準的認知

以組織成員對陞遷標準的認知為研究焦點的文獻中，相關研究均是以組 織不同層級成員對各種陞遷標準的認知為研究重點，例如對教育、年資、性 別、種族、績效、人際關係、專業技能等具體標準之看法。不同的研究結果 均顯示，不同層級的成員對於各項陞遷標準的重要性認知都有相當大的差 異。例如 Thacker 與 Wayne 於 1995 以「對教育、年資、性別、種族等陞遷決 定之認知」研究發現，長官與部屬在教育、年資、性別、種族等四項陞遷標 準的的重要性認知，除了對於年資此項之重要性有共識之外，對其餘三項陞 遷標準都有相當不同的看法。

以上有關陞遷標準之探討，均歸納指出可能影響陞遷的相關因素，透過組織 長官或部屬等不同角度的分析，期待瞭解差異進而滿足各方面之需求，在具體的 陞遷標準部分，可供機關發展與員工成長的雙贏考量；在組織本質與陞遷標準之 關係部分，提供不同機關本質對需求層面對陞遷的考量標準差異；在組織成員對 陞遷標準的認知部分，則明顯歸納出長官與部屬的認知差異，均可作為規劃更完 善的陞遷制度之重要依據。

二、陞遷的公平性

組織成員對管理決策的公平性認知會影響組織成員的行為與態度。但由於陞 遷在組織的人力資源管理領域中，較其他管理措施具有更多的政治性，因此，如 何使陞遷更具公平性的相關議題，遂成為諸多論者關心的重點。蔡秀涓（1998）彙 整有關公平性議題的研究可區分為三類：第一類是從程序公平（意指決策過程是 否公平）與分配公平（亦稱實質公平或結果公平，意指某一分配的結果是否公平）

兩個面向，探討陞遷公平性的相關課題。第二類則是探討個人特質影響員工對陞 遷公平性之認知，及其行為結果為研究焦點者。第三類研究則是以整合前兩類研 究為主要研究焦點者。

（一）程序公平與分配公平對陞遷公平性的影響

就第一類研究而言，例如 Folger 與 Greenberg 於 1985 年以「人事決策之 程序公平」研究算是將程序公平引進人事決策討論的先驅，指出人事決策 的程序公平應考慮決策單位的選擇、規則的設定、資訊收集、決策結構、

申訴管道、課責機構、改變決策的機制。至於決定程序是否公平的指標則 有決策的一致性、無謬誤性、正確有據性、可改正性、參與代表性與決定 倫理性。其後有 Singer 於 1992 年「管理者遴選實務的程序公平議題」探討 決定遴選決策之程序公平性的因素。研究結果指出︰管理者於決策時，如 果能夠符合對工作團隊的瞭解、公正無私的面談、與工作特質無關的偏見 之避免、使用與工作有關的能力或經驗等項目為標準、以及有反饋及申訴 的管道等因素，則為具有程序公平性，而且，會影響候選人對組織認同、

工作滿足與效能的認知。Gilliland 於 1993 年「建構整合程序公平與分配公 平的人員甄選制度」探討公平的甄選制度所應有的考量，研究結果指出：

就程序公平法則的考量而言，應考慮甄選制度特性、甄選相關資訊的解釋、

甄選兩造的互動對待等議題。而就分配公平法則，則應符合平衡、平等與 需要原則。此外，並提出十八項的驗證命題。

至於陞遷的結果公平，有 MacEnrue 於 1989「程序公平或分配公平，何 者會決定組織成員對陞遷公平性認知」探討管理者對陞遷公平性的認知，

取決於程序或分配結果。研究發現︰陞遷決策程序的公平性認知效果大於 對陞遷決策結果的公平性認知。

（二）個人特質與陞遷公平性之認知及其行為結果

以個人特質做為探討影響員工對陞遷公平性認知的因素，及其行為結 果為研究焦點之研究文獻中，許多研究結論均指出：影響組織成員對陞遷 決策公平性認知的重要因素在於個人是否獲得晉升，例如 Rutte 與 Messick 於 1995 年研究「組織決策情境中，『公平』成為議題的原因、員工的評估規 則與心理及行為反應」探討組織成員對公平議題的認知評估與反應，研究 結果指出：組織成員對公平的判斷過程始於非期待的負面結果，而使用的 評估因素包括有對結果公平與否的判斷、負責主體的考量、以及結果對個 人在組織中的影響。當個人對結果產生不公平認知時，則可能會產生改變 投入（例如降低績效）、改變結果（抗議或不順服）或退縮（離職或缺席）

等行為，獲得陞遷者通常會認為陞遷決策是公平的，因此，對組織的承諾 感也會增加；而對於未獲得晉升，但又具有陞遷渴望者來說，則會傾向於

認為陞遷決策是不公平的，因為此種非期待的結果，即為組織成員開始思 考決策過程與結果是否公平的開端。

除了獲得晉升與否會影響組織成員對陞遷公平性的認知之外，性別也 是論者感興趣的研究焦點之一，例如 Saal 與 Moore 於 1993 年「性別對陞遷 決策公平性認知的影響」探討不同性別對陞遷決策公平性的看法。研究發 現：當獲得陞遷者與候選人的性別不同時，候選人無論男女均會覺得不公 平。此外，若某一職務的擔任者係以特定性別為主，屬於劣勢的團體會認 為主流人馬被拔擢是不公平的。

（三）整合行研究

就整合與陞遷有關的人力甄補決策之公平性的研究中， Gilliland(1993) 所提出的候選人對甄選制度人口模型可謂為集大成者，Gilliland 有系統地指 出，甄選制度的程序公平包括三大面向十個法則，即：(1)甄選制度特性，

包括甄選方法與擬任工作間的關聯效度、決定前給應試者陳述表達的機 會、重行考量已為決定的機會、決策程序的一貫性；(2)決策理由說明，包 括應試者表現的即時回饋、對應試者提供與解釋決定所依據的理由、應試 者對負責測試者的誠意與可信任性察覺；以及(3)甄選過程兩造的互動方 式，包括測試者對應試者的尊重態度、應試者與測試者間進行雙向溝通的 機會、測試問題的適當性與無偏見性。至於甄選制度是否具備分配公平性

（即是否錄用或給予晉升）則可分衡平原則、均等原則、與個人需要原則 等三個觀點判斷。衡平原則意指，陞遷應以候選人之工作績效與工作能力 為考量基礎，換言之，工作表現越好的人，應得到較佳的陞遷分配結果。

均等原則指涉，陞遷應是所有人均享有同等機會且能獲得分配，陞遷決策 的基礎不因個人差異而有別。至於個人需要原則，意味著陞遷決策之基礎 應對於有特殊需求的個人、或團體給予特別的分配與處理，例如少數民族 或殘障者。

以上有關陞遷公平性議題的研究可以發現，決定個人對組織陞遷政策公平性 認知的關鍵因素在於，程序公平與分配公平兩個面向。因此，組織在規劃陞遷政 策時，應盡量對此兩個面向審慎設計（蔡秀涓，1998）。而值得注意的是，因為個 人的特質和感受差異，故即使制度上有縝密規劃，亦未必保證個人即會對陞遷政 策產生公平性認知。

三、陞遷的政治模式

在探討陞遷的相關研究文獻中、雖然有部分的研究是從組織政治的觀點進行 探討，但是，絕大多數的研究文獻並未提出完整的組織陞遷之政治模型，而僅就 少數變項進行探究，或是在論及組織人力資源管理決策時，稍微或間接的提及組 織的陞遷議題，因此，以組織陞遷的政治面向為研究焦點的文獻並不多。有關陞 遷政治面向之探討，依據討論層面的由淺入深，大致可以區分為三類。第一類主 要在論述陞遷為最具政冶性的人力資源管理領域，第二類是以探究陞遷的政冶模 式形成原因為主，第三類研究則嘗試從人力資源管理決策的政冶觀點解釋陞遷的 政治現象（蔡秀涓，1998）說明如下：

（一）陞遷的政治性

許多論者均指出，陞遷是組織中最具政治性的決策領域，例如 Ferris, Fedor, Chachere 與 Pondy 於 1989 年「迷思(myth)與政治對瞭解組織現象的重要」探討組織 現象、迷思與政治的重要性，研究結果指出：由於情境的模糊，因此會將政治引 進以詮釋組織意義，尤其是組織的遴選與陞遷最具政治性。 Ferris 與 Judge 於 1991 年「從政治影響力的觀點探討人力資源管理領域的決策與行動」探討人力資源管 理決策與行動的政治影響力模型。研究結果指出：情境因素、行動者與標的之特 質、會影響政治影響力的行為選擇，而此，則會造成標的對行動者產生喜愛、適 合與能力的不同認知結果，進而影響決策與行動，並產生結果。此外，在人力資 源管理領域中，人事遴選與陞遷是最具政治性的領域。

（二）陞遷政治的形成原因

Ferris 與 King 於 1991 年「組織政治如何影響遴選與績效評估的決策」探討遴 選與績效評估的政治，研究指出：傳統上，均假定遴選與績效評估可以被客觀的 決定，但是，在 「適合標準」相當不確定的情形下，行動者就可以運用政治影響 力以展現其與決策者的同質性，達到吸引、控制、自我提昇或聯盟等效果，並進 而影響決策。 Judge 與 Bretz, Jr. 於 1994 年「政治影響性行為對生涯成功（陞遷）

的效果」探討政治影響性行為對陞遷的效果。研究發現：陞遷所導致的生涯成功，

並不只是人力資本與組織結合的理性結果，而含有濃厚的政治面向。換言之，政 治影響性技巧可以正確地預測生涯成功。

本研究焦點均指出：在環境不確定的情境下，無論是長官或部屬，均企圖擴 展其在組織中的影響力與關係網絡，此時，組織成員就會透過具有政治性的影響 行為，塑造個人與決策者具「類似性」（similarity）的表象，使決策者產生彼此吸

引與喜愛的現象，以及對行為者「適合」（fit）的認知，進而影響組織決策。

（三）總體模式之研究

雖然直接以陞遷的政治總體模式為焦點的研究並未出現，但是，Ferris 與 Judge 在 1991 年提出以組織的人力資源管理決策的政治模式為主體的研究，對於陞遷的 政治模式之解釋則算是相當具有代表性。從圖 2-2 可以看出，情境因素、行動者特 質、與標的之特質會影響組織成員的政治影響力行為，而透過政治影響力行為的 作用，受影響之標的（例如決策者或長官）就會對於政治行為發動者產生：1.情感 或喜愛的感覺；2.認知政治行為發動者「合適」、或是具有「符合」某些標準的特 質；3.對政治行為發動者的能力認知評估等三種結果，這些結果即會對人力資源管 理決策與行動產生作用，並進而對組織與成員發生影響。以陞遷而言，在模糊的 決策情境下，政治行為發動者透過標的所擁有的不同特質，選擇不同的政治影響 性行為，而此政治影響性行為即會使標的對象對行為者產生以上三種影響，進而 影響決策與行動。

圖 2-2 人力資源決策之政治模型

資料來源: Ferris 與 Judge, 1991: 452（引自蔡秀涓 1998 年：我國政府部門陞遷現象 之研究:從組織政治觀點分析,35）

以上的陞遷相關研究，都是藉由某一面向所關注的議題，進而探討其對陞遷

情境 特質

行動者特質

政治影響性 行為

標的特質

情感或喜愛

認知的合適或 是實際上符合 某些標準的類 似性

對能力認知的 評估

人力資源 決策與行 動

人力 資源 決策 結果

遷中損失權益，及影響公平公正的結果產生，影響工作士氣，尤其陞遷兼具精神 獎勵和物質獎勵二者的作用，可使公務員得到榮譽、聲望和權力，故陞遷制度的 研究，在各國均是人事行政的重要課題。

貳、國內之相關研究

我國中央與地方人事法制一元化，學界與實務界雖相當關切「陞遷」此一議 題，然因陞遷作業涉及因素相當複雜，卻不若人力資源的其他領域，例如考選、

培訓、考績等研究文獻為豐（吳家業，2004）。茲以表 2-3 彙整以上相關研究說明 如下：

表 2-3 國內有關陞遷文獻一覽表

作者 年度 內容摘要 研究方法

楊秀珍 1986 探討各層級機關久任一，其人員陞遷情形差異的 現象，並指出地方機關因缺乏陞遷管道，所以致 留不住人才之問題。

文獻研究 統計分析

李光雄 1995 對於任職不同層級機關與不同學歷者之晉升速 度進行調查，研究結果顯示：異動頻繁者，陞遷 速度最快；學歷之高低對陞遷速度亦有直接影 響，學歷高者陞遷快。

文獻分析 問卷調查

任可怡 1995 從正義觀點，探討現行陞遷制度與陞遷結果是否 符合分配與程序正義，結果顯示未盡理想，未來 如何改進？

文獻分析

考試院 第二組

1996 探討各級政府機關公務人員對陞遷實況及對陞 遷之意見及期望。

文獻分析 問卷調查 張潤書

施能傑 蔡秀涓 蕭鈺

1996 論述陞遷與人力資源管理的關係，指出陞遷制度 應考慮策略性與公平。比較各國陞遷制度，並就 我國現制及相關實證研究檢討後，作為實證調查 結果，最後提出研究發現與建議。

文獻分析 問卷調查

蔡秀涓 施能傑

1996 從公平性與策略性整合觀點，探討政府部門陞遷 政策設計時應考量政策本質與制度設計之關聯 性的議題。

文獻分析

2-3（續）

李宗勳 1996 從隔離與反隔離、管理的貧民窟、組織惰性以及 男性沙文主義，解釋女性在陞遷與俸給所遭遇的 不平等待遇，提出六項原則性建議。

文獻分析

銓敘部 銓審司

1996 討論有完備之陞遷制度，尚須掌其權者公正不阿 執行之配合，方可使公務人員依照工作績效與貢 獻獲得晉升，以充分發揮才能，提振工作表現。

文獻分析

蔡秀涓 1998 強調組織陞遷具有多樣化的特質，對其探討必須 兼顧理性面與政治面，首次以陞遷政治模式為研 究焦點，以行政機關的公務人員為研究對象，進 行理論模型驗證的經驗性研究。

文獻分析 問卷調查 深入訪談

李政憲 2000 比較英、美、德、法、日及新加坡等國之陞遷制 度，探討長久以來我國地方公務人員職務列等偏 低、陞遷機會較少、以及陞遷不公平現象，所造 成人才不願下鄉留鄉、以及工作意願低落等問 題。

文獻分析 問卷調查

蕭博仁 2001 精省之後，縣市政府儼然成為台灣政治社會新重 鎮，縣市長用人權限相對擴大，嘗試以交換理論 為研究分析架構，觀察都市化程度、縣市長之政 黨屬性、性別、年齡、教育程度等變項，對縣市 長在陞遷女性主管時是否構成影響。

文獻分析 問卷調查

江紀正 2001 探討我國政府機關中，法規並無任何條款限制女 性陞遷，但目前社會及機關首長圈選帶有父權的 色彩，並以美國如何調查該國無形上限的現象，

提出完備的思考面向。

文獻分析

賴富源 2002 探討現行我國公務人員之陞遷制度，並針對現行 公務人員陞遷法制存在諸如陞遷的不公平、陞遷 無法與工作績效結合、陞遷無法與訓練結合、陞 遷受到不當因素影響…等問題，作一全盤性的檢 討與分析。

文獻探討 實證分析