研究背景與動機：國家農業治理作為的失能

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第一章 緒論：反思臺灣農業的貧弱印象

第一節 研究背景與動機：國家農業治理作為的失能

對於「八〇後」的臺灣青年，長在一個「農」被貶抑或扭曲的主流意識形態，別人 稱我們是「離農世代」。然而，所有人都離不開土地，這哺育肉身與文化的血脈，

人與「農」，以各種形式、有意或無意的鑲合彼此的生命。(丁維萱、農業推廣教 育，2012：書封)。

身為一個「八〇後」的臺灣青年，我長於農村。雖然也不特別貶抑這個農村環境，但那僅 是因為其是家鄉。對於「農」，卻是打從孩時就有著根深蒂固的「無用」與「貧弱」思 想。

然而，回盼臺灣官方所建構出來的臺灣農業景象：公地放領、三七五減租嘉惠於諸多無地 農民階級；中美合作所帶來的新興農機具、肥料、農藥，大大提升農作物產值，並創造大 量外匯，扶植出驚動世界的科學園區與臺灣經濟奇蹟。

甚至，臺灣農業技術也是舉世聞名的，各式各樣的豐饒物種更是為臺灣贏得了水果王國、

花卉王國等等美名。

農業對臺灣如此舉足輕重的地位，怎麼可能淪為社會屏棄的對象？怎麼所有的主流觀點都 告訴你，從農無用、務農貧窮？

學界開始討論，那是因為全球化時代來了。1970 年代那種將農地政策與糧食安全緊密連 結的設計觀點，面臨挑戰。全球化時代，沒有食物不打緊，沒有「錢」比較嚴重，因為我 們可以向世界各地進口糧食，只要口袋夠深。

農業問題的討論，此時紛紛著眼於「經濟自由化」所帶來的影響。鄭欽龍(1988：21)在

〈轉型期的臺灣農業困境和因應之道〉一文中，將研究背景放置於1980 年代晚期，美國 透過政治壓力，要求臺灣開放農產品進口，並引起五二〇農民運動的社會境況中，指出，

臺灣農業在面臨經濟國際化與自由化的衝擊下，要從耕地大小的問題著手、放寬法令限 制、促進農業資源自由流動。

全球局勢的發展，確實把臺灣推向國際舞台。從1980 年代晚期美國「敲關」之後，直到

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2000 年期間全球貿易協定的簽訂，臺灣社會早在所謂已從農業「轉型」為工業的論述帶 動下，對於農業在經濟自由化趨勢下的節節敗退，採取「命定」態度，政府只能對農民在 經濟開放後的損失進行補償。一切，都是經濟全球化的問題。

然而，國家的角色真的在此時完全讓位於自由市場了嗎？在白米炸彈客楊儒門不惜以爆裂 物恫嚇政府正視稻米進口問題，國家卻仍在擔憂自外於世界經濟發展的考量下，積極簽訂 貿易協定時，自由市場是不是宣告勝利？農業這個競爭力本就差的產業，消失於市場上也 屬自然法則？

只是，臺灣農業競爭力真的很差嗎？面對歐美大面積的農耕環境，臺灣農業確實面臨耕地 破碎、務農成本偏高的問題。但是，臺灣的水產、蘆筍、洋菇、加工蔬菜等等在外銷市場 上一直有穩定的銷售成績，相關農業生物科技所發展出來的農業改良品種研究成果更是豐 厚。

在臺灣農業發展過程，國家真的退位了嗎？如果真的完全交由市場機制決定，農業所創造 出來的價值真的只能屈居工業之下嗎？

施柏榮(2011)檢視 1990 年代後的臺灣農地政策，試圖了解國家在全球化的發展脈絡下是 否逐漸從制度性場域退位，出現「去國家化」與「去管制化」的情形。研究結果指出，政 府在1990 年代後的農地政策中，並沒有因為全球化的影響，而對農業「去管制化」，反 而設計新政策進行「再管制」，只是最終這樣的「再管制」於政府缺乏治理能力的狀況之 下，失效了。其所提出失效的部分有三點：

1、當政府在全球化的挑戰下對農地提出改革方案時，均揭示這些改變以「不破壞農業生 產環境」為前提與但書。然而實際檢視臺灣農地空間發展情形卻發現，農地面積不斷縮 小、工業用地面積不斷增長，並發現鎘米等污染農業生產環境的事實。

2、相關農地政策與法令的修訂、審議過程，均可發現「工業優先於農業」的政策思維，

地方政府更將「釋出農地」與「興建工業園區」視為將自身編入全球經濟生產體系的手 段。與「不破壞農業生產環境」的但書不符。

3、在試圖使用新政策對於農地進行再管制時，因引起「侵犯私有土地財產權」的疑慮，

而導致再管制失效。

本文試圖延續國家角色並沒有於全球化下從臺灣農業治理中退位如此脈絡，發出提問：如 果國家治理在臺灣農業發展仍然扮演指導性的角色，那在政策指導出現不合理的情形時，

亦或政策治理與政策期待出現落差時，作為一個民主國家，社會民眾如何針對這些現象進

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行反應或是監督？更準確的說，作為「第四權」的媒體，如何討論這些議題？民眾又如何 在傳播民主的環境中，利用各種管道表達與討論？此為本文研究動機一。

臺灣的農業治理可說以農地政策為主軸。戰後早期，著眼於農業提供糧食安全的功能，嚴 格設定農地只能由農民持有並僅作為農業使用。經濟發展階段，提倡農業資源自由流動，

故開始修訂農地政策，朝放寬農地轉移的方向規範。而在2010 年政府公布實施的農村再 生條例，也是以「第三階段的農地改革」¹之姿，進行農村再生的設計。

農村再生條例是當前農業治理的主要政策，2008 年開始進行制定，起源於馬英九政府

「愛臺十二建設」中的農村再生政策。從農村再生條例草案總說明(行政院農業委員會水 土保持局，2008)中可以看到，條例制定的背景係在回應農村長期發展落後、人口嚴重外 移等等問題：

在二十世紀初之都市化風潮及工商蓬勃發展趨勢下，人口大量往都市集中，造成農 村人口外移嚴重，居住之高齡者相對較多。另因資源有限，政府投注在農村之建 設，僅能偏重於少數地區或重點式之硬體建設，導致農村之建設及公共設施不足。

又因政府較少投入農村人文營造等軟體建設，造成農村發展嚴重落後，生活機能明 顯低落，城鄉差距越來越大，致農村生活及文化特色逐漸喪失(水保局，2008：1)。

(……)；在具體做法上，優先獎勵自發性之共有土地自辦規劃或整建、改進農村社區 土地使用管理方式及推動整合型農地整備等方式，透過訂定農村再生發展區計畫，

活化農村土地利用，藉以解決舊有農村社區生活設施用地不足問題，並由中央主管 機關設置新臺幣一千五百億元之農村再生基金，執行農村再生計畫，(……)(水保 局，2008：1)。

從上述引言可以看到，農村再生條例思考農業問題主要區分成硬體與軟體，硬體部分著重 相關建設與公共設施的缺乏，軟體則指農村人文營造。主要作法係引進新的農村土地管理 方式，透過土地活化與農村基礎設施的改善，以期達到農村再生的目標。

然而，不僅如此新的土地管理方式引起侵犯私人財產權的疑慮，農村再生條例對於農業問 題的思考也過於簡化成硬體設施的不足。如此不完整的設計，讓2008 年底農村再生條例 草案迅速通過一讀時，引起了民間社會的關注。

1我國加入WTO 世界貿易組織之後，農業生產大幅下降，農民收益日漸減少，對於農村經濟與農民生活影 響至巨。(……)，為此，國民黨黨團主張推動「第三階段農地改革」，依據整體農村發展之需要，以現有 4000 個農村為重點，重建農村新風貌，使農村活化再生，達到建設富麗農村的目標；(……)。(立法院，

2008：113)

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作家吳音寧在2008 年 12 月底農村再生條例草案一讀通過時，即在網路上發出「農村出代 誌」的呼求，引起大眾開始廣泛討論農村再生條例草案的相關問題。

從2008 年底開始到 2009 年 7 月，總共有 84 起針對農村再生條例的大小行動產生，包括 記者會、說明會、官方與民間會談、立法遊說、讀書會、工作坊、電視談話節目、公聽 會、音樂會、連署、營隊等等，擴及的活動地區有東勢、美濃、石岡、屏東、臺南土溝 村、苗栗灣寶、彰化二林，參與的組織從關心農村與在地發展的農學市集、社造學會、美 濃愛鄉協進會、社區大學，到關注環境的地球公民協會、綠色陣線、臺灣環境資訊協會，

還有法律團體臺北市律師公會、環境法律人協會，以及各個大學社團如東華大學環境所、

臺大濁水溪社、臺大意識報社等(台灣農村陣線，2009.08.11)。甚至在農村再生條例草案 唯一一場聽證辯論會時，苦勞網與臺灣環境資訊協會協同所有民眾進行網路直播，取名

「三小幹媒體」，將全台所有關注農村再生的人全部匯聚。

而以當前網路上最主要的搜尋引擎「Google」進行關鍵字搜尋，從 2008 年 12 月 1 日至 2010 年 7 月 4 日農村再生條例正式公布當日，以「農村再生條例」為關鍵字，總共可得 到17900 筆資料。這些資料大多為上述行動過程所累積的討論。討論內容從一開始針對農 村再生條例與農業現況進行具體的問題闡述，如「政府若要農村再生，真正要解決的問題 是農村生計、是農作收入偏低、是產銷失衡的問題」(旗美社區大學，無年代)。到後來漸 漸有農民更深入的提到人與土地及食物之間的連結，屏東高樹產銷班的張班長就提到，下 代子孫能不能在這塊土地上存活才是重點的農業安全問題(台灣農村陣線，2009 年 3 月 23 日)。

另外條例本身在土地活化的設計上所引起的侵犯私人財產權疑慮，不僅成為民間社會最大 的討論重點，在立法審議過程，也是爭議要點。《農村再生條例草案總說明》第十六條提 到，實施整合型農地整備，只要於所選範圍內，私有土地所有權人超過五分之三，且其所 有土地面積超三分之二同意者，即可對範圍內的土地進行重劃與運用。如此設計被認為可

另外條例本身在土地活化的設計上所引起的侵犯私人財產權疑慮，不僅成為民間社會最大 的討論重點，在立法審議過程，也是爭議要點。《農村再生條例草案總說明》第十六條提 到，實施整合型農地整備，只要於所選範圍內，私有土地所有權人超過五分之三，且其所 有土地面積超三分之二同意者，即可對範圍內的土地進行重劃與運用。如此設計被認為可