第二章 文獻探討：臺灣農地政策規劃時重要農業問題與另類媒體角色定位
第一節 臺灣農業與農地政策
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第二章 文獻探討：
臺灣農地政策規劃時的重要農業問題與另類媒體角色定位
文獻探討第一節首先回顧臺灣不同時期的農業與農地政策規劃，以及當時的農業發展情 形，藉以瞭解臺灣農業目前所面臨問題的歷史脈絡。並配合臺灣土地管制制度、農地轉用 背景的整理，帶出2000 年農業發展條例修訂時臺灣所面臨的重要農業問題。接著回顧 2008 年農村再生條例制訂當時的農業發展境況，由此映對出農村再生條例的草案內容是 否切合臺灣當時真實的農業問題。
第二節從傳媒的社會責任論出發，帶出社會責任論對於媒體監督政府此一角色的期待與事 實上的空有願景，第三節提出另類媒體的發展作為修補社會責任論所輕忽的主流媒體商業 性的轉向，以此進行另類媒體角色的定位，並簡單整理臺灣另類媒體的發展情形。
第四節則針對研究對象，整理自由時報、聯合報與小地方新聞網的背景。
第一節 臺灣農業與農地政策
壹、臺灣農業與農地政策，及農業發展現實
臺灣的農地及農業政策發展，與時代環境習習相關。以下將分別整理不同階段的臺灣農地 與農業政策，並配合相關統計資料、新聞報導、歷史事件等等，描繪不同階段的農業、農 民、農村以及農地概況。
行政院農業委員會曾針對1945 年戰後臺灣的農地與農業政策進行分階段的整理(廖安定，
2001)，如表 2-1。
以下分階段進行說明。
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(1945-1953)田賦徵實 「臺灣省田賦(地租) (1954-1969)
農業培養工業 「四年經濟建設計畫」 1953 (1970-1983)
促進農業生產 「農業生產改進措施」
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一、充裕糧食階段(1945 至 1953)
二次大戰後，臺灣農業設施多遭破壞，加以國民軍約兩百多萬人撤退臺灣，糧食需求大 增，當下要務首重農業設施的恢復、增產食糧及穩定物價。故施政作為上即致力於修復農 田水利設施、增加化學肥料供應、提供改良品種、改進耕作技術等。
各種恢復生產措施的作為日以繼夜地進行，臺灣的農業生產在短時間裡，不但恢復到戰前 水準，且大都超過日治時代最高紀錄。以米糖來說，1945 年稻米生產量僅有六十三萬餘 公噸，但至1950 年已達到一四二萬餘公噸。蔗糖產量在 1945 至 1946 年間只有八萬餘公 噸，1952 年至 1953 年間則已達九〇萬餘公噸。同一時期，農作物年成長率平均為 10.1%，勞動生產力每年增加約 6.3%，土地生產力每年成長亦達 9.2%。在生產資材極為 缺乏的情形下，戰後透過生產技術的改進，並提高勞動生產力及土地利用的方法，讓農業 生產績效卓著(吳田泉，1993：376)。
農地政策上，1949 年採行「三七五減租」，減輕了佃農的負擔。1953 年的「耕者有其 田」改變了臺灣農地所有權結構，培植了大量的自耕農，許多人認為這項土地改革措施紓 解了地主與佃農之間的緊張關係，並激起了農民的耕作意願，使1950 年代的臺灣農業，
在一切生產績效都明顯提升的當下，顯得一片欣欣向榮。
然而，首先，績效卓著的農業生產量並沒有實際改善農民的生活，不公平的財稅政策，對 農民形成強大的擠壓。這個時期，農民努力提升產量所生產出來的稻穀，大部分要拿去繳 交「田賦」(田賦徵實)，以及被政府強制收購(隨賦征購)。此外還要配合公地放領、耕者 有其田、三七五減租、肥料換穀等等政策繳交稻穀給政府及地主。
戰後，臺灣沿用日治時代的地租計算標準，但卻將當時已實施百年的「貨幣地租」改為
「實物地租」，發佈「臺灣省田賦(地租)徵收實物實施辦法」，用以確保大陸撤退來臺的 百萬官兵及一般公教人員實物配給的糧源。自此開啟了臺灣農民近達半世紀的稻穀繳稅生 活。期間政府所徵收的田賦，不僅有正賦額，尚有附加額如「縣市附加額」、「鄉鎮附加 額」，亦徵收「縣級公學糧」用以維持地方公教軍警人員的生活，還有防衛捐、教育捐、
復興建設捐等等。
除了這些農業稅捐之外，1947 年政府公佈「臺灣省收購糧食辦法」，透過貨幣對米穀進 行有償徵收，為一種附帶於田賦而強制收購稻穀的方式，主要是以賦元為基準，以公定價 格每一賦元收購十二公斤稻穀，稱為「隨賦征購稻穀」。以同樣方式進行的，還有以稻穀 換肥料的「肥料配銷辦法」。
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以糧食局歷年稻穀征購價格標準觀之，都低於生產地批發價的百分之二十五至三〇左右，
而配售肥料價格，則比日本高出百分之五〇，致使臺灣農民每年損失達新台幣數億元之 鉅。如1968 年，糧食局從經銷硫酸錏與尿素兩種肥料所獲得之利潤達八億餘元(吳田泉，
1993：248)。
所以，以臺灣民眾為主體的《人民導報》在當時即不斷出現如此報導「高雄餓莩倒斃街 頭、台南市場情形混亂、米價黑市價格持續昂揚、市民如臨大禍」(一九四七年二月十一 日、十四日)等等整個島嶼陷入「米荒」的窘境。
在農地政策方面，所謂第一階段農地改革所進行的三七五減租、公地放領、耕者有其田措 施，雖然確實改變了部分臺灣土地的所有權結構，然事實上日後研究指出，耕者有其田政 策，實際受惠的佃農有限，受到衝擊的地主，也沒有想像中的廣大。
廖彥豪(2013：113-115)透過綿密的史料分析發現，耕者有其田所「耕」者，僅是臺灣當時 二十一種地目中的水田(田)及旱田(畑)兩種地目而已。事實上，當時的地政官僚董中生就 舉例提到，地目中有一個「養」的地目，本地人稱之為魚塭，是一季種水稻、一季養魚的 土地。種稻的時候與水田完全一樣，但因為地目是「養」，不是「田」，所以就不必滅 租，亦不能徵收它放領給佃農，就農民而言，是不公平的。
同時，在地主階層的強力抵抗2與隱晦佈局3之下，受到耕者有其田政策影響的個人地主，
僅佔總影響地主戶數的8%，其被徵收的面積僅佔所有徵收面積 23%。當時的內政部長鄧 文儀在對耕者有其田政策進行實地考察後便提到，這個土地改革政策，花了許多人力、物 力，農村租佃關係依然存在，只是把原來嚴重的問題，減輕到緩和的程度而已。
言下之意，當時的農民，尤其是佃農，在努力增產納稅之餘，還要在剩餘不多的農作物 中，撥出全年收穫總量兩倍半的稻穀與甘藷，繳給政府實施耕者有其田政策。如果逾期繳 付，或繳不出來時，不僅需要加收違約金，連之前所付出的實物，也無法追還4。
2 本土政治精英與地主階層透過二二八事件挑起衝突，建立起一套對國府當局的政治壓力，並透過「臺人治 臺」的論述，要求對《臺灣省扶植自耕農條例草案》有更多主導與修正權力，藉此保障自我地主的利益。
詳見廖彥豪(2013：43-72)。
3 如當時旅居日本的大地主代表林獻堂，便在其日記中提到，早已透過對國府推動農地改革的整體局勢掌 握，預先對其個人及家族的所有土地進行大幅變賣或分戶動作，提早進行因應準備。詳見廖彥豪(2013)。
4 實施耕者有其田條例第三十二條：「耕地承領人逾期繳付地價時，依左列規定按當期地價加收違約金：
一、逾期未滿一月者，加收百分之二。 二、逾期一月以上未滿二月者，加收百分之五。三、逾期二月以上 未滿三月者，加收百分之十。四、逾期三月以上未滿四月者，加收百分之十五。逾期滿四月仍不繳付者，
除移送法院強制執行外，依本條例第三十條規定辦理。」
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此外，耕者有其田政策也意外的對日後臺灣土地交易市場及城鄉發展，造成深遠的影響 (廖彥豪，2013：116-128)。
耕者有其田政策，成就了台灣的自耕農體制，而其中，不乏有許多當時的大佃農5透過耕 者有其田變成新興的「大自耕農」6。在臺灣的人口疏遷與自然成長所帶動的城鄉發展趨 勢下，當人口與土地利用需求逐漸向都市近郊擴展時，剛剛才由新興自耕農取得土地所有 權的承領地便成為第一波「農地變更使用與出售交易」的標的，為日後農地轉用埋下了伏 筆。
1954 年「市政建設考察小組」便觀察提到：
各市鎮建築基地原屬有限，乃今日，新增之平民住宅恆位於郊野，不惜毀棄廣大面積 之良田，鮮見有利用山坡或無生產力之土地，以充建築基地者，疏令人大惑不解。吾 人認為無論土地之用於居住發展計劃，或工業發展計劃，理宜盡量利用不宜耕作之土 地，而對良田沃壤，加以愛惜，以應人口增加，糧食增產之需要。
廖彥豪(2013)指出，此乃因為實施耕者有其田條例第二十八條提到：「耕地承領人依本條 例承領之耕地，在地價未繳清前，不得移轉。地價繳清以後，如有移轉，其承受人以能自 耕或供工業用或供建築用者為限。違反前項規定者，其耕地所有權之移轉無效。」
獲得自耕者有其田的，不外乎是適合耕種的水田與旱田，然條例卻明確提到可轉用於工業 或建築使用。政策上的小小設計，廖彥豪(2013：128)大膽指出，臺灣戰後農業發展過程 裡的「小自耕農體制」，已迅速隨著不同地區的都市化與產業建設轉化為「都市小地主體 制」，並奠下日後臺灣對土地「商品化」的使用、交易與開發模式。
充裕糧食階段的農地與農業政策，雖然透過諸多建設與方案使臺灣農業產值恢復戰前水 準，並穩定住大量國民軍的生活需求。然而這些華麗的績效卻是透過不公平的財稅制度擠 壓農民的結果，多數農民仍是艱辛克難，嘴咬番薯簽度日。
農地的變化，雖然改變部分所有權形式，扶植了自耕農，但租佃關係轉變有限，甚至埋下 日後農地轉用的伏筆，對日後臺灣農地利用行為產生深刻影響。
5 係指「一業二主」的大小租戶制度，由大佃農承租地主的大片土地，再分租給小佃農，形成三個階層的支 配關係：大地主-大佃濃-小佃農。
6 耕者有其田在共有出租耕地上，一併透過直接強制徵收、直接放領的機制移交給現耕佃農。故承租地主土
6 耕者有其田在共有出租耕地上，一併透過直接強制徵收、直接放領的機制移交給現耕佃農。故承租地主土