第五章 媒體報導評估
第一節 2000 年農業發展條例修訂
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第五章 媒體報導評估
第一節 2000 年農業發展條例修訂
聯合報曾在政府規劃的農地農用防護措施皆面臨棄守的情況下，發出「農發條例 叫土改 太沈重」的新聞分析。文中直接指出，「總量管制的農地釋出原則，關乎未來政府釋出農 地資源，准予農地變更地目使用的釋出標準，才是農地開放政策精髓」，這也是研究者認 為農地開放自由買賣最關鍵的設計。
九〇年代台灣在邁向工商業社會的背景下，進行農業發展條例的修正，主要目的，本就是 為了釋出農地供給其他使用。講白了，釋出的農地就是準備變更使用，不會再繼續經營農 務。
在如此目的下，最適當的做法即是明明白白的告訴大家，哪一塊區域是我沒有要釋出的、
哪一塊區域是「你們可以隨意拿去使用」，也就是農業發展條例再修正案所設計的「分區 使用管制」。
然而是在什麼樣的背景設定與發展下，分區管制最後以「無法落實」被總量管制取代？而 決定採行總量管制之後，又是在什麼樣的宣稱下，致使總量管制的實際操作問題沒有被進 行檢視與討論？這是第一部分透過文本分析試圖回答的問題。
而農地的開放自由買賣，與保護農地維持農用，其實背後所涉及的正是「完全交由市場競 爭」的自由主義與政府介入保護之間的拉扯。農業發展條例的修訂，顯然是開放市場的聲 音不斷的挑戰政府的管制角色。然而事實上政府的角色早在這場農地開放之爭中，藉由新 自由主義強調市場化的掩飾下，模糊了自身所應擔負起積極作為的責任。相關的宣稱如何 演變、社會結構背景又扮演什麼角色？這是第二部分文本分析試圖回答的問題。
壹、分區管制無法落實？
一、媒體遺漏「國土綜合發展計畫法草案」立法過程
農業發展條例「初版修正案」對於農地釋出原則是採行總量管制，到了「再修正案」時則 改為分區使用管制的方式進行農地釋出，然而最後在多方折衝下，農業發展條例「三版修 正案」又改回總量管制。
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初版修正案之所以採取總量管制的方式開放農地，主要仍著眼於國土綜合開發計畫尚未規 劃完成，沒有國土綜合開發計畫，就沒有全國分區使用的依據。所以在面臨農地必須開放 之際，還是沿用1995 年「農地釋出方案」中的短程作法，以總量監控搭配非都市土地變 更使用規定，開放農地。
從農委會的說法中可知道，政府方面希望可以採行階段性開放的作法，先沿用總量管制方 式釋出農地，待國土綜合開發計畫完成之後，再擴大開放：
農委會堅持在再國土綜合開發計畫等相關規定尚未完備前，農地承受資格應採階段 性開放的政策。這項意見遭到國民黨籍立委的「圍剿」，林享能強調，農委會絕非 反對開放，只是需要更長的時間溝通(自由時報，1996.12.7，〈農地開放買賣 國民黨 下週再協商〉)。
農委會主委邱茂英說，農委會對農地買賣，是採階段式放寬，在國土綜合開發計畫 法未訂定前，國內那些區域允許開發情況不明，如果農發條例走得太快，一下子開 放農地自由買賣，可能會有後遺症，必須審慎(聯合報，1996.12.8，〈共有農地 可無 限分割〉)。
然而，一則各方全面開放農地的訴求威逼不斷，二則「國土綜合發展計畫法草案」(以下 簡稱國土法草案)從 1997 年 6 月(立法院第三屆第四會期)由行政院送交立法審議，一直到 第三屆全部會期結束，僅於委員會討論過一次，逐條審查至第三條後，便無下文。而後再 次進入實質審議，則是到2001 年民進黨執政之時，由行政院主動提出新的國土法草案版 本。
作為開放農地自由買賣最重要依據的國土綜合發展計畫法，與農發條例初版修正案可說是 同個時期進入立法院，然而在追求近利的取向下，農發條例初版修正案卻反而更快進入審 查。
國土法草案在立法院靜靜躺過了一個會期，最後在行政院1998 年 2 月送審農業發展條再 修正案的同時，一併請求同步審議1997 年即送入的國土綜合發展計畫法草案，立法院才 於第三屆第五會期將國土法草案排入委員會審議。
立法院對於農業發展條例修正案的積極多過於國土法草案，當然其中一種宣稱是為了趕在 世界貿易協議簽訂之前，解放農民，使其能減少開放貿易之後的損害。然而真正意圖，或 許正是覬覦土地開放之後所能帶來的各種土地開發獲利。
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主要由地方派系掌控的立法院會29，在急功近利下本末倒置的擱放國土法草案，而迫切推 動農發條例的修正，這樣的事實，都被媒體忽略了。
農業發展條例修正案過程的諸多爭議，成為媒體議題設定的起點，讓媒體追著報導。而國 土法草案的立法過程，在本研究所關注的農發條例修訂期間，聯合報僅於1997 年 1 月 3 日刊出新聞〈國土綜合開發 將有專法〉報導內政部已審查完成國土綜合發展計畫法草 案。而後聯合報雖於1997 年 10 月 22 日以社論〈筷子理論：台灣是海陸介面與東西橋 樑〉提及民進黨所規劃的「跨世紀建設藍圖國土發展計畫」，然而文中所討論重點皆在於 民進黨計畫中所提的「台灣不是中心，也不是邊陲；而是一個有活力、有反省力及有創造 力的海陸介面與東西橋樑。」此兩岸關係的定位，全然沒有針對民進黨所提出的國土計畫 內容30進行討論。
同樣的，在查看中國時報系列資料庫的新聞報導之後，也只發現1997 年 12 月 30 日工商 日報所刊出的〈立法院本週審查國土綜合發展計畫法〉。
在以官方作為主要議題設定的媒體生態下，農地開放過程最重要的依據「國土綜合發展計 畫法草案」的立法過程，就被忽略了。而這也是主流商業媒體「事件報導」取向所帶來的 缺失，因為沒有事件，就沒有報導。
而後續農業發展條例修正案，便在沒有國土規劃的奠基下，徒然守著薄弱的農地農用設 計，如加強違規取締、農地作為農用免徵稅收，面對著訴求開放的狂瀾，終究難以固守。
二、缺乏完整回饋政策
足以作為農地開放基礎的國土計畫立法緩慢，農業發展條例初版修正案更在多方壓力下從 階段式放寬、五年籌備時間，一下子進展到兩年內全面開放：
在立委逐步進逼下，農他政策將有大幅改變。……在立法部門的壓力下，全面開放 的時限可望壓縮在兩年之內；……昨天的協調會中，農委會原本提出五年緩衝期分 階段開放農地自由買賣的建議，但立即遭到所有農業縣立委圍剿(聯合報，
1996.12.12，〈農地自由買賣 兩年內開放〉)。
29 八十二年八月國民黨十四全會後，其黨務中心(包括中央委員會、中央常務委員會、立院黨團)多半由金錢 勢力與地方派系所取代。詳細參考本研究第四章第二節。
30民進黨籍立法委員沈富雄等人，亦提出「國土綜合開發計畫法」送交立法院審議。沈版中相較行政院 版，提出設立專責機關，較注重民眾參與的程序，另亦於法條中明確要求國土綜合計畫應重視自然資源之 限制。
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面對這樣大幅度、尚未做好準備的開放，1997 年蕭萬長組閣時，便做了「農地開放政策 暫緩」的裁示(自由時報，1997.12.17)，希望能將相關配套措施規劃完成之後，再確實執 行農地開放買賣。
此時，因為立法會期跨屆議案不續審，農委會便重新擬訂修正草案，以「農業發展條例再 修正案」再次送交立院審查。「農發條例再修正案」為了因應龐大的開放壓力以及開放後 可能帶來的財團炒作疑慮，不待國土計畫立法，便將農地釋出方式較為理想的「分區管 制」概念，規劃進農發條例再修正案中。
農發條例再修正案將農地區分為「重要農業用地」、「保育用地」以及「次要農業用 地」，重要農業用地可以自由買賣，但除了重大國家建設所需之外，不得變更使用；保育 用地則依山坡地保育利用條例、森林法等相關法規管理，嚴格限制變更，但如區域之內無 次要農業用地可供變更使用，可就較平坦的保育用地評估是否可變更；至於次要農業用地 則依開發許可制開放變更使用。
各區域劃分範圍，農委會並沒有形之於修正案中，不過根據官方說明，重要農業區主要為 現行非都市土地編定為特定農業區、山坡地保育區及森林區中的農地，約有七十一萬五千 公頃；保育用地則指林地及尚未查編的宜林地，有五十一萬八千公頃；而次要農業用地則 是包括一般農業區及都市計畫中編定為農地的區域，計有三十三萬九千公頃。
至於各用地編定因為地層下陷、違規使用嚴重或其他等等因素，已不符其原本編定用途 者，則經由全國不適作農地的清查，重新編定。
分區管制的作法，限定了農地開放的範圍，保留重要農地與保育用地，不管是對於農地農 用的確保，或是避免土地無止盡的淪陷於開發，都是比較合適的作法。
然而，分區管制要能真正落實，移除「土地使用分區總被認為是所有權人權利損失」的概 念，才是政策規劃與執行的核心。而其實，這就是涉及農地保護政策的規劃。
環諸先進國家如美國、德國、日本、荷蘭對於農地保護的規劃，學者透過比較歸納後發 現，為維持農業持續發展，德國與美國等對農業採取補貼策略，尤其美國自1933 年《農 業調整法》開始實行以來，提出數十個有關農業補貼的法律，對農業進行了長期且高強度 的補貼，形成了富有特色的補貼體系，例如土地所有權人願意維持農地不變更使用，政府 將給予買賣地價扣除作為農業生產使用價值農業生產使用價值差額的補貼。另外美國農地
環諸先進國家如美國、德國、日本、荷蘭對於農地保護的規劃，學者透過比較歸納後發 現，為維持農業持續發展，德國與美國等對農業採取補貼策略，尤其美國自1933 年《農 業調整法》開始實行以來，提出數十個有關農業補貼的法律，對農業進行了長期且高強度 的補貼，形成了富有特色的補貼體系，例如土地所有權人願意維持農地不變更使用，政府 將給予買賣地價扣除作為農業生產使用價值農業生產使用價值差額的補貼。另外美國農地