批判臺灣農地政策的再現：分析自由時報和聯合報，1996-2010 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞學系碩士學位論文指導教授：馮建三博士. 政治大. ‧ 國. 學. 立批判臺灣農地政策的再現：分析自由時報和聯合報，1996-2010 ‧. A Critique of Media Representation of the Agricultural Land Policy: analysing the United Daily and the Liberty Times, 1996-2010. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生黃瓊慧撰中華民國一〇三年七月.

(2) 《摘要》本文以反思臺灣農業的貧弱印象為起點，沿著九〇年代後期臺灣農業在新自由主義強調開放競爭的時代脈絡下，檢視國家的角色定位，與其延伸出來的農業治理作為。顯然，國家透過許多另行規劃的政策進行「再管制」，只是最終，這樣的「再管制」宣告失效。媒體如何再現國家農業治理作為的失能，成為本文的核心關懷。作者檢視號稱「第二次」及「第三次」土地改革的「農業發展條例修訂」與「農村再生條例訂定」，分析「主流媒體」（自由時報及聯合報）在 1996 至 2010 年間對於兩條例修訂過程的報導。本文發現，主流媒體過度依賴官方消息來源，報導焦點因此尾隨政府所設定的議題，致使它們難以自主追蹤並批判重要議題，從而無法彰顯出農地政策與真實農業問題之間存在的重要落差。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 暴露主流媒體的報導缺失後，本文亦對「另類媒體」有關兩次農地政策的論述再作檢視。關於農業議題的另類報導與評論，《小地方新聞網》可以作為分水嶺。在其誕生後（2004. Nat. n. al. er. io. sit. 關鍵詞：農業發展條例、農村再生條例、媒體再現、另類媒體. y. ‧. 年），有關農村再生條例的再現質量明顯改變，攸關農地政策的發展主義邏輯、生態維護、農業價值等等問題，得到更多思辨空間，但仍然無法設定議題，其後創辦的《上下游新聞市集》（2011 年）已經更為主動從事專題報導與追蹤，開啟臺灣農業另類媒體的新頁。. Ch. engchi. i n U. v.

(3) Abstract Agriculture in Taiwan has been thought as a poor and weak industry for many years, espeically when facing globalization and Neolibreralism which emphasized the role of “state” has been replaced by “market” in the late 1990s, Taiwan government tried to re-evaluate their agricultural policies in response to the openness of market. However, the re-regulation was failed. How media represent the failure of re-regulation is this article’s main question. The most representative re-regulation policy of agriculture is the Agricultural Development Act Amendments. Therefore, this article examed media how to represnt the amendment and enactment of “Agricultural Development Act” (2000) and “ Rural Regeneration Act” (2010), known as the second and third land reform, focused on the perspective of the gap between the discourse of these two Acts and the real agricultural problems in Taiwan.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. This article analysed two newspapers, the United Daily and the Liberty Times, which are classified as the mainstream media. The results suggest that when the mainstream media over relied on the officail sources and always followed the agendas from the government, they will lose the autonomy to criticize and not cover the real issues.. al. er. io. sit. y. Nat. When finding the defects of the mainstream media, this article also examed how and what alternative media discussed about these two Acts. The alternative media “Local News Network”(小地方新聞網) might be a turning point on the alternative reports and comments about agricultural issues. After. v. n. its birth (2004), the quantity and quality of discusstion about the Rural Regeneration Act were clearly changed. There were more and more opinions published on the alternative media, which not only extend the depth of discusstion, but also provoked speculation about the logic of development, protection of ecology, the values of agriculture and so on.. Ch. engchi. i n U. However, “Local News Network”(小地方新聞網) still limited to the role of simulcast, that reduced its power to urge government to deal with the real issues. What good is after this limitaion resulting another alternative media “ News and Market”(上下游新聞市集), which work with its own journalist and therefore control the agendas by their own. That is really a new page of agricultral alternative media in Taiwan. Keywords: Agricultural Development Act, Rural Regeneration Act, media representation, alternative media.

(4) 謝辭論文寫作過程，不知怎麼的，總是越來越往家裡去。常常寫著寫著，思緒就飄走，就開始構思要如何回村裡做田野調查、家裡的農作物如何以自然農法進行栽培、農產品可以怎麼進行加工、如何把離散在臺灣各地的家人「召喚」回村裡來。「農村人口老化」，在學理上好像只是一個冷冰冰的社會問題，但一連結到生命，滿滿的都是惹人心酸的鄉愁與思念。阿嬤有三個兒子，每個孩子只要一完成義務教育，一定離開鄉下到「都市」學技藝、謀生活。媽媽曾說，年輕時只要孩子一離家，阿嬤總是站在門口默默的拭淚。. 政治大乏、國家政策的刻意為之、財稅制度的缺失，都是深藏在背後的社會結構問題。謝謝指導立教授阿三師的堅持，在我思緒飄走時給予時間上的彈性與耐性，並敦促我踏實的去整理臺論文繼續走著才發現，農家孩子的離鄉並不儘是對於繁華都市的嚮往，務農生活的長期匱. ‧ 國. 學. 灣農業發展過程所面臨的困境，這才得以讓我真正明瞭臺灣農業背後的結構性問題。. ‧. 謝謝口試委員陳順孝老師、蔡培慧老師的肯定與建議，讓論文更完整，並對於農業再現與重新認識的過程，帶來了許多思考與後續的關懷方向。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 謝謝堂妹黃羚雅在阿嬤生病時義無反顧的返鄉長期照顧，有你在，我真的安心好多。謝謝家人總是給予我無限的支持與信任，放手讓我慢慢地去完成自己。謝謝公公婆婆的體貼與諒解，讓我可以無後顧之憂的專心完成學位。謝謝阿布時時刻刻的陪伴與舒壓。謝謝那些總是默默在身後關心我的朋友，我知道，你們都很在意我會不會順利，也都充滿巨大的祝福。. Ch. engchi. i n U. v. 最後謝謝另外一半趙逢毅的陪伴，雖然也總是帶給我許多挑戰，但在每一次的緊要關頭，都有你撐著、帶著，讓我可以全力的投入與毫無畏懼的面對。論文的完成所帶給我的絕對不僅僅是一本著作與學位，過程中所看見的自己、家庭、生活與生命，都為人生路上帶來更厚實的能量。謝謝。.

(5) 目錄第一章緒論：反思臺灣農業的貧弱印象 ....................................................................... 1 第一節研究背景與動機：國家農業治理作為的失能 ........................................................ 1 第二節研究問題與子題：媒體對國家農業治理作為失能的再現 .................................... 5 . 第二章文獻探討：臺灣農地政策規劃時重要農業問題與另類媒體角色定位 .. 8 第一節臺灣農業與農地政策 ................................................................................................ 8 壹、臺灣農業與農地政策，及農業發展現實 .................................................................... 8 貳、農業發展條例........................................................................................................... 20 參、農村再生條例........................................................................................................... 37 第二節傳媒的社會責任 ...................................................................................................... 46 第三節臺灣另類媒體發展 .................................................................................................. 49 壹、早期：對抗國家主權................................................................................................ 50 貳、後期：修正主流商業媒體 ........................................................................................ 51 第四節自由時報、聯合報與小地方新聞網背景 .............................................................. 55 . 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 壹、自由時報 .................................................................................................................. 55 貳、聯合報...................................................................................................................... 56 參、小地方新聞網與上下游新聞市集 ............................................................................. 56 . sit. y. Nat. 第三章研究設計..................................................................................................................... 59 . io. n. al. er. 第一節研究方法 .................................................................................................................. 59 壹、內容分析法的定義與運用範疇 ................................................................................. 59 貳、文本分析法的定義與運用範疇 ................................................................................. 59 第二節內容分析法 .............................................................................................................. 60 壹、樣本與分析單位 ....................................................................................................... 60 貳、類目建構 .................................................................................................................. 63 參、信度檢定 .................................................................................................................. 67 第三節文本分析法 .............................................................................................................. 67 壹、文本分析原則........................................................................................................... 67 貳、文本產製與詮釋時的社會情況 ................................................................................. 68 . Ch. engchi. i n U. v. 第四章媒體報導了什麼，為什麼這樣報導 ................................................................. 70 第一節整體報導情形 .......................................................................................................... 70 壹、2000 年農業發展條例 ............................................................................................... 70 貳、2010 年農村再生條例 ............................................................................................... 79 參、小結 ......................................................................................................................... 88 .

(6) 第二節為何如此報導 .......................................................................................................... 91 壹、2000 年農業發展條例 ............................................................................................... 91 貳、2010 年農村再生條例 ............................................................................................. 114 參、小結 ....................................................................................................................... 131 . 第五章媒體報導評估 ......................................................................................................... 133 第一節 2000 年農業發展條例修訂 ................................................................................... 133 壹、分區管制無法落實？.............................................................................................. 133 貳、新自由主義下的政府卻責 ...................................................................................... 142 參、小眾媒體的討論 ..................................................................................................... 145 第二節 2010 年農村再生條例訂定 ................................................................................... 148 壹、根本農業問題得不到回應？................................................................................... 150 貳、作為修正主流商業媒體機制的小眾媒體 ................................................................ 153 . 治政大第六章結語：主流媒體過度依賴政府消息來源，另類媒體的侷限與啟示 ... 158 立參考文獻 .................................................................................................................................... 162 ‧ 國. 學. 附錄一內容分析編碼表 ........................................................................................................... 167 附錄二農發條例 1999 年 12 月自由時報與聯合報圖表內容與說明 .................................... 170 . ‧. 附錄三農再條例自由時報 2009 年 5 月、聯合報 2010 年 7 月圖表內容與說明 ................ 174 . n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄四農村再生條例草案制訂過程重要事件 ....................................................................... 177 . Ch. engchi. i n U. v.

(7) 圖表目錄圖 1- 1：圖 2- 1：圖 2- 2：圖 2- 3：圖 2- 4：圖 2- 5：. 研究問題架構 ................................................................................................... 6 臺灣土地管制制度架構圖 ............................................................................... 22 農業用地範圍 ................................................................................................. 23 非都市土地合法使用表示圖 ........................................................................... 32 農村再生條例內容示意圖 ............................................................................... 42 台灣另類媒體發展圖 ...................................................................................... 50 . 圖 4- 1：農發條例新聞報導時間 .................................................................................. 71 圖 4- 2：農發條例新聞標題性質 .................................................................................. 73 農發條例自由時報與聯合報使用強調標題時間 .............................................. 73 農發條例新聞文本類型 .................................................................................. 74 農發條例新聞報導框架時間分佈 .................................................................... 77 農發條例自由時報與聯合報圖表使用情形...................................................... 78 農再條例新聞報導時間 .................................................................................. 81. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 4- 3：圖 4- 4：圖 4- 5：圖 4- 6：圖 4- 7：. ‧. 圖 4- 8：農再條例新聞標題性質 .................................................................................. 83 圖 4- 9：農再條例自由時報與聯合報使用強調標題時間 .............................................. 83 圖 4- 10：農再條例新聞文本類型 .................................................................................. 84 圖 4- 11：農再條例新聞主要消息來源態度 .................................................................... 86 圖 4- 12：農再條例新聞報導框架時間分佈 .................................................................... 87 圖 4- 13：農再條例自由時報與聯合報圖表使用情形...................................................... 88. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 表 2- 1：臺灣農地與農業政策表 .................................................................................... 9 表 2- 2：臺灣農業政策與當時的農業發展現實 ............................................................. 20 表 2- 3：非都市土地管制法令與農地轉用規範表 ......................................................... 24. Ch. engchi. 表 2- 4：農業發展條例農地違規稽查與罰則條文 ......................................................... 33 表 2- 5：農業發展條例修正過程各方爭議 .................................................................... 36 表 3- 1：研究樣本說明 ................................................................................................. 63 表 4- 1：表 4- 2：表 4- 3：表 4- 4：表 4- 5：表 4- 6：表 4- 7：. 農發條例自由時報與聯合報整體報導情形...................................................... 70 農發條例自由時報與聯合報新聞版面分佈情形 .............................................. 71 農發條例新聞主要消息來源 ........................................................................... 75 農發條例其他消息來源類別之文本類型 ......................................................... 75 農發條例新聞報導框架 .................................................................................. 76 農發條例新聞報導框架文本類型 .................................................................... 77 農再條例自由時報與聯合報整體報導情形...................................................... 79.

(8) 表 4- 8：農再條例自由時報與聯合報新聞版面分佈情形 .............................................. 80 表 4- 9：農再條例新聞主要消息來源 ........................................................................... 85 表 4- 10：農再條例其他消息來源類別之文本類型 ......................................................... 85 表 4- 11：農再條例新聞報導框架 .................................................................................. 86 表 4- 12：農業發展條例修法沿革 .................................................................................. 93 表 4- 13：農業發展條例媒體討論事件 ........................................................................... 94 表 4- 14：農村再生條例草案制訂過程重要事件 ........................................................... 115. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一章緒論：反思臺灣農業的貧弱印象第一節研究背景與動機：國家農業治理作為的失能對於「八〇後」的臺灣青年，長在一個「農」被貶抑或扭曲的主流意識形態，別人稱我們是「離農世代」。然而，所有人都離不開土地，這哺育肉身與文化的血脈，人與「農」，以各種形式、有意或無意的鑲合彼此的生命。(丁維萱、農業推廣教育，2012：書封)。. 政治大. 身為一個「八〇後」的臺灣青年，我長於農村。雖然也不特別貶抑這個農村環境，但那僅是因為其是家鄉。對於「農」，卻是打從孩時就有著根深蒂固的「無用」與「貧弱」思想。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 然而，回盼臺灣官方所建構出來的臺灣農業景象：公地放領、三七五減租嘉惠於諸多無地農民階級；中美合作所帶來的新興農機具、肥料、農藥，大大提升農作物產值，並創造大量外匯，扶植出驚動世界的科學園區與臺灣經濟奇蹟。. Nat. al. er. io. sit. y. 甚至，臺灣農業技術也是舉世聞名的，各式各樣的豐饒物種更是為臺灣贏得了水果王國、花卉王國等等美名。. v. n. 農業對臺灣如此舉足輕重的地位，怎麼可能淪為社會屏棄的對象？怎麼所有的主流觀點都告訴你，從農無用、務農貧窮？. Ch. engchi. i n U. 學界開始討論，那是因為全球化時代來了。1970 年代那種將農地政策與糧食安全緊密連結的設計觀點，面臨挑戰。全球化時代，沒有食物不打緊，沒有「錢」比較嚴重，因為我們可以向世界各地進口糧食，只要口袋夠深。農業問題的討論，此時紛紛著眼於「經濟自由化」所帶來的影響。鄭欽龍(1988：21)在〈轉型期的臺灣農業困境和因應之道〉一文中，將研究背景放置於 1980 年代晚期，美國透過政治壓力，要求臺灣開放農產品進口，並引起五二〇農民運動的社會境況中，指出，臺灣農業在面臨經濟國際化與自由化的衝擊下，要從耕地大小的問題著手、放寬法令限制、促進農業資源自由流動。全球局勢的發展，確實把臺灣推向國際舞台。從 1980 年代晚期美國「敲關」之後，直到. 1.

(10) 2000 年期間全球貿易協定的簽訂，臺灣社會早在所謂已從農業「轉型」為工業的論述帶動下，對於農業在經濟自由化趨勢下的節節敗退，採取「命定」態度，政府只能對農民在經濟開放後的損失進行補償。一切，都是經濟全球化的問題。然而，國家的角色真的在此時完全讓位於自由市場了嗎？在白米炸彈客楊儒門不惜以爆裂物恫嚇政府正視稻米進口問題，國家卻仍在擔憂自外於世界經濟發展的考量下，積極簽訂貿易協定時，自由市場是不是宣告勝利？農業這個競爭力本就差的產業，消失於市場上也屬自然法則？只是，臺灣農業競爭力真的很差嗎？面對歐美大面積的農耕環境，臺灣農業確實面臨耕地破碎、務農成本偏高的問題。但是，臺灣的水產、蘆筍、洋菇、加工蔬菜等等在外銷市場. 政治大. 上一直有穩定的銷售成績，相關農業生物科技所發展出來的農業改良品種研究成果更是豐厚。. 立. ‧ 國. 學. 在臺灣農業發展過程，國家真的退位了嗎？如果真的完全交由市場機制決定，農業所創造出來的價值真的只能屈居工業之下嗎？. ‧. 施柏榮(2011)檢視 1990 年代後的臺灣農地政策，試圖了解國家在全球化的發展脈絡下是否逐漸從制度性場域退位，出現「去國家化」與「去管制化」的情形。研究結果指出，政府在 1990 年代後的農地政策中，並沒有因為全球化的影響，而對農業「去管制化」，反而設計新政策進行「再管制」，只是最終這樣的「再管制」於政府缺乏治理能力的狀況之下，失效了。其所提出失效的部分有三點：. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 1、當政府在全球化的挑戰下對農地提出改革方案時，均揭示這些改變以「不破壞農業生產環境」為前提與但書。然而實際檢視臺灣農地空間發展情形卻發現，農地面積不斷縮小、工業用地面積不斷增長，並發現鎘米等污染農業生產環境的事實。. Ch. engchi. 2、相關農地政策與法令的修訂、審議過程，均可發現「工業優先於農業」的政策思維，地方政府更將「釋出農地」與「興建工業園區」視為將自身編入全球經濟生產體系的手段。與「不破壞農業生產環境」的但書不符。 3、在試圖使用新政策對於農地進行再管制時，因引起「侵犯私有土地財產權」的疑慮，而導致再管制失效。本文試圖延續國家角色並沒有於全球化下從臺灣農業治理中退位如此脈絡，發出提問：如果國家治理在臺灣農業發展仍然扮演指導性的角色，那在政策指導出現不合理的情形時，亦或政策治理與政策期待出現落差時，作為一個民主國家，社會民眾如何針對這些現象進 2.

(11) 行反應或是監督？更準確的說，作為「第四權」的媒體，如何討論這些議題？民眾又如何在傳播民主的環境中，利用各種管道表達與討論？此為本文研究動機一。臺灣的農業治理可說以農地政策為主軸。戰後早期，著眼於農業提供糧食安全的功能，嚴格設定農地只能由農民持有並僅作為農業使用。經濟發展階段，提倡農業資源自由流動，故開始修訂農地政策，朝放寬農地轉移的方向規範。而在 2010 年政府公布實施的農村再生條例，也是以「第三階段的農地改革」1之姿，進行農村再生的設計。農村再生條例是當前農業治理的主要政策，2008 年開始進行制定，起源於馬英九政府「愛臺十二建設」中的農村再生政策。從農村再生條例草案總說明(行政院農業委員會水土保持局，2008)中可以看到，條例制定的背景係在回應農村長期發展落後、人口嚴重外. 政治大在二十世紀初之都市化風潮及工商蓬勃發展趨勢下，人口大量往都市集中，造成農立村人口外移嚴重，居住之高齡者相對較多。另因資源有限，政府投注在農村之建. 移等等問題：. ‧. ‧ 國. 學. 設，僅能偏重於少數地區或重點式之硬體建設，導致農村之建設及公共設施不足。又因政府較少投入農村人文營造等軟體建設，造成農村發展嚴重落後，生活機能明顯低落，城鄉差距越來越大，致農村生活及文化特色逐漸喪失(水保局，2008：1)。. y. Nat. (……)；在具體做法上，優先獎勵自發性之共有土地自辦規劃或整建、改進農村社區. sit. er. io. 土地使用管理方式及推動整合型農地整備等方式，透過訂定農村再生發展區計畫，活化農村土地利用，藉以解決舊有農村社區生活設施用地不足問題，並由中央主管機關設置新臺幣一千五百億元之農村再生基金，執行農村再生計畫，(……)(水保. al. n. 局，2008：1)。. Ch. engchi. i n U. v. 從上述引言可以看到，農村再生條例思考農業問題主要區分成硬體與軟體，硬體部分著重相關建設與公共設施的缺乏，軟體則指農村人文營造。主要作法係引進新的農村土地管理方式，透過土地活化與農村基礎設施的改善，以期達到農村再生的目標。然而，不僅如此新的土地管理方式引起侵犯私人財產權的疑慮，農村再生條例對於農業問題的思考也過於簡化成硬體設施的不足。如此不完整的設計，讓 2008 年底農村再生條例草案迅速通過一讀時，引起了民間社會的關注。 1. 我國加入 WTO 世界貿易組織之後，農業生產大幅下降，農民收益日漸減少，對於農村經濟與農民生活影響至巨。(……)，為此，國民黨黨團主張推動「第三階段農地改革」，依據整體農村發展之需要，以現有 4000 個農村為重點，重建農村新風貌，使農村活化再生，達到建設富麗農村的目標；(……)。(立法院， 2008：113) 3.

(12) 作家吳音寧在 2008 年 12 月底農村再生條例草案一讀通過時，即在網路上發出「農村出代誌」的呼求，引起大眾開始廣泛討論農村再生條例草案的相關問題。從 2008 年底開始到 2009 年 7 月，總共有 84 起針對農村再生條例的大小行動產生，包括記者會、說明會、官方與民間會談、立法遊說、讀書會、工作坊、電視談話節目、公聽會、音樂會、連署、營隊等等，擴及的活動地區有東勢、美濃、石岡、屏東、臺南土溝村、苗栗灣寶、彰化二林，參與的組織從關心農村與在地發展的農學市集、社造學會、美濃愛鄉協進會、社區大學，到關注環境的地球公民協會、綠色陣線、臺灣環境資訊協會，還有法律團體臺北市律師公會、環境法律人協會，以及各個大學社團如東華大學環境所、臺大濁水溪社、臺大意識報社等(台灣農村陣線，2009.08.11)。甚至在農村再生條例草案. 政治大. 唯一一場聽證辯論會時，苦勞網與臺灣環境資訊協會協同所有民眾進行網路直播，取名「三小幹媒體」，將全台所有關注農村再生的人全部匯聚。. 立. n. al. er. io. sit. y. Nat. 日)。. ‧. ‧ 國. 學. 而以當前網路上最主要的搜尋引擎「Google」進行關鍵字搜尋，從 2008 年 12 月 1 日至 2010 年 7 月 4 日農村再生條例正式公布當日，以「農村再生條例」為關鍵字，總共可得到 17900 筆資料。這些資料大多為上述行動過程所累積的討論。討論內容從一開始針對農村再生條例與農業現況進行具體的問題闡述，如「政府若要農村再生，真正要解決的問題是農村生計、是農作收入偏低、是產銷失衡的問題」(旗美社區大學，無年代)。到後來漸漸有農民更深入的提到人與土地及食物之間的連結，屏東高樹產銷班的張班長就提到，下代子孫能不能在這塊土地上存活才是重點的農業安全問題(台灣農村陣線，2009 年 3 月 23. i n U. v. 另外條例本身在土地活化的設計上所引起的侵犯私人財產權疑慮，不僅成為民間社會最大的討論重點，在立法審議過程，也是爭議要點。《農村再生條例草案總說明》第十六條提. Ch. engchi. 到，實施整合型農地整備，只要於所選範圍內，私有土地所有權人超過五分之三，且其所有土地面積超三分之二同意者，即可對範圍內的土地進行重劃與運用。如此設計被認為可能會危害部分、少數不同意土地所有權人的利益。最後，在民間社會與在野及部分執政黨團都對於土地活化設計呈現侵犯私人財產的疑慮下，農村再生條例草案土地活化專章最終被全章刪除。雖然仍有部分人士質疑土地活化的條文只是被併入其他部分而已，但整章刪除的作為，已經具備一定程度的政治回應與意涵。反觀被喻為第二階段土地改革的 2000 年農業發展條例修正，其修訂過程一樣充滿爭議，甚至當時的農委會主委彭作奎還為了護航政策而辭官下台。最終，農業發展條例的修訂仍. 4.

(13) 依據原定規劃修正通過。農村再生條例的制定與農業發展條例的修訂，同樣都存在政院與黨團、在野與執政之間不同調的情形，然而，農村再生條例制定過程卻可以看到比農業發展條例的修訂更多的民間討論。網路資訊的發達，與民間力量的逐漸壯大，是此時與當時的主要差別。究竟，民間社會的討論是否幫助農村再生條例制定過程，彰顯出相關的重要議題？作為監督政府政策而存在的大眾媒體，在這兩個條例的審議過程，又呈現出什麼樣的討論偏向？為本文研究動機二。. 第二節研究問題與子題：媒體對國家農業治理作為失能的再現. 政治大面對社會上長期以來的貶農意象，本文以為不能單純從農業在經濟自由化的市場下本就缺立乏競爭力進行看待。國家的治理作為在這之中應該被進行檢視。. ‧ 國. 學. ‧. 本文並不從公共行政、政治學等等角度檢討政府治理效能的問題，本文意在探討，作為第四權的媒體，在國家的農業治理過程，是否呈現出重要議題進行報導與討論，進而達到監督之效？同時，在另類媒體已日漸蓬勃發展的當代，當主流媒體可能受市場及國家牽制而失責的情況下，另類媒體又是如何對於國家治理作為進行討論？這樣的討論是否切中主要議題？. sit. y. Nat. n. al. er. io. 夏鑄九(1995)在探討全球經濟下臺灣的社會空間變化時提到，若欲檢視國家的執政能力 (capacity of state)，必須從「論述」與「現實」之間的差距進行理解。Nelson(1984)也從同樣的發問角度提到，在農村空間、農地政策的研究主題上，研究者應該要去呈現的是政府政策變化與農村居民福祉變化之間的關聯與差異，如此，才得以針對政策給予全面的觀察. Ch. engchi. i n U. v. 與建議。延於同樣的關注角度，本文認為檢視國家在農業治理上的作為，應該著重的是「落差」的部分，意即「政策訂定」與「當時真實環境問題」的落差，以及「政策修辭」與「政策執行」之間的落差。前半段所檢視為政策是否符應真實問題，後半段為政府執行效能的觀察。故媒體的報導重點也應是著重於這些「落差」的部分，透過報導、討論，進一步責成政府的積極作為。. 5.

(14) 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 1- 1：研究問題架構. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 1-1 為本文研究問題架構。「國家農業治理作為」主要以代表兩次農地改革的條例為檢視主體。. v. n. 臺灣的農地政策最能反映政府在衡量內外社會情境與國際情勢後，所為之不同階段的農業政策發展方向。戰後早期，國家對於農業有依賴其提供充裕糧食與穩定物價的需求，故推動第一次農地改革，透過耕者有其田、三七五減租等等農地政策，配合「田賦徵實」、「肥料換穀」等措施，大量收購稻穀，穩定糧食需求。而在經歷以農業培養工業階段所造成的農工消長時期，政府則是制定了農業發展條例，確立「農地農有農用」的農地保護政策。農地保護政策施行了將近三十年，2000 年時，因應經濟自由化的發展，提倡促進農. Ch. engchi. i n U. 業資源自由流動的聲音日漸，故政府進行農業發展條例的修訂，朝向放寬農地轉移資格的方向做修正，被喻為第二階段的農地改革。本文檢視「農業發展條例的修訂」以及「農村再生條例制定」，除了因為兩條例的審議過程均產生爭議有其相似的比較基礎之外，亦由於此兩條例係牽動臺灣當前農業問題的主要政策作為，故以此兩條例作為檢視政府農業治理作為的主體。檢視面項，政府的執行效能，有賴政策長時間的實施之後，藉由專案進行全面性的考察。. 6.

(15) 之於媒體，若不是循著專案考察的結果再進一步進行採訪報導，便是要從調查報導的角度著手，深入探訪相關政策執行過程是否產生缺失。台灣媒體環境講求快速與利益，要能針對特定議題培養記者進行長時間的調查報導，是比較少見。以致關於農業發展條例修訂之後對於臺灣社會所帶來的影響，若有相關新聞，也僅是簡單案件的說明，如某某地方又發現違規工廠、豪華農舍等等，少有深入的報導。至於農村再生條例，從 2010 年開始實施，至今不過四年，相關深入探討政策執行效能的報導更是少數了。故本研究將著重於「政策切合度」的檢視，當政府政策論述與社會真實問題產生落差時，觀察媒體如何進行報導與討論。具體研究問題敘述如下：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 1、主流媒體如何再現農業發展條例修訂過程？ (1)主流媒體如何報導農業發展條例修訂過程？ (2)主流媒體為什麼這樣報導？ (3)以農業發展條例修訂中涉及「政策切合度」的關鍵農業問題評估媒體報導 (4)若有另類媒體的相關報導，其又是如何呈現農業發展條例修訂議題的討論？. Nat. y. sit. n. al. er. io. 2、主流媒體如何再現農村再生條例制訂過程？ (1)主流媒體如何報導農村再生條例制訂過程？ (2)主流媒體為什麼這樣報導？ (3)以農村再生條例制訂中涉及「政策切合度」的關鍵農業問題評估媒體報導 (4)另類媒體的相關報導如何呈現農村再生條例制訂議題的討論？. Ch. engchi. i n U. v. 主流媒體分析對象為自由時報與聯合報。選擇印刷媒體，一來是報紙早期資料(2000 年以前)相對於影音新聞保存較為完整與容易獲取，二來報紙除了是反映當時政策變化最直接快速的媒介，文字記載的特質亦較影音報導深入。而選擇自由時報，主要著眼於其創辦人林榮三房地產商人的背景，如此背景是否影響自由時報在牽動臺灣土地重要變革的兩項政策有特別報導偏向，值得關注。同時選擇與自由時報分別為政治光譜兩端的聯合報進行比對，觀察兩報是否因土地利益與不同的政治態度，而在報導上有不同的展現。. 7.

(16) 第二章文獻探討：臺灣農地政策規劃時的重要農業問題與另類媒體角色定位文獻探討第一節首先回顧臺灣不同時期的農業與農地政策規劃，以及當時的農業發展情形，藉以瞭解臺灣農業目前所面臨問題的歷史脈絡。並配合臺灣土地管制制度、農地轉用背景的整理，帶出 2000 年農業發展條例修訂時臺灣所面臨的重要農業問題。接著回顧 2008 年農村再生條例制訂當時的農業發展境況，由此映對出農村再生條例的草案內容是否切合臺灣當時真實的農業問題。. 政治大. 第二節從傳媒的社會責任論出發，帶出社會責任論對於媒體監督政府此一角色的期待與事實上的空有願景，第三節提出另類媒體的發展作為修補社會責任論所輕忽的主流媒體商業性的轉向，以此進行另類媒體角色的定位，並簡單整理臺灣另類媒體的發展情形。. 立. ‧ 國. 學. 第四節則針對研究對象，整理自由時報、聯合報與小地方新聞網的背景。. ‧. 第一節臺灣農業與農地政策. sit. y. Nat. io. n. al. er. 壹、臺灣農業與農地政策，及農業發展現實. i n U. v. 臺灣的農地及農業政策發展，與時代環境習習相關。以下將分別整理不同階段的臺灣農地與農業政策，並配合相關統計資料、新聞報導、歷史事件等等，描繪不同階段的農業、農民、農村以及農地概況。. Ch. engchi. 行政院農業委員會曾針對 1945 年戰後臺灣的農地與農業政策進行分階段的整理(廖安定， 2001)，如表 2-1。以下分階段進行說明。. 8.

(17) 表 2- 1：臺灣農地與農業政策表階段. 政策. 法規與計畫「臺灣省田賦(地租) 徵收實物實施辦法」「臺灣省收購糧食辦法」「肥料配銷辦法」. 田賦徵實隨賦徵購稻穀制度肥料換穀制度. 1947 1948. 糧食之充分供應與穩定物價. 《耕地三七五減租條例》. 1949. 公地放領. 「臺灣省放領公地扶植自耕農實施辦法」. 1951. 耕者有其田. 《實施耕者有其田條例》. 1953. 「隨賦收購稻穀辦法」. 學. 「農業生產改進措施」. 1970 1974 1979 1982. 《農業發展條例》. sit. io. 「農村經濟建設綱領」「糧食平準基金」「加強農村建設方案」「提高農民所得方案」. n. Ch. 餘予工業. 農業停滯、糧食安全機能強化、農地保護. 「農產運銷改進方案」「稻田轉作計畫」. 1984. 糧食消費結. 1985. 構改變、國際貿易壓力. engchi. i n U. v. 自由化調整階段調整農業生產形式與結構 (1984-1990) 「改善農業結構提高農民所得方案」. 多功能農業階段農業與農地資源綜合調整 (1991 迄今). 轉換農業剩. 1973. 農業與農地保護. al. 1954. 「加速農業機械化方案」. ‧. Nat. 農民補償性措施與加強農業建設. 1953. 1969 1970. y. 立. 低糧價政策. 治政「四年經濟建設計畫」大《田賦徵收實物條例》. 促進農業生產. 農工消長階段 (1970-1983). 1946. 三七五減租. 農業培養工業. 備註. er. 農業培養工業階段 (1954-1969). 《違反糧食管理治罪條例》. ‧ 國. 充裕糧食階段 (1945-1953). 年份. 「農業綜合調整方案」. 1991. 「農業政策白皮書」「農地釋出方案」. 1995. 「跨世紀農業建設方案」「水旱田利用調整計畫」. 1997. 《農業發展條例》修正. 2000. 《農村再生條例》. 2010. 資料來源：整理擴充自施柏榮(2011)。. 9. 農產貿易自由化、全球化下之調整.

(18) 一、充裕糧食階段(1945 至 1953) 二次大戰後，臺灣農業設施多遭破壞，加以國民軍約兩百多萬人撤退臺灣，糧食需求大增，當下要務首重農業設施的恢復、增產食糧及穩定物價。故施政作為上即致力於修復農田水利設施、增加化學肥料供應、提供改良品種、改進耕作技術等。各種恢復生產措施的作為日以繼夜地進行，臺灣的農業生產在短時間裡，不但恢復到戰前水準，且大都超過日治時代最高紀錄。以米糖來說，1945 年稻米生產量僅有六十三萬餘公噸，但至 1950 年已達到一四二萬餘公噸。蔗糖產量在 1945 至 1946 年間只有八萬餘公噸，1952 年至 1953 年間則已達九〇萬餘公噸。同一時期，農作物年成長率平均為 10.1%，勞動生產力每年增加約 6.3%，土地生產力每年成長亦達 9.2%。在生產資材極為缺乏的情形下，戰後透過生產技術的改進，並提高勞動生產力及土地利用的方法，讓農業生產績效卓著(吳田泉，1993：376)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 農地政策上，1949 年採行「三七五減租」，減輕了佃農的負擔。1953 年的「耕者有其田」改變了臺灣農地所有權結構，培植了大量的自耕農，許多人認為這項土地改革措施紓. ‧. 解了地主與佃農之間的緊張關係，並激起了農民的耕作意願，使 1950 年代的臺灣農業，在一切生產績效都明顯提升的當下，顯得一片欣欣向榮。. y. Nat. 然而，首先，績效卓著的農業生產量並沒有實際改善農民的生活，不公平的財稅政策，對. sit. er. io. 農民形成強大的擠壓。這個時期，農民努力提升產量所生產出來的稻穀，大部分要拿去繳交「田賦」(田賦徵實)，以及被政府強制收購(隨賦征購)。此外還要配合公地放領、耕者有其田、三七五減租、肥料換穀等等政策繳交稻穀給政府及地主。. al. n. v i n Ch 戰後，臺灣沿用日治時代的地租計算標準，但卻將當時已實施百年的「貨幣地租」改為 engchi U 「實物地租」，發佈「臺灣省田賦(地租)徵收實物實施辦法」，用以確保大陸撤退來臺的. 百萬官兵及一般公教人員實物配給的糧源。自此開啟了臺灣農民近達半世紀的稻穀繳稅生活。期間政府所徵收的田賦，不僅有正賦額，尚有附加額如「縣市附加額」、「鄉鎮附加額」，亦徵收「縣級公學糧」用以維持地方公教軍警人員的生活，還有防衛捐、教育捐、復興建設捐等等。除了這些農業稅捐之外，1947 年政府公佈「臺灣省收購糧食辦法」，透過貨幣對米穀進行有償徵收，為一種附帶於田賦而強制收購稻穀的方式，主要是以賦元為基準，以公定價格每一賦元收購十二公斤稻穀，稱為「隨賦征購稻穀」。以同樣方式進行的，還有以稻穀換肥料的「肥料配銷辦法」。. 10.

(19) 以糧食局歷年稻穀征購價格標準觀之，都低於生產地批發價的百分之二十五至三〇左右，而配售肥料價格，則比日本高出百分之五〇，致使臺灣農民每年損失達新台幣數億元之鉅。如 1968 年，糧食局從經銷硫酸錏與尿素兩種肥料所獲得之利潤達八億餘元(吳田泉， 1993：248)。所以，以臺灣民眾為主體的《人民導報》在當時即不斷出現如此報導「高雄餓莩倒斃街頭、台南市場情形混亂、米價黑市價格持續昂揚、市民如臨大禍」(一九四七年二月十一日、十四日)等等整個島嶼陷入「米荒」的窘境。在農地政策方面，所謂第一階段農地改革所進行的三七五減租、公地放領、耕者有其田措施，雖然確實改變了部分臺灣土地的所有權結構，然事實上日後研究指出，耕者有其田政. 政治大廖彥豪(2013：113-115)透過綿密的史料分析發現，耕者有其田所「耕」者，僅是臺灣當時立二十一種地目中的水田(田)及旱田(畑)兩種地目而已。事實上，當時的地政官僚董中生就策，實際受惠的佃農有限，受到衝擊的地主，也沒有想像中的廣大。. ‧. ‧ 國. 學. 舉例提到，地目中有一個「養」的地目，本地人稱之為魚塭，是一季種水稻、一季養魚的土地。種稻的時候與水田完全一樣，但因為地目是「養」，不是「田」，所以就不必滅租，亦不能徵收它放領給佃農，就農民而言，是不公平的。. er. io. sit. y. Nat. 同時，在地主階層的強力抵抗2與隱晦佈局3之下，受到耕者有其田政策影響的個人地主，僅佔總影響地主戶數的 8%，其被徵收的面積僅佔所有徵收面積 23%。當時的內政部長鄧文儀在對耕者有其田政策進行實地考察後便提到，這個土地改革政策，花了許多人力、物力，農村租佃關係依然存在，只是把原來嚴重的問題，減輕到緩和的程度而已。. al. n. v i n Ch 言下之意，當時的農民，尤其是佃農，在努力增產納稅之餘，還要在剩餘不多的農作物 i U e h n c g 中，撥出全年收穫總量兩倍半的稻穀與甘藷，繳給政府實施耕者有其田政策。如果逾期繳付，或繳不出來時，不僅需要加收違約金，連之前所付出的實物，也無法追還4。. 2. 本土政治精英與地主階層透過二二八事件挑起衝突，建立起一套對國府當局的政治壓力，並透過「臺人治臺」的論述，要求對《臺灣省扶植自耕農條例草案》有更多主導與修正權力，藉此保障自我地主的利益。詳見廖彥豪(2013：43-72)。 3 如當時旅居日本的大地主代表林獻堂，便在其日記中提到，早已透過對國府推動農地改革的整體局勢掌握，預先對其個人及家族的所有土地進行大幅變賣或分戶動作，提早進行因應準備。詳見廖彥豪(2013)。 4 實施耕者有其田條例第三十二條：「耕地承領人逾期繳付地價時，依左列規定按當期地價加收違約金：一、逾期未滿一月者，加收百分之二。二、逾期一月以上未滿二月者，加收百分之五。三、逾期二月以上未滿三月者，加收百分之十。四、逾期三月以上未滿四月者，加收百分之十五。逾期滿四月仍不繳付者，除移送法院強制執行外，依本條例第三十條規定辦理。」 11.

(20) 此外，耕者有其田政策也意外的對日後臺灣土地交易市場及城鄉發展，造成深遠的影響 (廖彥豪，2013：116-128)。耕者有其田政策，成就了台灣的自耕農體制，而其中，不乏有許多當時的大佃農5透過耕者有其田變成新興的「大自耕農」6。在臺灣的人口疏遷與自然成長所帶動的城鄉發展趨勢下，當人口與土地利用需求逐漸向都市近郊擴展時，剛剛才由新興自耕農取得土地所有權的承領地便成為第一波「農地變更使用與出售交易」的標的，為日後農地轉用埋下了伏筆。 1954 年「市政建設考察小組」便觀察提到：各市鎮建築基地原屬有限，乃今日，新增之平民住宅恆位於郊野，不惜毀棄廣大面積之良田，鮮見有利用山坡或無生產力之土地，以充建築基地者，疏令人大惑不解。吾人認為無論土地之用於居住發展計劃，或工業發展計劃，理宜盡量利用不宜耕作之土地，而對良田沃壤，加以愛惜，以應人口增加，糧食增產之需要。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 廖彥豪(2013)指出，此乃因為實施耕者有其田條例第二十八條提到：「耕地承領人依本條例承領之耕地，在地價未繳清前，不得移轉。地價繳清以後，如有移轉，其承受人以能自耕或供工業用或供建築用者為限。違反前項規定者，其耕地所有權之移轉無效。」. Nat. y. sit. n. al. er. io. 獲得自耕者有其田的，不外乎是適合耕種的水田與旱田，然條例卻明確提到可轉用於工業或建築使用。政策上的小小設計，廖彥豪(2013：128)大膽指出，臺灣戰後農業發展過程裡的「小自耕農體制」，已迅速隨著不同地區的都市化與產業建設轉化為「都市小地主體制」，並奠下日後臺灣對土地「商品化」的使用、交易與開發模式。. Ch. engchi. i n U. v. 充裕糧食階段的農地與農業政策，雖然透過諸多建設與方案使臺灣農業產值恢復戰前水準，並穩定住大量國民軍的生活需求。然而這些華麗的績效卻是透過不公平的財稅制度擠壓農民的結果，多數農民仍是艱辛克難，嘴咬番薯簽度日。農地的變化，雖然改變部分所有權形式，扶植了自耕農，但租佃關係轉變有限，甚至埋下日後農地轉用的伏筆，對日後臺灣農地利用行為產生深刻影響。. 5. 係指「一業二主」的大小租戶制度，由大佃農承租地主的大片土地，再分租給小佃農，形成三個階層的支配關係：大地主-大佃濃-小佃農。 6 耕者有其田在共有出租耕地上，一併透過直接強制徵收、直接放領的機制移交給現耕佃農。故承租地主土地的大佃農，便可能因此轉變成「大自耕農」。 12.

(21) 二、農業培養工業階段(1954 至 1969) 在經歷戰後的農業重建時期，臺灣的農業生產更是從此階段開始站上高峰。此時不但各種作物個別產量不斷提高，複種指數(高達一八八)及總生產量亦於 1967 年達到未曾有的高點(吳田泉，1993：379)。這個階段的農業政策以培養工業發展為主，主要透過農產品外銷賺取大量資金，用以購入工業發展所迫切需要的基本資材。光是 1967 年農作物的生產總值就高達 275.7 億元，較 1954 年的 60.7 億約略增加 4.5 倍(吳田泉，1993：380)。這些驚人的生產，佔了當時出口總值的二分之一以上(廖安定，2001)。. 政治大. 不過，這些外銷成績仍是延續上個階段對於農民不公平的財稅政策，擠壓超額農業剩餘所得來，農民所得並沒有顯著提升。根據統計，農民所得佔非農民所得比率，從 1966 年的 69.8%，一直到 1986 年的 72.98%，一直都僅在六七成左右(吳田泉，1993：374)。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 除了提升農業產值、壓低糧價以外銷賺取更多資金，政府尚於 1960 年代初通過獎勵投資條例，配合四年經濟建設計劃，積極推動島嶼工業化。這些獎勵包括減免稅收、提供低利貸款、及協助以便宜成本取得工業發展用地等等優惠。. er. io. sit. y. Nat. 就在政府擠壓農業、優惠工業的進程中，臺灣農工業生產總值比重開始從 1952 年的九比一，一路到 1960 年代的一半一半，最後到 1971 年的二比八(吳田泉，1993：384)。農地面積更從 60 年代積極發展工業之後，每年都約有 1.25%的農地變更為其他使用(簡俊發， 2005)。. al. n. v i n Ch 同時，國際貿易對農業所帶來的衝擊，也在這個階段悄悄於臺灣生根。 engchi U. 1951 到 1965 年間是所謂的美援階段。這個時期，雖然美國以一年一億美元對臺灣提供經濟、軍事等援助，但也在這個過程，逐漸改變臺灣的農業生產結構與島嶼人們的飲食習慣。 1950 年美國總統杜魯門發表聲明，表示將繼續給予戰敗的國民黨政府經濟援助，美援機構包括美國經濟合作總署中國分署、中國農村復興聯合委員會(簡稱農復會)，都在此時由大陸移進臺灣(吳音寧，2007：53)。當時，臺灣農業的諸多政策，都由農復會執掌推行，而其工作人員一半是美國人、一半是中國人。農業設施重建與糧食增產的計畫，開始在化學肥料的推行、殺蟲劑的使用，脫谷機、耕耘機、插秧機、收割機等等機械化的耕作模式中，改變臺灣農民傳統的種作習慣。 13.

(22) 暫且不論農民在肥料換穀制度中，因為對化學肥料的依賴而被嚴重擠壓。機械化的耕種模式，除了促使各個農民因為貸款購機而在收入不多的情形下負債累累之外7，在日後(1968 年之後)也證明，當農村勞動力因為工業發展而迅速流失時，急速上升的農業勞動成本，在面對國外價格相對更便宜的農產競爭時，花在化學肥料、農業、機械操作等等農業資材的成本8，竟佔了臺灣農業耕種成本的大量比例。此外，在飲食習慣上，美國政府為了解決其國內糧食生產過剩的問題，而開始積極向世界各地推銷自身的剩餘農產品。其國會於 1954 年通過〈農業貿易發展與協助法案〉，允許外國政府透過美援管道以當地貨幣購買美國剩餘農產品，加上美國又對自身農產品進行高額的出口補貼，此作為等於解決了美國剩餘農產品外銷上的經濟障礙。. 政治大. 接著，便是進行一連串的「宣傳推銷」了。1960 年代初期，美援會、農復會及麵粉同業公會共同出資成立「臺灣區麵麥食品推廣委員會」，教導大家如何做饅頭、花捲、麵包等等麵粉製品。1965 年美國更透過聯合國組織提供大批麵粉、食用油與脫脂奶粉給臺灣省政府舉辦學童營養午餐，學生的午餐便從一菜一湯變成牛奶與麵包。期間，報紙不但常報導「吃麵粉的歐洲人其體型和體力強於吃米為主的亞洲人」，當時的農政主要刊物《豐年》也常宣導多吃麵食可以讓女性朋友「面色紅膏膏」、「皮膚白波波」，甚至當時專欄作家何凡還撰文表示，米飯吃太多會讓人早衰早死(劉志偉，2012)。. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 一連串的推廣活動，1968 年時全臺只有 14.63%的家庭將麵食當作主食，但至 1992 年時已提升到 57.8%。如此飲食習觀的改變，也更加深臺灣日後稻米生產過剩的問題。. i n U. v. 以農業培養工業階段，政府仍是透過擠壓農業剩餘的方式帶來世人習於看到的「經濟起飛」。臺灣農民在這個階段仍是居於貧苦，甚至收入狀況還在不斷飛漲的物價中，與工商. 7 8. Ch. engchi. 詳見吳音寧(2007：96-102) 1999 年各國稻米每期生產成本(美元/公頃)。取自彭明輝(2011 年 4 月 2 日)。台灣泰國越南印度浙江菲律賓美國義大利希臘總成本. 3033. 636. 683. 698. 731. 888. 614. 1688. 2517. 自給工資. 585. 207. 435. 490. 404. 501. 75. --. --. 農機租金或代耕 1277 種苗 223. 147. --. --. --. 109. 179. --. --. 61. 56. 30. 40. 63. 20. --. --. 肥料. 208. --. --. --. 203. 139. 54. --. --. 農藥. 278. 91. --. --. --. 47. 59. --. --. 14.

(23) 業階層越拉越大9。農地在這個階段也開始被當作獎勵逐步轉移至工業使用，或在城鄉發展下由耕者有其田的承購者進一步轉賣。農業耕作方式此時也透過美援影響開始走向大量依賴化學肥料、農藥與農耕機具等在耕者有其田後臺灣小農耕作制度10下，顯得成本相當巨大的種作改變。此外，島嶼人民開始不以米食為主的飲食習慣改變，也對日後農業問題造成深遠影響。. 三、農工消長階段(1970 至 1983) 此階段經濟形態已逐漸由工商業主導，農業生產在大量勞動力外移、農用資材成本偏高、農產品價格不穩定、農民所得偏低、以及大量進口農產品的影響下，轉趨停滯。從一些統計數字可窺見這種轉變的軌跡，如農業生產佔國內生產毛額的比率，從 1951 年的 32.5%，1961 年 27.6%，1971 年 13.1%，到 1986 年降為 5.6%。而工業(製造業)所佔比重，則從同時期(1951 至 1986)的 17.3%提高為 42.9%。如此產業結構的急速轉變，也對臺灣農戶產生影響。專業農戶佔台灣總農戶數的比率從 1960 年的 47.6%，降為 1980 年的 8.9%，兼業農戶則由 52.4%，激增為 91.1%。而農業就業人口佔總就業人口的比例，亦由 1951 年的 56.7%，到 1986 年降為 17%(吳田泉，1993：384-385)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 面對農業發展的停滯情形，政府此時的政策從以往的促進生產，轉變為對農民的補償性措施以及加強農村建設。為了解決農村勞動力不足的問題，政府積極推行農業機械化，並設置糧食平準基金，實施稻米保證價格收購制度，企圖提高農民所得。. v. n. 然而此時的對外形勢，就在美國為了平衡中美貿易逆差不斷以外交手段施壓的情形下，大量的美國穀物、水果開始傾銷臺灣。從 1967 到 1986 年間，由美國進口的大宗穀物平均每年約達 400 萬公噸，1968 年更高達 666 萬公噸。國外廉價進口穀物不僅嚴重衝擊國內稻米產銷，還剝奪農民兼種雜糧的收益。根據統計，全臺作物種植總面積，從 1966 年的 168 萬餘公頃，到 1986 年降為 126 萬餘公頃，減少約 25%。農作物生產年平均成長率由前期的 3.9%降為 1.1%，其中雜糧作物的年平均成長率更降為負 4.9%(吳田泉，1993： 386)。. Ch. engchi. i n U. 在國外廉價進口穀物充斥的情形下，政府此時推行的機械化生產，不僅在臺灣的小農耕種體制下本就效益不大，又在如此惡劣的競爭條件下，徹底抵消機械性技術創新的利益。. 9. 詳見吳音寧(2007：93) 當時的總徵收放領耕地面積為 143568 甲，總承領戶數為 194823 戶，平均每戶承領到 0.7 甲的耕地，屬於「小自耕農」。詳見廖彥豪(2013：121-126)。. 10. 15.

(24) 而此階段所施行的稻米保證價格收購制度，日後研究顯示，在中間商與農會相勾結，以較低的市場價格購進稻穀完成政府限額的投機行為下，中間商反而成為政策最大的受益者 (陳玉璽，1995)。農地方面，政策上，受到早期諸多農田因著獎勵投資條例、耕者有其田等措施而開啟的農地轉用趨勢，搭配 1970 年代初期石油危機所帶來的糧食緊張，1973 年政府製定農業發展條例，確立農地保護政策，限制農田使用與轉移。不過同時期，1979 年的「加強農村建設方案」在期待增加農民兼業機會的規劃下，鼓勵農村地區設立工廠。立意雖良善，然而在施行過程卻不夠細膩，缺乏完整規劃，竟發生當時法定編定的四處農村工業區，皆是利用高等則(意謂較優良)水田進行開發，且開發過程. 政治大鼓勵農村地區設立工廠，不僅因為施行過程倉促粗糙而難以達到發展農村經濟的目的立反而因為工業發展為農村地區帶來不可避免的環境污染(蔡宏進，2012)。存有興辦工業人假興辦工業之名行土地投機之實的疑慮(紀聰吉，1974)。. 11. ，. ‧ 國. 學. ‧. 農工消長階段，雖然政策上已經從以往的注重農業「生產」，轉為留意「分配」的問題。然而政策制定過程卻沒有「因地制宜」而一味引進美國機械化等大面積耕作形式。在政策推行過程，也因為執行效能不當，形成中間商透過保價收購稻穀制度進行投機取巧、興辦工業人利用農村設立工廠進行土地投機等等作為。政策上雖然對農地採行保護措施，然而現實上農地已經充滿開發投機與工業污染的威脅。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 農民的部分，雖然政府已經注意到農民所得偏低的問題，試圖透過政策提高農民收入，然而在政策執行失當的狀況下，農民收入增加有限。農民與非農民所得的比例，仍一直維持在 60%、70%上下(日本農民與非農民所得比例為 130%)，一直未能得到合理的改善(吳田泉，1993：387)。. Ch. engchi. i n U. v. 四、自由化調整階段(1984 至 1990) 此階段的臺灣農業在自由化貿易的壓力下已經呈現嚴重的產銷落差，故重新調整農業生產結構，為此階段的農政重點。. 11. 當時編定的四個農村工業區：南投縣竹山工業區、雲林縣元長工業區、嘉義縣義竹工業區、彰化縣埤頭工業區，就區位而言，多位於偏遠落後的鄉鎮，交通欠缺發達，對附近鄉鎮勞力吸引力不強。規模上，前述四工業區面積固定在一二十公頃之間，與最經濟之工業區規模(100-200 公頃)相差甚遠，且多未能因應當地勞力與原料供給決定其規模。整體而言創造出的效益有限。詳見紀聰吉(1974)。 16.

(25) 在上個階段的稻米保價收購制度吸力下，臺灣稻米產量穩定，公糧庫存大增。為了解決庫存問題，政府乃積極辦理公糧外銷，銷售地區為非洲、印尼、中東，年出口在 10 萬到 40 萬公噸之間。而此外銷所得則用於挹注糧食平準基金，不再扶植工業部門。如此外銷成果引起美國碾米公會的抗議，美國遂於 1984 年與臺灣簽署「中美食米外銷協定」，限制臺灣食米外銷地區，並約定自協定生效起五年內，臺灣食米外銷不得超過 137.5 萬公噸。此外，同一時期，由於臺灣對美國貿易順差持續增加，美國要求臺灣降低農工產品關稅、開放市場及台幣升值，農產品進口此時快速增加。臺灣不僅在外銷受限下面臨稻米生產過剩的壓力，在美國要求降低 192 項菸酒等進口商品關稅時，更引起彰化二林葡萄農的抗. 政治大面對國外自由貿易局勢的壓迫，臺灣只能轉向國內進行農業生產結構的調整，於是推出立「稻田轉作計畫」，從 1983 年起預計六年內達到全島十四萬七千多公頃水稻轉作的目議。. ‧. ‧ 國. 學. 標。同時亦表示，除了計畫面積以內的稻米，其餘的稻米一律不進行收購，也不再提高保價收購的價格。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 稻田轉作計畫的施行開始將臺灣的農業生產結構從糧食生產轉往經濟作物的生產。農民們種起了水果、花卉、園藝，或是開始養殖漁業。而臺灣的水稻田面積從 1976 年的七十八萬公頃，一路降到 1986 年的五十三萬公頃，再到 1990 年的四十五萬公頃。其他作物如花生的種作面積從七〇、八〇年代的六萬公頃，到 1990 年只剩三萬公頃。蕃薯從 1986 年的兩萬公頃，到 1990 年已在十大作物排行之外。而七〇年代曾經名列十大作物前茅的香茅、樹薯，也迅速不見。倒是檳榔在短短數年之間，到 1990 年時全島已有六萬公頃的種植(吳音寧，2007：213)。. Ch. engchi. i n U. v. 如此生產結構的改變，也在 2008 年又一次世界糧食危機發生時，引發島嶼人民省思糧食安全的重要性。而在如此積極種植「經濟」作物的轉變下，臺灣每戶農家的每年農業所得，從 1984 年的每年七萬多元，到 1990 年的十萬多元，只增加三萬元。其後每戶農家的每年來自農業的所得都維持在十五萬上下12(農委會，2013)。. 12. 根據 101 年農業統計年報，1992 至 1996 年每戶農家來自農業所得年平均約 15 萬；1997 至 2001 約 15 萬九千；2002 至 2006 約 18 萬；2007 至 2011 約 18 萬五千；2012 年則約 21 萬。 17.

(26) 五、多功能農業階段(1991 迄今) 此階段的農業政策係在臺灣參與關稅貿易總協定(GATT)、加入世界貿易組織(WTO)等國際貿易自由化的脈絡下，進行回應與調整。首先在大方向上，因著世界重視生態保育及環境維護的趨勢，臺灣的農業政策開始加入了生活與生態的思考，併同生產，強調「三生」的重要性。並於 1991 年提出「農業綜合調整方案」、1995 年發佈「農業政策白皮書」、1997 年施行「跨世紀農業建設方案」對臺灣整體農業環境進行調整規劃。這三個農業方案大抵延續同樣的脈絡，從當時農林廳廳長邱茂英(1993)的說明可知，這些調整主要分三個部分，第一部分延續前一階段對於生產結構的改變，強調在市場導向下，應選擇市場潛力大、附加價值高、社會成本低的精緻農業進行發展，如水果、蔬菜、花卉、乳業等等。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二部分是在關稅貿易總協定對於農產品貿易保護的限制下，進行其他非經濟性措施的辦理，如加強農村建設、改善農漁保險制度、放寬農業天然災害救助等等。. ‧. sit. y. Nat. 第三部分則是強調在經濟自由化下，農業資源應該配合國家經濟發展的需要，適度移出，包括人力、土地及水資源。詳細政策重點從「農業政策白皮書」中可以更清楚瞭解。為了調整生產結構並進一步回應. io. n. al. er. GATT 烏拉圭回合談判後所達成之削減農業境內總支持 20%的約定，臺灣當局訂定，雜糧保價收購將由直接給付制度取代，並自 1999 年起停止辦理雜糧保價收購。. Ch. engchi. i n U. v. 所謂的直接給付，其實就是配合 1997 年施行的「水旱田利用調整計畫」，輔導農民將保價雜糧田、稻田進行休耕或輪作地區性特產，並要求農民定期進行「翻耕」或「種植綠肥」來維持生態，用以領取世界貿易組織不進行限制的「維護生態景觀」補貼。水旱田利用調整計畫從 1997 年到 2001 年，施行約四年時間，臺灣稻作面積從 1997 年的 36.4 萬公頃一路降到 2000 年的 34 公頃，雜糧面積則由 4.5 萬公頃降為 2.1 萬公頃。2001 年之後，隨著不同階段的農業發展情形，水旱田利用調整計畫則有不同階段的後續計畫，如 2001 年至 2004 年，及 2007 年至 2009 年都分別繼續實施「水旱田利用調整後續計畫」，延續鼓勵休耕的主軸，繼續進行休耕補貼。然而 2009 年之後的「水旱田利用調整後續計畫」則開始納入糧食安全的考量，開始提倡休耕農田復耕並鼓勵經營規模的擴大。而休耕期間的稻作農家收益情形，根據統計，1997 到 2001 年，每年平均有 97225 元賺 18.

(27) 款，2005 到 2009 年，則每年平均有 93348 元的收入(林美華、蘇宗振，2010)。與 1990 年每戶農家來自農業的每年約十萬元的所得，實是維持平衡而已，農民收入在社會上仍是處於偏低狀況。農地方面，此階段的政策在經濟自由化的影響下，朝向提倡農業資源自由流動的方向進行。主要可從 1991 年的「農業綜合調整方案」、以及 1995 年的「農業政策白皮書」、「農地釋出方案」看到政策形成的軌跡，並在 2000 年的農業發展條例修正中，正式落實於法律層次進行推動。不管是早期的農業綜合調整方案，還是後期修正的農業發展條例，其內容主軸大抵是關於應該如何合理釋出農地，以及要如何確保餘下的農地真正作為農業使用。然而，從政策形. 政治大. 成過程可以看到，絕大多數的討論都是集中在如何釋出農地上，關於確保農地農用，好似只為一種宣稱。農地違規使用的問題，一直沒有被完善討論與規劃。詳細將於下一節進行說明。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 多功能農業階段，政府在面對加入國際組織的壓力，繼續調整國內農業生產結構，並進一步推動農地的自由流動。此階段臺灣的農業發展規劃雖然從國際間學到了「生產、生活、生態」並重的觀念，然而實際上並沒有真正重視如此觀念的規劃。政策重心還是全數放置於稻米生產過剩的處理上，並對農業進行消極的休耕補貼。. y. Nat. n. al. er. io. sit. 而這段期間，農民收益並沒有因為補貼而有顯著提升。農業耕作環境上，亦因為農地違規使用日漸對於農業生產甚至農村居住環境造成威脅。詳細於文後繼續討論。. 六、小結. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣的農業政策發展，不同階段的考量與執行，都帶來不一樣的農業發展現實。整理如表 2-2。. 19.

(28) 表 2- 2：臺灣農業政策與當時的農業發展現實. 農業培養工業 (1954-1969). 1. 農業產值恢復戰前水準 2. 農民受苦於不公平的財稅制度 3. 耕者有其田政策改變部分農地所有權形式，卻為日後農地轉用埋下伏筆. 重建生產設施、增產糧食. 1. 農業產值佔上高峰 2. 農民繼續受苦於不公平的財稅政策，農作收入與工商業階層開始產生拉距 3. 農地作為獎勵，逐步轉用於工業使用 4. 農耕方式轉變成大量依賴農藥、化學肥. 農產積極外銷，所得資金投注工業，並給予工業相關發展優惠. 料、機械化代工等政治 5. 社會飲食習慣逐漸不以米食為主大. 1. 經濟型態逐漸由工商業主導，農業發展. 學. 停滯 2. 補償農民政策執行效能不佳，農民收入. ‧ 國. 立. 從促進生產轉為對農民的補償性措施，並加強農村建設. 增加有限，僅佔非農民所得的七成 3. 農地在粗糙的農村建設政策下面臨投機. ‧. 農工消長階段 (1970-1983). 農業發展現實. Nat. 開發、工業污染的威脅 4. 政策上採取農地保護措施，限制農地轉. y. 充裕糧食階段 (1945-1953). 政策重點. 移與使用. 1. 農業生產結構從糧食作物轉向經濟作物 2. 農民來自農業所得仍無顯著提升. n. er. io. 自由化調整階段因應經濟自由化調整農業生產結構 (1984-1990). al. i n U. v. 1. 糧食作物生產面積急速減少 2. 來自農業收入無顯著提升 3. 農地違規使用影響日巨. 因應加入國際貿易組織繼多功能農業階段續進行生產結構的調整， (1991 迄今) 並提倡農業資源自由流動. Ch. sit. 階段. engchi. 資料來源：本研究自行整理。. 貳、農業發展條例一、臺灣土地管制制度臺灣的土地管制制度，在 1973 年之前，除了都市計畫發佈的地區，其餘土地並未有妥善的規劃與管理。於是，為了對這些非都市計畫地區的土地進行管制，政府於 1973 年依據土地法第 81 到 85 條辦理土地使用的編定。然而此階段的用地編定，多屬當下使用現況的記錄，非都市區域內零星建築使用及濫墾濫建情形仍相當嚴重，尚未進行管制。. 20.

(29) 1973 年 10 月農業發展條例公佈實施，明訂農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整為主，並先徵得主管機關之同意。開始了農業用地的管制。隨後相繼頒布了「限制建地擴展執行辦法」、「實施都市計畫以外地區建築管理辦法」，嚴格限制一到八等則農田變更為建地，且規定都市計畫以外地區之土地，非經縣(市)主管機關之許可不得擅自建築使用。 1974 年區域計畫法公佈，規定有關直轄市或縣(市)政府，需按照「非都市土地分區使用計畫」，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地。於是非都市土地正式進行分區與編定。並於 1986 年底，全省 18 縣市辦竣用地編定，透過「非都市土地使用管制規則」實施管制。. 政治大自此，非都市土地開發利用的管制標準已趨完成。搭配都市計畫法、國家公園法，全臺土立地使用管制依據都市土地與非都市土地有其個別用地編定與管制規定，如圖 2-1。. ‧ 國. 學. 其中，在非都市土地使用分區編定下，劃定為特定農業區、一般農業區、森林區以及山坡地保育區中的農牧用地，就是目前農業發展條例第三條第十一項所稱之耕地。. ‧. sit. y. Nat. 而農業用地，依據農業發展條例施行細則第二條規定，除了上指耕地之外，尚包含非都市土地分區編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、供農路. er. io. 使用之土地，還有都市計畫劃定為農業區、保護區內之土地，以及國家公園法依其分區性質劃定之區域，如圖 2-2。. al. n. v i n Ch 農業用地的界定主要作為農地變更使用、租賃、農村規劃建設、農舍興建管理、農業生產 engchi U 輔導、土地增值稅、遺產稅及贈與稅之優惠準據。而耕地的界定，主要用於規範農地得由農企業法人承受、不課徵土地增值稅，以及限制耕地分割限制等。而所謂的農業使用，根據農業發展條例第三條第十二項規定，係指農業用地依據各土地使用分區，在相關法令規定下，實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。. 21.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2- 1：臺灣土地管制制度架構圖，資料來源：取自顏愛靜(2003)。. 22.

(31) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. sit. n. al. er. io. 二、農業用地變更轉用. y. 圖 2- 2：農業用地範圍，資料來源：取自顏愛靜(2003)。. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣的土地管制制度，自區域計畫法帶入「非都市土地分區使用」相關規劃之後，「分區使用管制」制度便成為臺灣土地管制的基礎。而在這個基礎上，當有土地需要作為其原本編定用途之外的使用時，就必須依據相關法令進行「土地變更」。區域計畫法尚未發佈的早期，臺灣農業用地在「實施耕者有其田條例」允許農地移轉為建地與工業用地的情形下，以及 1960 年代政府在獎勵工業發展提供大量土地編定為工業用地的帶動下，農業用地已經開始進行轉用。而在區域計畫法確立土地使用分區管制制度之後，隨著社會上對於彈性使用土地資源的需求出現，政策上逐漸引進「開發許可制」的作法，在先審議後開發的原則下，期待有秩序的開發土地資源。. 23.