第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一節研究背景與動機
受到全球化的影響，國際之間的局勢從過去以國家為單位的競爭情形逐漸產 生改變，全球化使得國家之間的界線變得模糊，國與國之間的競爭關係慢慢產生 轉變並影響到國家的次級單位─城市。當全球化過程不斷激化國家或經濟體之間 競爭的同時，城市間的競爭亦日趨明顯與激烈。有些城市甚至超越國家成為全球 經濟、政治、文化的重鎮，與影響世界的來源，不少城市則不斷尋求發展之道，
以增加其競爭力與影響力(江啟臣，2006：27)。因此如何提升城市競爭力就成為 國家發展計畫中首要工作之一。
根 據 瑞 士 洛 桑 「 國 際 管 理 學 院 」 (International Institutefor Management Development,IMD)對國家競爭力的定義，是指一國經由經營其資產加工過程、吸 引力、積極性、全球化及親和性，並將此種關係整合為經濟與社會模式，來創造 附加價值，以增加國家財富的能力(承立平，2011：12)。所以，提升國家競爭力 的目的就是在於促進經濟發展、增加資源運用的附加價值。隨著全球化以及國際 局勢的改變，國家治理模式也隨之改變，其權力逐漸下放，城市遂成為重要的行 為者，因此欲提升國家競爭力，城市就成為最重要的一環，在面臨全球環境的改 變，各城市也都在尋求提升其競爭力的方式，然而面對全球的競爭，欲提升城市 競爭力並非針對單一城市進行調整即可，而是必須對區域性的資源進行規劃整合，
才能夠平衡國家內區域間的發展，進而提升國家整體的競爭力。而台灣為了提升 整體競爭力，也提出了縣市合併的政策，期望透過都市治理模式的調整，改善縣 市行政界線上的隔閡，避免國家管理功能的切隔與資源的重複浪費，同時減少行 政成本，有效達成國土整體開發與利用的目標(內政部，2011：14)。
由於我國自從實施地方自治至今，已有數十年沒有大幅調整過行政區域1，但 是隨著時代的演變，人民對於政府所提供的功能以及服務上的要求越來越多，過 去的行政區劃已無法滿足其需求，反而造成各縣市之間資源無法互相流通的藩籬。
而行政區域這麼長的時間未進行全盤性的調整，也出現生態變化太大、資源分配 不均、區域自主失真，以及人口分布失衡之缺失(紀俊臣，2004：292-293)。以高
1於 1950 年，臺灣省為實施地方自治，依據「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」將臺灣省的行政 區域重新劃分為 5 省轄市、16 縣、1 管理局，7 縣轄市、243 鄉、78 鎮以及 42 省轄市區之後，
便未再進行大規模調整行政區域之行動(吳堯峰，1988：1-20)。
雄縣市之間焚化爐資源運用為例，因為縣市的界線劃分，高雄縣大寮、林園地區 的廢棄物必須捨近求遠，運送至較遠的高雄縣焚化爐清理，無法就近運送至高雄 市的垃圾焚化爐進行處理2，產生資源上的浪費，這種因為行政區域界線劃分所造 成的藩籬，使得相鄰的縣市無法整合彼此所具有的資源善加運用，反而增加了行 政上的不便，可知臺灣國土規劃面臨了需要進行調整的時期。馬英九先生擔任台 北市長時即已提出整併台北、台中及高雄為 3 都的概念，而 2008 年第 12 屆總統 大選時，國民黨與民進黨兩方候選人皆對我國國土規劃與行政區域的調整提出相 關政策。國民黨候選人馬英九先生延續過去其對國土規劃的 3 都概念提出「3 都 15 縣」3的政策，民進黨候選人謝長廷先生則提出「6 星計畫」4，雙方陣營競選 政見之提出製造了臺灣行政區域調整的一個契機。而馬英九先生亦於當選總統後，
積極進行「3 都 15 縣」行政區劃政策之推動，政策後來朝 5 都合併升格的方向前 進，行政院也於 2009 年 8 月 27 日核定各縣市所提出的改制計畫。
為了配合行政區域調整，地方制度法陸續進行修改5，使縣市合併改制具有明 確法規依據得以援引，並作為因應縣市合併升格後其所需的制度面與程序面之法 制配套。2010 年 12 月 25 日，行政院審核通過臺北縣升格改制為新北市，臺中縣 市、臺南縣市、高雄縣市也都分別合併改制升格直轄市，而桃園縣暨 2011 年成為 準直轄市後，其所提出的改制直轄市計畫也於 2012 年 11 月 23 日經行政院核定通 過，將於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市，此一改變無疑是我國近期國土重劃最 大的一項變動與開端。
(原)高雄市作為臺灣第 2 個直轄市，為南臺灣政治、經濟與文化中心，具有海、
空港，然而卻因腹地與人口的規模不足，限制了其在國際上競爭的能力。環繞在 其四周的高雄縣具有充足的土地資源與雄厚的產業基礎，雖緊鄰高雄市，卻因行 政藩籬與縣市分治，而難以納入整體規劃，發揮資源整合的綜效。有鑑於此，高
2高雄縣有兩座公有民營垃圾焚化廠，分別位於仁武與岡山；高雄市有兩座公有公營垃圾焚化廠，
分別位於三民區與小港區。大寮及林園地區距離南區(小港區)焚化廠較近，卻因行政區域之劃分，
必須將廢棄物運送至較遠的仁武、岡山焚化廠進行處理。(高雄市政府環境保護局南區資源回收 廠，101：7)。
3合併台北市、縣、基隆市，中部合併台中市、縣，南部合併高雄市、縣，成為「三都」。此外，
合併新竹縣、市，嘉義縣、市及台南縣、市，再加上現有的桃園、苗栗、南投、彰化、雲林、
屏東、宜蘭、花蓮、台東及離島的澎湖、金門、連江，成為「十五縣」。
4主張台灣的行政區域應做全盤的重新規劃，劃分為六個行政區域，而每個區域則約等於一個新加 坡的規模，再依據各個區域不同的特性和特色，進行適合各地區的開發發展計畫。
5地方制度法首先修正第 7 條條文；並增訂第 7-1、7-2、87-1~87-3 條條文，提供縣市合併改制之 法源依據。第二次修訂則是對縣市合併後有關選舉任期、組織、人員以及合併過渡期之部分進 行增修。
雄縣、市政府乃依據地方制度法提出縣市合併改制申請案 (高雄市政府/高雄縣政 府，2009：1-3)，希望透過整合高雄縣市兩者之間互補的資源條件以期達到加乘 的效果，帶動臺灣南部的發展，避免在整體國家發展上，臺灣重北輕南的情形越 來越明顯，並創造其於國際上的城市競爭力。時任高雄市市長陳菊也提出了期許 高雄市成為「山海共榮生態永續」的國際大都會，並以「環境永續」、「多元創新」
及「宜居城市」的政策主軸，作為發展幸福新高雄的目標，並認為高雄縣市的合 併，不僅是為了創立一個新的行政單位，更是將高雄推向「行政零距離、資源零 落差、發展零阻隔」的新時代(陳菊，2011：130-136)。高雄市於縣市合併後也陸 續獲得國際宜居城市獎6，更在 2013 年從 11 項入圍的城市建設中獲得 4 金 3 銀 3 銅的獎項，是台灣得獎最多的城市(高雄市政府新聞局，2013：2-3)。
自 2010 年合併改制後迄今已有三年餘的時間，高雄縣市政府的組織亦隨合併 計畫而有所變動，隨著縣市機關的整併，將業務性質相同或相近者進行改制，除 此之外，也進行人員移撥上的調整。目的乃是希望藉由縣市改制進行組織改造，
透過行政組織的調整與佈局，減少行政協調、資源重複投資以及人力成本，以達 有效運用人力資源管理，整合縣市人力，合理配置員額以提升公務部門服務品質 (高雄縣政府/高雄市政府，2009：90)。縣市合併對組織進行有關人事、組織結構、
資源、業務調整等更動，期望提升行政效率與效能。但組織面臨這樣的變動，對 其原本的文化是否造成改變，是一值得研究的議題。
組織文化乃是一組共享且具有模式化的基本假定，當一個團體面臨外部適應 和內部整合的問題解決時，會習得此等基本假定(張慶勳審訂，2010：15)。近年 對於組織文化的研究顯示出組織文化是無形的存在，往往要等到組織面臨變革或 是挑戰而產生文化的改變時，才發現其重要性7，也就是說組織文化在無形中影響 著組織成員做事的方式，其功能除了能夠增進組織成員的向心力、認同感外，也 有可能是組織變革的阻力。近年的研究8亦發現對組織文化進行管理，可以改變整
6國際宜居城市獎乃是由聯合國環境規劃署與國際公園協會聯合主辦，設立目的在於評比各城市在 永續發展與提高環保意識的貢獻，及對當地社會和環境帶來的巨大影響，是全球唯一涵括城市景 觀、社區環境管理、生態建設、資源利用、人與自然及環境永續發展等重要議題的國際競賽，也 是全球公認的綠色奧斯卡。2011 年起高雄市首度參加即獲得 2 金 1 銀 1 銅的成績，2012 年則獲 得 1 金 1 銀 3 銅。
7因為組織文化被視為一種理所當然的價值、潛在的假設，除非當成員經歷過新的文化或是塑造一 個公開明確的架構或模式，否則成員很難察覺到組織文化的存在。參考自 Cameron, K. S., and Quinn, R. E. (1999).Diagnosing and changingorganizational culture—Based on the competing values framework. New York:Addison-Wesley. (p. 16)
8Ouchi(1981)；Pascale & Athos(1982)；Peters & Waterman(1982)；Deal & Kennedy(1982)，參考自
體企業的績效，因此透過組織文化的改變，會影響著一個組織產出的變化，包含 公司的績效以及成員對組織的向心力等種種，因此組織成員是否能夠適應組織文 化所帶來的改變，以及組織文化改變後的目標與願景是否能使成員產生認同感並 努力達成，這些結果都會影響組織整體。
高雄縣市合併後就其原有的組織機關進行整合，期望提高行政效率與效能。
而行政效率效能的背後有著一個更重要的影響因素，就是組織文化，其影響著組 織整體的行為模式與產出，行政效率、效能都是受其影響下的果，因此組織文化 改變的方向與成員對文化的接受與認同程度，就成為影響縣市合併所欲提升效率
而行政效率效能的背後有著一個更重要的影響因素，就是組織文化，其影響著組 織整體的行為模式與產出，行政效率、效能都是受其影響下的果，因此組織文化 改變的方向與成員對文化的接受與認同程度，就成為影響縣市合併所欲提升效率