第二章 文獻回顧
第一節 縣市合併歷程
台灣的地方行政區劃於日據時期即已奠立基礎，日據時期所設立之 5 州 3 廳 及 11 州廳轄市9，成為後來台灣 21 縣市劃分之基礎。1945 年光復後，積極推動 地方自治，同年 11 月由臺灣省行政長官公署公布「臺灣省政府組織規程」，劃分 全省為 8 縣、9 省轄市、2 縣轄市10，8 縣之下再分 53 區，區之下設鄉(鎮)，這樣 的行政區劃乃是將 5 州 3 廳劃分為 8 縣，做大縣制的實驗，並於 1949 年設置草山 管理局11。
1949 年中央政府遷台後欲實行地方自治，該年施政計劃綱要列有「調整行 政區域」一項。1950 年公布臺灣省各縣市行政區域調整方案，亦同時公布「臺灣 省各縣市實施地方自治綱要」，此時才開始以行政命令之方式實施地方自治。有鑑 於大縣制管理績效未見提升，因此，此時期之行政區劃調整改採中縣制之區劃原 則，1950 年 8 月行政院會議核定「臺灣省各縣市區域調整方案」，將原有之 8 縣、
9 省轄市、2 縣轄市、1 管理局、225 鄉、改為 16 縣、5 省轄市、1 管理局12。 爾後臺北市於 1967 年 7 月升格為直轄市並將陽明山管理局及臺北縣之南港、
士林、景美、木柵、北投、內湖等六鄉(鎮)併入，歸屬臺北市轄，進入「1 省、1 直轄市、16 縣、4 省轄市時期」。高雄則因人口超過百萬，於 1979 年 7 月改制為 直轄市，原高雄縣小港鄉併入高雄市。新竹及嘉義兩縣轄市於 1982 年人口超過 25 萬人，行政院核定其升格於 7 月改制為省轄市，其中新竹縣之香山鄉併入新竹 市。臺灣便進入「1 省、2 直轄市、16 縣、5 省轄市」的時期，之後各縣市、鄉鎮 市轄區也趨於固定。1998 年精省後，省成為行政院的派出機關，直到 2010 年底，
台北縣、台中縣市、台南縣以及高雄縣市合併升格為直轄市，與台北市形成五都 格局。
9 5 州 3 廳分別為，台北州、新竹州、臺中州、台南州、高雄州；花蓮港廳、臺東廳、澎湖廳；
11 州廳轄市分別為基隆、臺北、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東、宜蘭、花蓮。
10 8 縣由日據時期的 5 州 3 廳而來，9 省轄市分別為基隆、臺北、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺 南、高雄及屏東，2 縣轄市為宜蘭、花蓮。
11隔年 4 月改名為陽明山管理局。
12 16 縣為：臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏 東、花蓮、臺東及澎湖；5 省轄市為基隆、臺北、臺中、臺南與高雄；1 管理局為陽明山管理局。
台灣行政區劃自 1950 年施行地方自治後，歷經 1967 年台北市、1979 年高 雄市升格為直轄市，以及 1982 年新竹市及嘉義市由縣轄市升格為省轄市外，約經 過 60 年未有大幅度的更動，直到 2010 年底，縣市合併升格後形成五都局面13。 在 2010 年底縣市合併升格前的期間皆有論者(吳堯峰，1988；紀俊臣，2004：208-218) 提出行政區域應重新規劃的意見，因為原本的行政區劃在歷經長時間的發展後，
各縣市的政治、經濟、人口、社會環境等條件都有所改變，這樣的改變使得各縣 市之間的發展與所獲得的資源差距也逐漸拉大。對於我國地方制度改革計畫，一 直存在著兩個主要的方向：一為政府層級扁平化，即「中央─地方二級政府體制」
的設計；另一個則為治理規模極大化(劉文仕，2006)。前者主張比較不傾向大規 模的區域改革，後者則是相反，主要主張縣市合併，使治理規模能夠擴大。
二、縣市合併政策發展
有關縣市合併政策的發展，民進黨曾於 1993 年發行的政策白皮書中提出三 都案，主張廢省，以及首都機能分散，分別由台北市、台北縣、基隆市合併為台 北都；高雄縣市合併為高雄都；台中縣市與南投縣部分地區合併為台中都，以此 三都發展國際都會，其餘的十五縣則主張將新竹縣市、嘉義縣市、台南縣市三者 合併，其他各縣的行政區域不變。而於 2000 年民進黨執政陳水扁總統任內期間，
曾提出二級制政府的地方自治層級改造方案，然而此方案中並未提到有關縣市合 併的方案，主要是建立中央與地方二層級政府架構，以及相關法律的修改以提升 地方自治權限。而馬英九先生於擔任台北市長之時，亦指出我國地方自治存在有 競爭無力、治理無效與參與不足的問題，提出行政區劃應做一番調整，並提出以 台北、台中以及高雄三大直轄市為主的三都藍圖(馬英九，2002：109-111)。然而 這些政見以及主張，都僅止於提出其概念與方向，尚未進行到落實的部分。直到 2008 年總統大選，藍綠兩黨的候選人各自提出有關行政區劃上的政見，馬英九陣 營提出 3 都 15 縣政見，三都主要是台北都(合併台北縣、台北市與基隆市)、台中 都(合併台中縣市)以及高雄都(合併高雄縣市)，其次則將新竹縣市、嘉義縣市以及 台南縣市各自合併，加上原本的桃園縣、苗栗縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、屏 東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣以及金門縣與連江縣，共計 15 縣。民進 黨候選人謝長廷陣營提出六星計畫，分為基北北、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高 高屏與花東，以當時新加坡的人口規模四百萬來計算，台灣的人口就等於有六個
13桃園縣也於 2011 年成為準直轄市後，提出改制直轄市的計畫，將於 2014 年升格為直轄市。
新加坡的規模，因此主張台灣的行政區域應做全盤的重新規劃，劃分為此六個行 政區域，每個區域則約等於一個新加坡的規模，再依據各個區域不同的特性和特 色，進行適合各地區的開發發展計畫，讓台灣擁有六個新加坡的競爭力。直到馬 英九先生贏得 2008 年總統大選後，以其所提出的競選政見 3 都 15 縣為藍圖，方 得推動行政區劃的執行，最終，於 2010 年底完成五都合併升格，而桃園縣也於 2011 年升格為準直轄市，其隨後所提出升格直轄市的計畫已經核定通過，將於 2014 年 12 月 25 日改制成為台灣的第六都。
縣市合併的政策主張乃是希望透過對區域整併再造，使各區域的腹地及人口 規模更具有競爭力，提高整體國家的競爭力。因為在全球化之下，國際局勢已經 和過往不同，隨著小政府主義促使國家權力逐漸下放(江啟臣，2006：28)，使城 市在一定程度上超越了國家疆界和政體結構的侷限，除了成為資源集中之處外，
也更能放眼全球治理體系，從中尋求發展契機、進行策略佈局。為了因應這種城 市快速崛起的全球政經局勢轉變，世界各國也無不積極推動都會創新治理策略，
期望能在全球經貿互動的新架構中取得有利地位，以城市作為帶動國家整體發展 的新引擎(江大樹、曾士瑋，2011，27-28)。而我國推動縣市合併政策主要是期望 透過區域的整併，弭除過去因為縣市界線導致行政資源切割、資源運用上之困難，
連帶提高整體規劃協調之成本。合併除了提升我國城市本身在國際上的競爭力外，
也必須平衡國內區域的發展，因此為了因應縣市合併後的格局，行政院經建會亦 於 2010 年提出了「國土空間發展策略計畫」，以三個生活圈、七個發展區域的結 構來推動城市治理與區域合作，不只追求國際競爭力，也重視國內各區域的均衡 發展，希望透過合併升格後的城市進行資源上的整合，帶動各區域的整體發展，
共同提升臺灣的國家競爭力。
三、縣市合併相關法制修改
面對縣市合併，相關法規也須進行一番修改，首先地方制度法於 2009 年 4 月 15 日修正第 7 條條文：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱 鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。縣（市）改制或與其 他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，依本法之規定。村（里）、鄰 之編組及調整辦法，由直轄市、縣（市）另定之。」本法之修正提供縣市合併升 格之法源基礎。
同法新增第 7-1 條，規定中，縣市合併或改制計畫除了由上而下的管道，第 一項：「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制 或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直 轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。」；亦有由下而上的方式，
第二項：「縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）
議會同意後，由內政部報請行政院核定之。」而計畫書內容格式的相關規定則規 定於第 7-3 條中。此外並增訂第 87-1~87-3 條，對改制後的縣（市）議員、縣（市）
長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期調整，以及自治 法規等財政及人事相關調整進行法規上的規定。2010 年 2 月 3 日再次進行地方制 度法的修正與增訂，修正第 21、33、48、55 及 58 條條文，並增訂第 7-3、24-1~24-3、
40-1、58-1、83-1 條條文。修改第 21 條並增訂第 24-1~24-3 條，主要對於跨區 域地方自治團體間的合作進行規定。關於議員及代表之產生、任期、人數及就職 規定則於第 33 條條文中進行修正。第 40-1 條條文則是對新直轄市首年度預算之 編制審議及執行方式進行規定。第 55 條條文修訂為人口在二百五十萬人以上之直 轄市，得增置副市長一人。第 58 條之修正則是針對直轄市長得以機要人員的方式 進用現任鄉〈鎮、市〉長擔任區長，而增訂的第 58-1 條條文則是因為縣市合併或 升格為直轄市後，將取消鄉〈鎮、市〉民代表選舉，為避免基層問政空間減少，
故規定由直轄市長聘任其為區政諮詢委員，這兩條條文的新增與修訂屬於一種過 渡的處理規範，以降低對基層的衝擊。此外，地方行政機關組織準則以及地方立 法機關組織準則，也因為縣市合併升格後以及因應地方制度法的增修，進行相關 條文的修正。
內政部所研擬之行政區劃法草案已陳報行政院於 2012 年 2 月 23 日函送立法 院審議14。公職人員選舉罷免法也在 2010 年 9 月 1 日修訂第 35 條條文，對於選 舉區的劃分增訂第三項之規定：「第一項第一款直轄市、縣（市）選出之立法委員，
其名額分配及選舉區以第七屆立法委員為準，除本法或其他法律另有規定外，自
其名額分配及選舉區以第七屆立法委員為準，除本法或其他法律另有規定外，自