高雄縣市合併後組織文化認知之研究

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(1)國立高雄大學政治法律學系碩士論文. 高雄縣市合併後組織文化認知之研究. A Study of Kaohsiung City Organizational Culture after the Merger of Kaohsiung City and County. 研究生：李宛珊撰指導教授：楊戊龍博士中華民國一零三年七月.

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(3) 謝辭總算總算來到這一天，即將完成研究所的最後一個步驟，內心真的是百感交集，一路上感謝大家的協助。本篇論文，最必須感謝的就是我的指導教授─楊戊龍老師，在撰寫論文的過程中，不厭其煩地一再指引我方向，給予學生意見，如此才得以完成這本論文。本論文中最最重要的問卷部分，則必須感謝以下各位的協助，首先感謝玉玲學姐與我一起建構這份問卷題目，並且協助問卷的發放與回收，沒有您的幫忙我恐怕很難以一己之力完成它，而且還提點我許多必須注意的事情，真的學到很多。感謝法制局的主秘─尤天厚以及惠敏姐，謝謝您們在公務繁忙之餘還撥空協助我發放與回收一級機關的問卷，真的麻煩您們許多。感謝書成老師教我如何操作 SPSS 軟體，並針對量化研究需要注意的地方進行提點，每天行程如此緊湊的您在百忙之中還硬是撥出時間來教我，真的感激不盡。還有陳志瑋老師與康雅菁老師，以及胡以祥老師跟廖義銘老師，謝謝您們在聽完我的口頭報告後都提供了許多寶貴的意見，讓我能夠將論文內容修改得更加完備。接著謝謝這段時間中一直陪伴著我的精神支持者。首先謝謝簡玉聰老師時常關心我論文進度，還幫我牽線請法制局協助本論文問卷的發放，真的謝謝老師您。以及研究所認識一起歡樂歡笑的學長姐、同學與學弟妹們，靖晏、靜惠、亦升、聖竣、小胖、盧書、信儀、耀賞、育聖、琪媚、安妮，還有系辦無敵萬能又超級療癒人心的的金萍姐，這些日子感謝有大家的陪伴與幫助。特別感謝我的學姐也是同學的老鄧，我們一起修課做報告打工，還一起找一樣的指導教授，論文寫作過程中總是互相打氣鼓勵，彼此了解沮喪挫折的點在哪，總算讓我們熬到這天了！歡呼吧~ 感謝 EMBA 中心的助理們，宜靜、惠雅、雅玲、美瑤，多謝你們一路上的幫忙，還有對我的關心，一起共事跟玩耍的日子總是特別開心。謝謝失焦團體的于玲、小欣、莉娟、Sabi 還有名冠，常常在我遇到挫折與困難時幫我打氣，另一方.

(4) 面也督促著我前進，謝謝你們一直都在，都抱一個。並各方關心我的親朋好友們，謝謝大家的關心，我終於畢業了。最後，感謝我的媽媽─徐慧菁，在我繼續求學的這條路上，讓妳背負了許多言論的壓力，但妳仍然支持著我，讓我能夠撐到這一天，老母我愛妳。以及謝謝我的信仰與我的義父─無極九龍太子，過程中我雖然逃避，但祂仍以無私大愛的精神，給予我正知正念，賦予我力量支持著我前進，希望未來的我可以成為更好的人。以上，謝謝大家的協助與陪伴，接著將會繼續朝著人生下一個階段邁進，繼續努力奮鬥加油。李宛珊謹誌 2014 年 9 月 7 日於高雄楠梓.

(5) 高雄縣市合併後組織文化認知之研究指導教授：楊戊龍博士國立高雄大學政治法律學系學生：李宛珊國立高雄大學政治法律學系摘. 要. 本研究主要目的是在瞭解縣市合併後，高雄市政府員工的組織文化認知，並比較不同背景變項之間對組織文化認知上的差異。本研究係透過文獻探討、及問卷調查方式蒐集及分析資料，問卷調查是以高雄市政府一級機關以及區公所共 900 位員工為調查對象。以自編之「高雄市政府組織文化認知之調查問卷」為研究工具。問卷調查資料以 SPSS19.0 中文版電腦軟體之獨立樣本 t 檢定統計法進行資料處理。依據資料分析的結果，本研究獲得下列之結論：一、高雄市一級機關及區公所員工對組織文化的認知程度為正向的感覺，並以「同仁互動」這個構面的認知程度為佳。二、高雄市一級機關以及區公所員工，皆以 40 歲以上者、任主管職、年資 16 年以上者、獲得升遷者，對於組織文化的願景目標、領導管理以及工作條件的認知程度，都相對比較高。三、高雄市一級機關以及區公所員工，皆以 40 歲以下者、非任主管職、年資 15 年以下者，對於組織文化中同仁互動的認知程度，相對比較高。四、高雄市政府員工，以原任職於高雄市者，在組織文化中的各個構面皆有部分題項達到相對顯著性的差異，顯示原任職於高雄市者對於組織文化的認知相對較為良好。本研究針建議高雄市政府在工作條件的部分，增加對員工的授權，提供教育訓練，適度的調整組織職位。在組織文化的塑造部分，建議主管能夠進行指導，建立良好的溝通管道以及進行團隊合作，使組織文化能有良好循環。關鍵字：縣市合併、組織文化、高雄市、高雄縣 I.

(6) A Study of Kaohsiung City Organizational Culture after the Merger of Kaohsiung City and County Advisor: Dr. YANG WU-LUNG Department of Government and Law National University of Kaohsiung Student: LEE WAN-SHAN National University of Kaohsiung Abstract The study is to discuss the organizational culture of the Kaohsiung City government employees after the merger of Kaohsiung City and County, and to compare the organizational culture cognition of different backgroud. The study applies literature review and questionnaire surveys to gather and analyze information. The questionnaire surveys target the 900 government employees at the first-level agencies and district offices of Kaohsiung City. The research tool used is the self-compiled questionnaire titled “Kaohsiung City employees’ cognition of the organizational culture”. The independent-samples test method is performed using the Chinese version of SPSS 19.0 statistical software to process the questionnaire data. The following conclusions were made from this study based on the results of data analysis: 1. Employees at the first-level agencies and district offices of Kaohsiung City have a positive of cognition regarding organizational culture, of which the cognition level of “Interactions with colleagues” is the highest. 2. The employees at the first-level agencies and district offices of Kaohsiung City at the age of 40 and above, with the position of director and 16 or more years of service, they have a higher cognition level of “vision and target”, “leadership and management” and “working conditions” regarding organizational culture.. II.

(7) 3. Employees at the first-level agencies and district offices of Kaohsiung City at the age of 40 and under, with non-supervisory and 15 years of seniority or less, they have a higher cognition level of “Interactions with colleagues” regarding organizational culture. 4. Kaohsiung City Government employees worked at Kaohsiung City before had significantly different levels of organizational culture. They also have a higher cognition level regarding organizational culture.. Based on the findings of these studies, specific suggestions were made regarding practical applications. Such asTo empower, Provide employee training and transfer of personnel. Shaping organizational culture to provide guidance, promote teamwork and establish communication channels. Keywords：Merger of City and County, Organizational Culture, Kaohsiung City, Kaohsiung County. III.

(8) 目次摘要 -------------------------------------------------------------------------------------------------------I Abstract -----------------------------------------------------------------------------------------------------II 表目錄 --------------------------------------------------------------------------------------------------- VII 圖目錄 ---------------------------------------------------------------------------------------------------- IX 第一章緒論------------------------------------------------------------------------------------------------ 1 第一節研究背景與動機 ------------------------------------------------------------------------- 1 第二節研究目的 ----------------------------------------------------------------------------------- 4 第三節研究範圍與限制 ------------------------------------------------------------------------- 5 一、研究範圍 ------------------------------------------------------------------------------- 5 二、研究限制 ------------------------------------------------------------------------------- 8 第二章文獻回顧 ----------------------------------------------------------------------------------------- 9 第一節縣市合併歷程 ---------------------------------------------------------------------------- 9 一、台灣行政區劃 ------------------------------------------------------------------------- 9 二、縣市合併政策發展 -----------------------------------------------------------------10 三、縣市合併相關法制修改 -----------------------------------------------------------11 四、高雄縣市合併 ------------------------------------------------------------------------13 第二節組織文化 ----------------------------------------------------------------------------------16 一、組織文化的源起與定義 -----------------------------------------------------------16 二、組織文化功能與特質 --------------------------------------------------------------17 三、組織文化的改變與管理 -----------------------------------------------------------19 第三節縣市合併後對組織文化之相關研究 ----------------------------------------------21 第三章研究設計與實施 ------------------------------------------------------------------------------25 第一節研究架構 ----------------------------------------------------------------------------------25 一、縣市合併對組織文化的影響-----------------------------------------------------26 二、高雄市政府公務人員背景變項 -------------------------------------------------26 第二節研究假設 ----------------------------------------------------------------------------------26 第三節研究方法 ----------------------------------------------------------------------------------27 一、文獻回顧 ------------------------------------------------------------------------------27 二、問卷調查法 ---------------------------------------------------------------------------28 第四節研究對象與抽樣 ------------------------------------------------------------------------28 第五節研究工具 ----------------------------------------------------------------------------------32 一、調查問卷之編製 ---------------------------------------------------------------------32 二、問卷試測之實施 ---------------------------------------------------------------------35 三、試測問卷之分析 ---------------------------------------------------------------------36 第四章研究結果 ----------------------------------------------------------------------------------------45 第一節正式問卷之信度與效度分析 --------------------------------------------------------45 IV.

(9) 第二節高雄市一級機關與區公所員工基本資料之描述性統計 --------------------47 一、問卷發放與回收 ---------------------------------------------------------------------47 二、樣本特性及分布情形 --------------------------------------------------------------49 第三節一級機關員工對組織文化感受之現況分析 ------------------------------------50 一、高雄市一級機關員工不同性別在組織文化感受之現況 -----------------51 二、高雄市一級機關員工不同年齡在組織文化感受之現況 -----------------52 三、高雄市一級機關員工不同學歷在組織文化感受之現況 -----------------53 四、高雄市一級機關員工不同職位在組織文化感受之現況 -----------------54 五、高雄市一級機關員工不同年資在組織文化感受之現況 -----------------55 六、高雄市一級機關員工合併前位於不同縣市者在組織文化感受之現況56 七、高雄市一級機關員工升遷與否對組織文化感受之現況 -----------------57 第四節區公所員工對組織文化感受之現況分析 ----------------------------------------58 一、高雄市區公所員工不同性別在組織文化感受之現況 --------------------59 二、高雄市區公所員工不同年齡在組織文化感受之現況 --------------------60 三、高雄市區公所員工不同學歷在組織文化感受之現況 --------------------61 四、高雄市區公所員工不同職位在組織文化感受之現況 --------------------62 五、高雄市區公所員工不同年資在組織文化感受之現況 --------------------63 六、高雄市區公所員工合併前位於不同縣市在組織文化感受之現況 ----64 七、高雄市區公所員工升遷與否對組織文化感受之現況 --------------------65 第五節一級機關不同背景變項在組織文化感受之差異情形------------------------66 一、高雄市一級機關員工不同性別對組織文化感受之差異分析 -----------66 二、高雄市一級機關員工不同年齡對組織文化感受之差異分析 -----------67 三、高雄市一級機關員工不同學歷對組織文化感受之差異分析 -----------69 四、高雄市一級機關員工不同職位對組織文化感受之差異分析 -----------70 五、高雄市一級機關員工不同年資對組織文化感受之差異分析 -----------71 六、高雄市一級機關員工合併前位於不同縣市者對組織文化之差異分析73 七、高雄市一級機關員工升遷與否對組織文化感受之差異分析 -----------74 第六節區公所不同背景變項在組織文化感受之差異情形 ---------------------------78 一、高雄市區公所員工不同性別對組織文化感受之差異分析 --------------78 二、高雄市區公所員工不同年齡對組織文化感受之差異分析 --------------79 三、高雄市區公所員工不同學歷對組織文化感受之差異分析 --------------80 四、高雄市區公所員工不同職位對組織文化感受之差異分析 --------------81 五、高雄市區公所員工不同年資對組織文化感受之差異分析 --------------83 六、高雄市區公所員工合併前位於不同縣市者對組織文化之差異分析 -84 七、高雄市區公所員工升遷與否對組織文化感受之差異分析 --------------85 第七節原任職高雄市與高雄縣之員工在組織文化感受之差異情形 --------------88 一、原任職於高雄市者不同年齡對組織文化感受之差異分析 --------------89 二、原任職於高雄市者不同職位對組織文化感受之差異分析 --------------90 V.

(10) 三、原任職於高雄市者不同年資對組織文化感受之差異分析 --------------91 四、原任職於高雄市者升遷與否對組織文化感受之差異分析 --------------92 五、原任職於高雄縣者不同年齡對組織文化感受之差異分析 --------------93 六、原任職於高雄縣者不同職位對組織文化感受之差異分析 --------------94 七、原任職於高雄縣者不同年資對組織文化感受之差異分析 --------------96 八、原任職於高雄縣者升遷與否對組織文化感受之差異分析 --------------97 九、原任職於高雄縣市者對組織文化感受之差異分析------------------------98 第八節主要研究發現 ------------------------------------------------------------------------- 101 一、高雄市政府員工對組織文化的現況分析 ---------------------------------- 101 二、不同背景變項的高雄市政府員工對組織文化的差異分析 ------------ 101 三、組織文化假設之驗證結果 ------------------------------------------------------ 106 第五章結論與建議 ----------------------------------------------------------------------------------- 107 第一節結論 -------------------------------------------------------------------------------------- 107 第二節建議 -------------------------------------------------------------------------------------- 108 一、增加工作上的裁量權 ------------------------------------------------------------ 108 二、組織文化的加強塑造 ------------------------------------------------------------ 109 參考文獻 ------------------------------------------------------------------------------------------------ 111 附錄一：高雄市政府組織文化認知之試測調查問卷 -------------------------------------- 115 附錄二：高雄市政府組織文化認知之調查問卷 -------------------------------------------- 120. VI.

(11) 表目錄表 1-3-1 表 1-3-2 表 1-3-3 表 3-4-1 表 3-4-2 表 3-5-1 表 3-5-2 表 3-5-3 表 3-5-4. 縣市改制前後機關數比較表 ------------------------------------------------------------- 5 高雄縣市合併機關改制情形 ------------------------------------------------------------- 6 高雄市政府合併後一級機關 ------------------------------------------------------------- 7 高雄市一級機關問卷抽樣分配表 -----------------------------------------------------29 高雄市區公所問卷抽樣分配表 --------------------------------------------------------30 本研究量表之測量構面 ------------------------------------------------------------------34 高雄市政府公務人員個人基本背景資料問卷 -------------------------------------35 「高雄縣市合併後組織文化認知量表」信度分析摘要表 ---------------------36 願景目標項目整體統計量 ---------------------------------------------------------------37. 表 3-5-5 領導管理項目整體統計量 ---------------------------------------------------------------37 表 3-5-6 工作條件項目整體統計量 ---------------------------------------------------------------37 表 3-5-7 同仁互動項目整體統計量 ---------------------------------------------------------------38 表 3-5-9 刪除信度不足題項後之因素分析 -----------------------------------------------------40 表 3-5-10 刪除信度與效度不足題項後之因素分析 ------------------------------------------41 表 3-5-11 「高雄縣市合併後組織文化認知量表」刪除題項後信度分析摘要表 ---41 表 3-5-12 刪除信度效度不足後所保留之題項-------------------------------------------------42 表 3-5-13 正式問卷發放之題項 --------------------------------------------------------------------43 表 4-1-1 高雄市政府組織文化認知調查問卷之信度量表 ----------------------------------45 表 4-1-2 高雄市政府組織文化認知調查問卷之因素負荷量結果 ------------------------45 表 4-1-3 高雄市政府組織文化認知調查問卷於各構面之 PLS 分析結果 --------------46 表 4-1-4 高雄市政府組織文化認知調查問卷之相關係數與 AVE2 ----------------------47 表 4-2-1 研究樣本之敘述統計 ---------------------------------------------------------------------48 表 4-3-1 高雄市一級機關員工不同性別在組織文化感受之描述統計 ------------------51 表 4-3-2 高雄市一級機關員工不同年齡在組織文化感受之描述統計 ------------------52 表 4-3-3 高雄市一級機關員工不同學歷在組織文化感受之描述統計 ------------------53 表 4-3-4 高雄市一級機關員工不同職位在組織文化感受之描述統計 ------------------54 表 4-3-5 高雄市一級機關員工不同年資在組織文化感受之描述統計 ------------------55 表 4-3-6 高雄市一級機關員工合併前任職不同縣市在組織文化感受之描述統計 --56 表 4-3-7 表 4-4-1 表 4-4-2 表 4-4-3 表 4-4-4 表 4-4-5 表 4-4-6 表 4-4-7. 高雄市一級機關員工升遷與否在組織文化感受之描述統計 ------------------57 高雄市區公所員工不同性別在組織文化感受之描述統計 ---------------------59 高雄市區公所員工不同年齡在組織文化感受之描述統計 ---------------------60 高雄市區公所員工不同學歷在組織文化感受之描述統計 ---------------------61 高雄市區公所員工不同職位在組織文化感受之描述統計 ---------------------62 高雄市區公所員工不同年資在組織文化感受之描述統計 ---------------------63 高雄市區公所員工合併前任職不同縣市在組織文化感受之描述統計 -----64 高雄市區公所員工升遷與否在組織文化感受之描述統計 ---------------------65 VII.

(12) 表 4-5-1 不同性別的高雄市一級機關員工在組織文化之差異分析 ---------------------67 表 4-5-2 表 4-5-3 表 4-5-4 表 4-5-5 表 4-5-6 表 4-5-7 表 4-6-1 表 4-6-2 表 4-6-3 表 4-6-4. 不同年齡的高雄市一級機關員工在組織文化之差異分析 ---------------------68 不同學歷的高雄市一級機關員工在組織文化之差異分析 ---------------------69 不同職位的高雄市一級機關員工在組織文化之差異分析 ---------------------71 不同年資的高雄市一級機關員工在組織文化之差異分析 ---------------------72 高雄市一級機關員工合併前任職於不同縣市者於組織文化之差異分析 --73 高雄市一級機關員工升遷與否在組織文化之差異分析 ------------------------75 不同性別的高雄市區公所員工在組織文化之差異分析 ------------------------78 不同年齡的高雄市區公所員工在組織文化之差異分析 ------------------------80 不同學歷的高雄市區公所員工在組織文化之差異分析 ------------------------81 不同職位的高雄市區公所員工在組織文化之差異分析 ------------------------82. 表 4-6-5 表 4-6-6 表 4-6-7 表 4-7-1 表 4-7-2 表 4-7-3 表 4-7-4 表 4-7-5 表 4-7-6 表 4-7-7. 不同年資的高雄市區公所員工在組織文化之差異分析 ------------------------83 高雄市區公所員工合併前位於不同縣市者於組織文化之差異分析 --------84 高雄市區公所員工升遷與否在組織文化之差異分析 ---------------------------86 原任職於高雄市之員工不同年齡在組織文化之差異分析 ---------------------89 原任職於高雄市之員工不同職位在組織文化之差異分析 ---------------------90 原任職於高雄市之員工不同年資在組織文化之差異分析 ---------------------92 原任職於高雄市之員工升遷與否在組織文化之差異分析 ---------------------93 原任職於高雄縣之員工不同年齡在組織文化之差異分析 ---------------------94 原任職於高雄縣之員工不同職位在組織文化之差異分析 ---------------------95 原任職於高雄縣之員工不同年資在組織文化之差異分析 ---------------------96. 表 4-7-8 原任職於高雄縣之員工升遷與否在組織文化之差異分析 ---------------------97 表 4-7-9 原任職高雄市與高雄縣之高雄市政府員工在組織文化之差異分析 --------99 表 4-7-10 原任職於高雄市與原高雄縣者不同背景變項於組織文化中之差異分析100 表 4-8-1 高雄市政府一級機關及區公所於組織文化中之差異性分析 ---------------- 105 表 4-8-2 研究結果對應研究假設暨驗證結果摘要表 -------------------------------------- 106. VIII.

(13) 圖目錄圖 2-1-1 圖 2-2-1 圖 2-2-2 圖 3-1-1. 高雄市願景圖 -------------------------------------------------------------------------------15 競值結構與組織文化 ---------------------------------------------------------------------19 組織文化改變的循環 ---------------------------------------------------------------------20 研究架構圖 ----------------------------------------------------------------------------------25. IX.

(14) 第一章緒論第一節研究背景與動機受到全球化的影響，國際之間的局勢從過去以國家為單位的競爭情形逐漸產生改變，全球化使得國家之間的界線變得模糊，國與國之間的競爭關係慢慢產生轉變並影響到國家的次級單位─城市。當全球化過程不斷激化國家或經濟體之間競爭的同時，城市間的競爭亦日趨明顯與激烈。有些城市甚至超越國家成為全球經濟、政治、文化的重鎮，與影響世界的來源，不少城市則不斷尋求發展之道，以增加其競爭力與影響力(江啟臣，2006：27)。因此如何提升城市競爭力就成為國家發展計畫中首要工作之一。根據瑞士洛桑「國際管理學院」 (International Institutefor Management Development,IMD)對國家競爭力的定義，是指一國經由經營其資產加工過程、吸引力、積極性、全球化及親和性，並將此種關係整合為經濟與社會模式，來創造附加價值，以增加國家財富的能力(承立平，2011：12)。所以，提升國家競爭力的目的就是在於促進經濟發展、增加資源運用的附加價值。隨著全球化以及國際局勢的改變，國家治理模式也隨之改變，其權力逐漸下放，城市遂成為重要的行為者，因此欲提升國家競爭力，城市就成為最重要的一環，在面臨全球環境的改變，各城市也都在尋求提升其競爭力的方式，然而面對全球的競爭，欲提升城市競爭力並非針對單一城市進行調整即可，而是必須對區域性的資源進行規劃整合，才能夠平衡國家內區域間的發展，進而提升國家整體的競爭力。而台灣為了提升整體競爭力，也提出了縣市合併的政策，期望透過都市治理模式的調整，改善縣市行政界線上的隔閡，避免國家管理功能的切隔與資源的重複浪費，同時減少行政成本，有效達成國土整體開發與利用的目標(內政部，2011：14)。由於我國自從實施地方自治至今，已有數十年沒有大幅調整過行政區域1，但是隨著時代的演變，人民對於政府所提供的功能以及服務上的要求越來越多，過去的行政區劃已無法滿足其需求，反而造成各縣市之間資源無法互相流通的藩籬。而行政區域這麼長的時間未進行全盤性的調整，也出現生態變化太大、資源分配不均、區域自主失真，以及人口分布失衡之缺失(紀俊臣，2004：292-293)。以高 1. 於 1950 年，臺灣省為實施地方自治，依據「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」將臺灣省的行政區域重新劃分為 5 省轄市、16 縣、1 管理局，7 縣轄市、243 鄉、78 鎮以及 42 省轄市區之後，便未再進行大規模調整行政區域之行動(吳堯峰，1988：1-20)。 1.

(15) 雄縣市之間焚化爐資源運用為例，因為縣市的界線劃分，高雄縣大寮、林園地區的廢棄物必須捨近求遠，運送至較遠的高雄縣焚化爐清理，無法就近運送至高雄市的垃圾焚化爐進行處理2，產生資源上的浪費，這種因為行政區域界線劃分所造成的藩籬，使得相鄰的縣市無法整合彼此所具有的資源善加運用，反而增加了行政上的不便，可知臺灣國土規劃面臨了需要進行調整的時期。馬英九先生擔任台北市長時即已提出整併台北、台中及高雄為 3 都的概念，而 2008 年第 12 屆總統大選時，國民黨與民進黨兩方候選人皆對我國國土規劃與行政區域的調整提出相關政策。國民黨候選人馬英九先生延續過去其對國土規劃的 3 都概念提出「3 都 15 縣」3的政策，民進黨候選人謝長廷先生則提出「6 星計畫」4，雙方陣營競選政見之提出製造了臺灣行政區域調整的一個契機。而馬英九先生亦於當選總統後，積極進行「3 都 15 縣」行政區劃政策之推動，政策後來朝 5 都合併升格的方向前進，行政院也於 2009 年 8 月 27 日核定各縣市所提出的改制計畫。為了配合行政區域調整，地方制度法陸續進行修改5，使縣市合併改制具有明確法規依據得以援引，並作為因應縣市合併升格後其所需的制度面與程序面之法制配套。2010 年 12 月 25 日，行政院審核通過臺北縣升格改制為新北市，臺中縣市、臺南縣市、高雄縣市也都分別合併改制升格直轄市，而桃園縣暨 2011 年成為準直轄市後，其所提出的改制直轄市計畫也於 2012 年 11 月 23 日經行政院核定通過，將於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市，此一改變無疑是我國近期國土重劃最大的一項變動與開端。 (原)高雄市作為臺灣第 2 個直轄市，為南臺灣政治、經濟與文化中心，具有海、空港，然而卻因腹地與人口的規模不足，限制了其在國際上競爭的能力。環繞在其四周的高雄縣具有充足的土地資源與雄厚的產業基礎，雖緊鄰高雄市，卻因行政藩籬與縣市分治，而難以納入整體規劃，發揮資源整合的綜效。有鑑於此，高 2. 高雄縣有兩座公有民營垃圾焚化廠，分別位於仁武與岡山；高雄市有兩座公有公營垃圾焚化廠，分別位於三民區與小港區。大寮及林園地區距離南區(小港區)焚化廠較近，卻因行政區域之劃分，必須將廢棄物運送至較遠的仁武、岡山焚化廠進行處理。(高雄市政府環境保護局南區資源回收廠，101：7)。 3 合併台北市、縣、基隆市，中部合併台中市、縣，南部合併高雄市、縣，成為「三都」。此外，合併新竹縣、市，嘉義縣、市及台南縣、市，再加上現有的桃園、苗栗、南投、彰化、雲林、屏東、宜蘭、花蓮、台東及離島的澎湖、金門、連江，成為「十五縣」。 4 主張台灣的行政區域應做全盤的重新規劃，劃分為六個行政區域，而每個區域則約等於一個新加坡的規模，再依據各個區域不同的特性和特色，進行適合各地區的開發發展計畫。 5 地方制度法首先修正第 7 條條文；並增訂第 7-1、7-2、87-1~87-3 條條文，提供縣市合併改制之法源依據。第二次修訂則是對縣市合併後有關選舉任期、組織、人員以及合併過渡期之部分進行增修。 2.

(16) 雄縣、市政府乃依據地方制度法提出縣市合併改制申請案 (高雄市政府/高雄縣政府，2009：1-3)，希望透過整合高雄縣市兩者之間互補的資源條件以期達到加乘的效果，帶動臺灣南部的發展，避免在整體國家發展上，臺灣重北輕南的情形越來越明顯，並創造其於國際上的城市競爭力。時任高雄市市長陳菊也提出了期許高雄市成為「山海共榮生態永續」的國際大都會，並以「環境永續」、「多元創新」及「宜居城市」的政策主軸，作為發展幸福新高雄的目標，並認為高雄縣市的合併，不僅是為了創立一個新的行政單位，更是將高雄推向「行政零距離、資源零落差、發展零阻隔」的新時代(陳菊，2011：130-136)。高雄市於縣市合併後也陸續獲得國際宜居城市獎6，更在 2013 年從 11 項入圍的城市建設中獲得 4 金 3 銀 3 銅的獎項，是台灣得獎最多的城市(高雄市政府新聞局，2013：2-3)。自 2010 年合併改制後迄今已有三年餘的時間，高雄縣市政府的組織亦隨合併計畫而有所變動，隨著縣市機關的整併，將業務性質相同或相近者進行改制，除此之外，也進行人員移撥上的調整。目的乃是希望藉由縣市改制進行組織改造，透過行政組織的調整與佈局，減少行政協調、資源重複投資以及人力成本，以達有效運用人力資源管理，整合縣市人力，合理配置員額以提升公務部門服務品質 (高雄縣政府/高雄市政府，2009：90)。縣市合併對組織進行有關人事、組織結構、資源、業務調整等更動，期望提升行政效率與效能。但組織面臨這樣的變動，對其原本的文化是否造成改變，是一值得研究的議題。組織文化乃是一組共享且具有模式化的基本假定，當一個團體面臨外部適應和內部整合的問題解決時，會習得此等基本假定(張慶勳審訂，2010：15)。近年對於組織文化的研究顯示出組織文化是無形的存在，往往要等到組織面臨變革或是挑戰而產生文化的改變時，才發現其重要性7，也就是說組織文化在無形中影響著組織成員做事的方式，其功能除了能夠增進組織成員的向心力、認同感外，也有可能是組織變革的阻力。近年的研究8亦發現對組織文化進行管理，可以改變整 6. 國際宜居城市獎乃是由聯合國環境規劃署與國際公園協會聯合主辦，設立目的在於評比各城市在永續發展與提高環保意識的貢獻，及對當地社會和環境帶來的巨大影響，是全球唯一涵括城市景觀、社區環境管理、生態建設、資源利用、人與自然及環境永續發展等重要議題的國際競賽，也是全球公認的綠色奧斯卡。2011 年起高雄市首度參加即獲得 2 金 1 銀 1 銅的成績，2012 年則獲得 1 金 1 銀 3 銅。 7 因為組織文化被視為一種理所當然的價值、潛在的假設，除非當成員經歷過新的文化或是塑造一個公開明確的架構或模式，否則成員很難察覺到組織文化的存在。參考自 Cameron, K. S., and Quinn, R. E. (1999).Diagnosing and changingorganizational culture—Based on the competing values framework. New York:Addison-Wesley. (p. 16) 8 Ouchi(1981)；Pascale & Athos(1982)；Peters & Waterman(1982)；Deal & Kennedy(1982)，參考自 3.

(17) 體企業的績效，因此透過組織文化的改變，會影響著一個組織產出的變化，包含公司的績效以及成員對組織的向心力等種種，因此組織成員是否能夠適應組織文化所帶來的改變，以及組織文化改變後的目標與願景是否能使成員產生認同感並努力達成，這些結果都會影響組織整體。高雄縣市合併後就其原有的組織機關進行整合，期望提高行政效率與效能。而行政效率效能的背後有著一個更重要的影響因素，就是組織文化，其影響著組織整體的行為模式與產出，行政效率、效能都是受其影響下的果，因此組織文化改變的方向與成員對文化的接受與認同程度，就成為影響縣市合併所欲提升效率與效能目標的重要因素，故本文欲探究縣市合併後組織結構的改變對其原本的組織文化是否產生影響？對組織內部人員來說，其對縣市合併後的組織文化認知為何？成員間的相處模式是否融洽？領導人是否有把握這個契機，改變其領導方式使成員信服其管理方式並凝聚向心力？本文將透過對高雄市公務人員發放問卷進行調查，由回收問卷所得資料分析組織成員對高雄縣市合併後的組織文化認知為何，了解組織成員對於縣市合併後的組織文化適應情況。. 第二節研究目的基於上述研究背景與動機，本研究之目的如下：. 一、本文將對縣市合併後的高雄市政府進行問卷調查，希望藉此了解縣市合併後，機關成員對於組織文化的認知以及適應程度為何。. 二、藉由問卷分析結果，了解不同背景變項對組織文化的認知及其差異性。. Baker, Kathryn A. (2002), Organizational Culture(p. 1)及 Ojo, O. (2010) Organisational Culture and Corporate Performance: Empirical Evidence from Nigeria,Journal of Business Systems, Governance and Ethics:5(2). (p3) 4.

(18) 第三節研究範圍與限制一、研究範圍本文係針對縣市合併後高雄市政府組織文化是否改變之相關研究，故研究範圍選定以縣市合併後的高雄市政府及其所屬機關作為調查對象，主要以高雄市30 個一級行政機關員工及38個區公所現職公務人員為範圍(不含警察、消防人員及學校教師與職員)，對其採抽樣調查方式進行調查，再將抽樣調查之問卷結果進行分析並提出結論。(一級機關合併與區公所合併改制情形，如表1-3-1~1-3-3) 表 1-3-1 縣市改制前後機關數比較表現有機關數機關. 改制後高雄市. 高雄縣. 本府暨所屬一級機關. 29. 7(不含府內 18 個單位). 30. 本府所屬二級機關. 83. 67. 152. 鄉鎮市區公所. 11. 27. 38. 各級學校. 146. 203. 348. 資料來源：高雄縣市合併改制計劃書、高雄市政府人事處網站 102.07.01 更新. 5.

(19) 表 1-3-2 高雄縣市合併機關改制情形項次 1. 改制後機關名稱高雄市政府秘書處. 原高雄市政府機關高雄市政府秘書處. 原高雄縣政府機關（單位科室） 1. 高雄縣政府秘書處 2. 高雄縣政府法制處（消費者保護官）高雄縣政府民政處高雄縣政府財政處高雄縣政府教育處高雄縣政府建設處（工商服務科）. 2 3 4 5. 高雄市政府民政局高雄市政府財政局高雄市政府教育局高雄市政府經濟發展局. 高雄市政府民政局高雄市政府財政局高雄市政府教育局高雄市政府經濟發展局. 6 7. 高雄市政府海洋局高雄市政府農業局. 高雄縣政府農業處（漁業管理科）高雄縣政府農業處. 8. 高雄市政府觀光局. 9. 高雄市政府都市發展局. 高雄市政府海洋局高雄市政府經濟發展局（第 3 科）高雄市政府觀光局（第 1、2、3 科與動物園管理中心、風景區管理中心） 1. 高雄市政府都市發展局 2. 高雄市政府研究發展考核委員會第 4 組（都委會）. 10. 高雄市政府工務局. 11. 高雄市政府水利局. 12 13 14 15 16 17 18 19 20. 高雄市政府社會局高雄市政府勞工局高雄市政府警察局高雄市政府消防局高雄市政府衛生局高雄市政府環境保護局高雄市政府捷運工程局高雄市政府文化局高雄市政府交通局. 21 22 23 24. 高雄市政府法制局高雄市政府兵役局高雄市政府地政局高雄市政府新聞局. 25. 高雄市政府研究發展考核委員會. 26. 高雄市政府原住民事務委員會. 高雄市政府原住民事務委員會. 高雄縣政府原住民處. 高雄縣政府觀光交通處（觀光行銷科、觀光管理科）. 1. 高雄縣政府計畫處（綜合規劃科） 2. 高雄縣政府建設處（都市計畫科） 3. 高雄縣政府工務處（國宅科）高雄市政府工務局 1、高雄縣政府建設處（建築管理科、拆除科、使用管理科） 2、高雄縣政府工務處（土木科、建築工程科、養護工程科）高雄市政府工務局高雄縣政府水利處下水道工程處高雄縣政府建設處（土石管理科）高雄市政府社會局高雄縣政府社會處高雄市政府勞工局高雄縣政府勞工局高雄市政府警察局高雄縣政府警察局高雄市政府消防局高雄縣政府消防局高雄市政府衛生局高雄縣政府衛生局高雄市政府環境保護局高雄縣政府環境保護局高雄市政府捷運工程局無高雄市政府文化局高雄縣政府文化局高雄市政府交通局高雄縣政府觀光交通處（交通運輸科、觀光管理科）高雄市政府法制局高雄縣政府法制處高雄市政府兵役處高雄縣政府民政處（兵役行政科）高雄市政府地政處高雄縣政府地政處高雄市政府觀光局（第 4、5、6 高雄縣政府新聞處科）高雄市政府研究發展考核委員高雄縣政府計畫處會. 6.

(20) 27 28 29 30. 高雄市政府客家事務委員會高雄市政府主計處高雄市政府人事處高雄市政府政風處. 高雄市政府客家事務委員會. 高雄縣客家文化中心. 高雄市政府主計處高雄市政府人事處高雄市政府政風處. 高雄縣政府主計處高雄縣政府人事處高雄縣政府政風處. 資料來源：高雄市人事處網站 101.09.13 更新. 表 1-3-3 高雄市政府合併後一級機關一級機關. 員額. 一級機關. 員額. 秘書處. 92. 農業局. 130. 民政局. 122. 觀光局. 105. 財政局. 121. 都發局. 171. 教育局. 214. 工務局. 210. 經發局. 194. 水利局. 204. 海洋局. 103. 社會局. 211. 勞工局. 93. 警察局. 606. 消防局. 1614. 衛生局. 273. 環保局. 386. 捷運局. 131. 文化局. 149. 交通局. 236. 法制局. 43. 兵役局. 47. 地政局. 146. 新聞局. 53. 研考會. 60. 原民會. 30. 客委會. 24. 主計處. 92. 人事處. 81. 政風處. 55. 合計. 5996 人. 資料來源：高雄縣市合併改制計劃書、高雄市政府人事處網站 102.07.01 更新. 7.

(21) 二、研究限制本文因抽樣方法受限於人力、財力、時間與受訪者之意願等因素，本研究範圍將限縮在高雄市政府一級機關及區公所現職公務人員(不含警察、消防人員及學校教師與職員)，無法將範圍擴及各機關技工、工友、約聘僱人員、業務助理以及學校教師與現職人員，可能造成研究結果的差異性。研究結果一般化推論(generalization)的能力有限，本研究將地域範圍設限在高雄市，透過問卷設計、分析所得出的結果，可能會受到主客觀因素上的影響，造成測量結果之誤差，其它縣市的組織文化也有可能因為地域的關係而有所影響，因此本研究之結果恐無法推論適用於其他合併升格的縣市。受測者對問卷時間界定上之模糊性，本研究在問卷設計上希望受測者以縣市合併之後來衡量，可能因為受測者之個人記憶不足或答題時之專注程度不同而產生模糊性，而造成些許誤差。. 8.

(22) 第二章文獻回顧第一節縣市合併歷程一、台灣行政區劃台灣的地方行政區劃於日據時期即已奠立基礎，日據時期所設立之 5 州 3 廳及 11 州廳轄市9，成為後來台灣 21 縣市劃分之基礎。1945 年光復後，積極推動地方自治，同年 11 月由臺灣省行政長官公署公布「臺灣省政府組織規程」，劃分全省為 8 縣、9 省轄市、2 縣轄市10，8 縣之下再分 53 區，區之下設鄉(鎮)，這樣的行政區劃乃是將 5 州 3 廳劃分為 8 縣，做大縣制的實驗，並於 1949 年設置草山管理局11。 1949 年中央政府遷台後欲實行地方自治，該年施政計劃綱要列有「調整行政區域」一項。1950 年公布臺灣省各縣市行政區域調整方案，亦同時公布「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」，此時才開始以行政命令之方式實施地方自治。有鑑於大縣制管理績效未見提升，因此，此時期之行政區劃調整改採中縣制之區劃原則，1950 年 8 月行政院會議核定「臺灣省各縣市區域調整方案」，將原有之 8 縣、 9 省轄市、2 縣轄市、1 管理局、225 鄉、改為 16 縣、5 省轄市、1 管理局12。爾後臺北市於 1967 年 7 月升格為直轄市並將陽明山管理局及臺北縣之南港、士林、景美、木柵、北投、內湖等六鄉(鎮)併入，歸屬臺北市轄，進入「1 省、1 直轄市、16 縣、4 省轄市時期」。高雄則因人口超過百萬，於 1979 年 7 月改制為直轄市，原高雄縣小港鄉併入高雄市。新竹及嘉義兩縣轄市於 1982 年人口超過 25 萬人，行政院核定其升格於 7 月改制為省轄市，其中新竹縣之香山鄉併入新竹市。臺灣便進入「1 省、2 直轄市、16 縣、5 省轄市」的時期，之後各縣市、鄉鎮市轄區也趨於固定。1998 年精省後，省成為行政院的派出機關，直到 2010 年底，台北縣、台中縣市、台南縣以及高雄縣市合併升格為直轄市，與台北市形成五都格局。. 9. 5 州 3 廳分別為，台北州、新竹州、臺中州、台南州、高雄州；花蓮港廳、臺東廳、澎湖廳； 11 州廳轄市分別為基隆、臺北、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺南、高雄、屏東、宜蘭、花蓮。 10 8 縣由日據時期的 5 州 3 廳而來，9 省轄市分別為基隆、臺北、新竹、臺中、彰化、嘉義、臺南、高雄及屏東，2 縣轄市為宜蘭、花蓮。 11 隔年 4 月改名為陽明山管理局。 12 16 縣為：臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東及澎湖；5 省轄市為基隆、臺北、臺中、臺南與高雄；1 管理局為陽明山管理局。 9.

(23) 台灣行政區劃自 1950 年施行地方自治後，歷經 1967 年台北市、1979 年高雄市升格為直轄市，以及 1982 年新竹市及嘉義市由縣轄市升格為省轄市外，約經過 60 年未有大幅度的更動，直到 2010 年底，縣市合併升格後形成五都局面13。在 2010 年底縣市合併升格前的期間皆有論者(吳堯峰，1988；紀俊臣，2004：208-218) 提出行政區域應重新規劃的意見，因為原本的行政區劃在歷經長時間的發展後，各縣市的政治、經濟、人口、社會環境等條件都有所改變，這樣的改變使得各縣市之間的發展與所獲得的資源差距也逐漸拉大。對於我國地方制度改革計畫，一直存在著兩個主要的方向：一為政府層級扁平化，即「中央─地方二級政府體制」的設計；另一個則為治理規模極大化(劉文仕，2006)。前者主張比較不傾向大規模的區域改革，後者則是相反，主要主張縣市合併，使治理規模能夠擴大。. 二、縣市合併政策發展有關縣市合併政策的發展，民進黨曾於 1993 年發行的政策白皮書中提出三都案，主張廢省，以及首都機能分散，分別由台北市、台北縣、基隆市合併為台北都；高雄縣市合併為高雄都；台中縣市與南投縣部分地區合併為台中都，以此三都發展國際都會，其餘的十五縣則主張將新竹縣市、嘉義縣市、台南縣市三者合併，其他各縣的行政區域不變。而於 2000 年民進黨執政陳水扁總統任內期間，曾提出二級制政府的地方自治層級改造方案，然而此方案中並未提到有關縣市合併的方案，主要是建立中央與地方二層級政府架構，以及相關法律的修改以提升地方自治權限。而馬英九先生於擔任台北市長之時，亦指出我國地方自治存在有競爭無力、治理無效與參與不足的問題，提出行政區劃應做一番調整，並提出以台北、台中以及高雄三大直轄市為主的三都藍圖(馬英九，2002：109-111)。然而這些政見以及主張，都僅止於提出其概念與方向，尚未進行到落實的部分。直到 2008 年總統大選，藍綠兩黨的候選人各自提出有關行政區劃上的政見，馬英九陣營提出 3 都 15 縣政見，三都主要是台北都(合併台北縣、台北市與基隆市)、台中都(合併台中縣市)以及高雄都(合併高雄縣市)，其次則將新竹縣市、嘉義縣市以及台南縣市各自合併，加上原本的桃園縣、苗栗縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣以及金門縣與連江縣，共計 15 縣。民進黨候選人謝長廷陣營提出六星計畫，分為基北北、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏與花東，以當時新加坡的人口規模四百萬來計算，台灣的人口就等於有六個. 13. 桃園縣也於 2011 年成為準直轄市後，提出改制直轄市的計畫，將於 2014 年升格為直轄市。 10.

(24) 新加坡的規模，因此主張台灣的行政區域應做全盤的重新規劃，劃分為此六個行政區域，每個區域則約等於一個新加坡的規模，再依據各個區域不同的特性和特色，進行適合各地區的開發發展計畫，讓台灣擁有六個新加坡的競爭力。直到馬英九先生贏得 2008 年總統大選後，以其所提出的競選政見 3 都 15 縣為藍圖，方得推動行政區劃的執行，最終，於 2010 年底完成五都合併升格，而桃園縣也於 2011 年升格為準直轄市，其隨後所提出升格直轄市的計畫已經核定通過，將於 2014 年 12 月 25 日改制成為台灣的第六都。縣市合併的政策主張乃是希望透過對區域整併再造，使各區域的腹地及人口規模更具有競爭力，提高整體國家的競爭力。因為在全球化之下，國際局勢已經和過往不同，隨著小政府主義促使國家權力逐漸下放(江啟臣，2006：28)，使城市在一定程度上超越了國家疆界和政體結構的侷限，除了成為資源集中之處外，也更能放眼全球治理體系，從中尋求發展契機、進行策略佈局。為了因應這種城市快速崛起的全球政經局勢轉變，世界各國也無不積極推動都會創新治理策略，期望能在全球經貿互動的新架構中取得有利地位，以城市作為帶動國家整體發展的新引擎(江大樹、曾士瑋，2011，27-28)。而我國推動縣市合併政策主要是期望透過區域的整併，弭除過去因為縣市界線導致行政資源切割、資源運用上之困難，連帶提高整體規劃協調之成本。合併除了提升我國城市本身在國際上的競爭力外，也必須平衡國內區域的發展，因此為了因應縣市合併後的格局，行政院經建會亦於 2010 年提出了「國土空間發展策略計畫」，以三個生活圈、七個發展區域的結構來推動城市治理與區域合作，不只追求國際競爭力，也重視國內各區域的均衡發展，希望透過合併升格後的城市進行資源上的整合，帶動各區域的整體發展，共同提升臺灣的國家競爭力。. 三、縣市合併相關法制修改面對縣市合併，相關法規也須進行一番修改，首先地方制度法於 2009 年 4 月 15 日修正第 7 條條文：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，依本法之規定。村（里）、鄰之編組及調整辦法，由直轄市、縣（市）另定之。」本法之修正提供縣市合併升格之法源基礎。. 11.

(25) 同法新增第 7-1 條，規定中，縣市合併或改制計畫除了由上而下的管道，第一項：「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。」；亦有由下而上的方式，第二項：「縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。」而計畫書內容格式的相關規定則規定於第 7-3 條中。此外並增訂第 87-1~87-3 條，對改制後的縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期調整，以及自治法規等財政及人事相關調整進行法規上的規定。2010 年 2 月 3 日再次進行地方制度法的修正與增訂，修正第 21、33、48、55 及 58 條條文，並增訂第 7-3、24-1~24-3、 40-1、58-1、83-1. 條條文。修改第 21 條並增訂第 24-1~24-3 條，主要對於跨區. 域地方自治團體間的合作進行規定。關於議員及代表之產生、任期、人數及就職規定則於第 33 條條文中進行修正。第 40-1 條條文則是對新直轄市首年度預算之編制審議及執行方式進行規定。第 55 條條文修訂為人口在二百五十萬人以上之直轄市，得增置副市長一人。第 58 條之修正則是針對直轄市長得以機要人員的方式進用現任鄉〈鎮、市〉長擔任區長，而增訂的第 58-1 條條文則是因為縣市合併或升格為直轄市後，將取消鄉〈鎮、市〉民代表選舉，為避免基層問政空間減少，故規定由直轄市長聘任其為區政諮詢委員，這兩條條文的新增與修訂屬於一種過渡的處理規範，以降低對基層的衝擊。此外，地方行政機關組織準則以及地方立法機關組織準則，也因為縣市合併升格後以及因應地方制度法的增修，進行相關條文的修正。內政部所研擬之行政區劃法草案已陳報行政院於 2012 年 2 月 23 日函送立法院審議14。公職人員選舉罷免法也在 2010 年 9 月 1 日修訂第 35 條條文，對於選舉區的劃分增訂第三項之規定：「第一項第一款直轄市、縣（市）選出之立法委員，其名額分配及選舉區以第七屆立法委員為準，除本法或其他法律另有規定外，自. 14. 根據行政區劃法草案總說明，增訂行政區劃法之原因乃在於：「行政區劃係為便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。以往臺灣地區之行政區劃因未有法制規範，行政院院會決議後，即付諸實施，然而憲法第一百零八條第一項第二款規定，行政區劃事項，應由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。目前民主法治意識高漲，行政區劃除應尊重民意，並應考量經濟效益、均衡區域發展及維持穩定等原則，同時為建立公平合理之行政區劃程序，對於行政區劃之權責機關、應考量之相關因素、調整方式及調整程序等予以法制化，爰擬具「行政區劃法」草案。」 12.

(26) 該屆立法委員選舉區變更公告之日起，每十年重新檢討一次，如有變更之必要，應依第三十七條第三項至第五項規定辦理。」財政收支劃分法的修正草案之說明也提出本次主要針對「錢權同時下放」、「直轄市及縣(市)財源只增不減」、「劃一直轄市與縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落實財政紀律」等原則進行修正。公共債務法修正草案亦於 2012 年 11 月 22 日由行政院通過函送立法院審議，已於 2013 年 6 月 27 日三讀通過，同年 7 月 10 日經總統公布之。本次修法重點主要為因應地方改制，合理調整各級政府債限架構，增訂地方債務預警機制及債務管控機制、充分揭露債務資訊：為提升債務透明度，強化債務管制效果、增訂地方政府強制還本規定。以上法規之修正與增訂，或是草案之推行都是因應五都合併升格後相關事務改變所作的配套修正，希望能夠在縣市合併升格後相關政務的推行得以達到更好的功效。. 四、高雄縣市合併前高雄縣長楊秋興指出，高雄縣市已表達合併的意願長達 20 年(高雄縣政府 /高雄市政府，2009：1)15，高雄縣議會亦於 2007 年 6 月第 16 屆第 3 次定期會，通過議案督請高雄縣政府推動大高雄縣市行政區域改制，以利城市競爭力之提升與促進地方繁榮。但真正進入合併的歷程是從馬英九先生於 2008 年 1 月 15 日提出「3 都 15 縣」主張後開始，這是馬英九先生競選總統時所提出的政見，也於其上任後推行這項政策的執行。對於合併改制案的推動，高雄縣市政府也分別對高雄縣市民進行民意調查，高雄縣民對於縣市合併案的支持度從 2008 年的 75%到 2009 年已成長到 78%，而高雄市民也從一開始 59%的支持度成長到 65%16。2008 年 12 月初，高雄縣市府即共同成立「縣市合併推動小組」，密集研擬合併相關事宜。立法院也於 2009 年 4 月 3 日三讀通過地方制度法修正案，提供了縣市合併改制之法源依據。高雄縣、市政府也一致在 2009 年 4 月 7 日通過「高雄縣市合併改 15. 高雄縣長楊秋興表示，高雄等待合併已苦等 20 年，民調顯示，高雄縣有 78%的縣民支持高雄縣市合併，高雄市也有超 65%贊成，顯示縣市合併是大高雄民意的最大公約數。自由時報， 2009.04.29 ，〈縣市合併 ─ 市議會唱反調藍綠南下「調音」〉，《自由電子報》，網址： http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/apr/29/today-south9.htm。 16 楊秋興表示，縣府去年做過民調，有高達 75%縣民贊成縣市合併，高雄市民也有 59%支持。自由時報， 2008.11.01 ，〈高雄縣市合併不是夢？〉，《自由電子報》，網址： http://www.libertytimes.com.tw/2008/new/nov/1/today-south4.htm。 13.

(27) 制計畫書」，並分別送縣、市議會審議，2009 年 4 月 24 日及 5 月 11 日高雄縣市議會皆通過「高雄縣市合併改制計畫書」，並於 5 月 21 將合併改制計畫書函送內政部。內政部於 6 月 23 日進行審查會議，於會議中建議行政院核定高雄縣市之合併改制案，並於 6 月 25 日將改制計畫即提出改制縣市政府的補充資料函報請行政院核定。同年 8 月 27 日行政院核定高雄縣市合併改制計畫，五都格局也於 2010 年 12 月 25 日改制完成。根據高雄市縣合併總體發展政策規劃，高雄縣市合併的治理願景訂為「山海永續。幸福高県市~成就高格局、運籌雄幸福」，見圖 2-1-1。包含城鄉永續、綠色生活、運籌經濟的理念，其永續佈局乃是朝「一心、二核、三軸、四網、五水、六產以及七大空間機能分區」，進行空間分配上的佈局。以合併後的高雄市進行發展，成為南台灣的主要中心，二核則是除了發展高雄都市核心區域外，於岡山與旗山兩個次生活圈定位為次核心區域，結合交通運輸的發展，期望在短期內能夠形成此三區域內的生活圈能於 30 分鐘內到達該區域之區域核心。三軸即是將高雄區分為濱海科技經貿軸、平原產業加值軸以及山麓文化觀光軸，依據各地區所具有之優勢與機能進行產業功能的分配。由自行車便捷路網、捷運大眾運輸快捷網、海上藍色公路暢捷網以及無線網路資訊飆捷網，形成四個便捷網，讓交通網絡更為便捷。針對高雄境內的二仁溪、阿公店溪、典寶溪、後勁溪以及高屏溪之五條主要水資源的整合與治理，也因合併後得以進行整體河川的整合，不再局限於縣市的分界。並發展六項高雄的潛力產業包含遊艇業、綠色產業、觀光、物流、文化創意以及醫療生技產業。七區則是依照各區域的空間特性進行規劃、定位，以利進行往後的發展規劃。這些政策目標都是為了提升高雄的城市競爭力，透過空間配置依照各區域特性，以該區域特質與優勢發展適合的產業，並整合大眾運輸期望達到 30 分鐘生活圈的便利性，希望能夠整合原高雄縣市所擁有之資源，發揮其最大效用。. 14.

(28) 圖 2-1-1 高雄市願景圖. 資料來源：高雄市縣合併總體發展政策規劃，頁：152. 高雄縣市合併涉及之面向相當多元，包含地方政治、財政、經濟、文化發展、都會發展、交通、水系治理、環保事務，以及組織變更、業務調整、人員移撥、財產移轉等，其中對合併後的高雄市政府組織有相關影響的部分如下，將原高雄市及高雄縣之一級機關整併為 30 個，二級機關 152 個，以及將原高雄縣的 27 個鄉(鎮、市、區)與原高雄市的 11 區公所整併為 38 個區，共計 220 個機關。隨著機關組織的結構變動，其業務職掌的內容、範圍亦因而隨之改變。為了提升服務品質，對人力的部分進行一番整合，期望透過組織的改造達到人力的有效運用。合併後，縣市的資源必須進行整合，對於不足的部分進行增購、編修等。這些有關組織面向的改變對組織中的成員究竟會產生什麼影響，這是本文所想了解的。像是縣市合併後進行機關整併，組織成員可能面臨到領導人風格改變；機關整併產生組織結構的變化並伴隨著人力資源的整合及調動；職務升遷管道也會有所改變以及組織所獲得的資源、經費等這些都是縣市合併過程中對組織所造成的影響，這些部分也是形成一個組織其專屬文化的環節，組織文化所涉及的部分包含組織成員互動、領導人風格、組織的行事風格、組織願景與目標等等。其中，一級機 15.

(29) 關和原屬高雄縣的 27 個鄉(鎮、市、區)因縣市合併可能會面臨到比較大幅度組織結構的改變，而原屬高雄市的 11 個區公所所面臨的變化相對較小，對於縣市合併後有關組織文化的認知應該也會有程度上的不同。. 第二節組織文化一、組織文化的源起與定義關於組織文化的研究起源可以追溯自 1940 年代，人際關係學派認為人與人之間存在著一種以道德為基礎的合作與承諾關係，這種非正式、非物質的關係或許比強調正式、物質以及工具的控制還要來的更為重要。而「組織文化」一詞首次出現於 1979 年 Pettigrew 發表於《管理科學季刊》的文章中。直到 1980 年代晚期至 1990 年代早期，學者注意到為何美國企業無法和日本企業競爭時，學界才開始重視組織文化的概念。此時期有關組織文化的四篇重要文章：1981 年 Ouchi《Z 理論─美國企業界怎樣迎接日本的挑戰》；1982 年 Pascale & Athos《日本的管理藝術》；1982 年 Peters & Waterman《追求卓越》；1982 年 Deal & Kennedy《公司文化》(轉引自 Baker,2002:1)。這四本著作認為公司內的文化為組織績效之關鍵，而且透過文化的管理可以改善其競爭優勢，這也提供了美國企業主在面對與日本企業競爭時渴望已久的答案。 E. H. Schein(1992：12)在其著作《組織文化與領導》一書中定義組織文化為，團體在解決外部適應和內部整合問題時所習得的一種共享的基本假定模式，由於此種基本假定模式在團體中運作良好，所以被認定是有效的方式，因此，新進成員會被傳授這種覺察、思考以及感受團體內問題的正確方式。組織文化反應出組織中有價值的是什麼、其主要的管理領導風格、語言與符號、程序與例行公事還有對成功的定義(Cameron&Quinn,1999:17)。Robbins & Sanghi(2007)認為組織文化是一套慣用語言，你可以預估組織中的成員所描述出的組織文化是相似的，即使他們在組織中的層級與立場並不相同(轉引自 Shahzad &Luqman& Khan,2012: 977)。就上述學者對組織文化的定義可知，文化就如同一套無形的準則，影響著我們如何行為的一種價值觀，並藉由長期相處在一起的團體成員互相共享這樣的價值觀。由於它的無形，沒有具體的文字、物品等有形的規範可循，因此通常無法明確的感受到，而被視為是一種理所當然的存在。但它卻是組織內一種做事的方 16.

(30) 式，反映出組織成員的意識型態，既是一種無形的準則更是無形的規範，讓成員知道如何和這個組織相處，提高其穩定性，組織文化提供組織成員一套可遵循的辦公方式，透過組織文化使組織成員將組織的價值、信仰內化於其行為，再由組織成員的行為強化、固化組織文化，正因為組織文化的存在如此無聲無息，所以往往要等到現存的文化遭遇到挑戰或當文化產生改變之時，才會被注意到。. 二、組織文化功能與特質組織文化功能，根據 Smircich(1983)所提出，組織文化的功能主要有四，分別為組織認同，提供組織成員一種身分上的認同感；共同承諾，跳脫員工自己的利益，看到組織更高的利益，產生共同努力的承諾；社會系統穩定性，讓組織的大家有團結感，此一社會系統被成員們正面看待；意義的塑造與理解的控制工具。這屬於組織的正面功能，使組織穩定，成員有凝聚力，提高其奉獻意願進而約束控制組織成員的行為提高組織績效。相對地，組織的凝聚力也會成為變革上的阻力，面對外在環境可能會有適應不良的問題；對內也可能因為許多的次文化存在，而有整合困難的問題。組織文化可以被視為是組織的黏著劑，Tichy(1982)認為組織文化就像是一種規範性的黏著劑(normative glue)，能夠使整個組織凝聚在一起(轉引自 Shahzad &Luqman& Khan,2012: 976)。它讓優異的組織能夠維繫在一起，並使平庸的組織維持其平庸的表現(Sriramesh& Buffington, 1992:577，轉引自 Rivera, 2011:7)。意即文化有助於組織維持其凝聚力，但也有可能使組織無法與時俱進。組織中的各個單位也都有其各自的組織文化(次文化)，若是強調組織次文化者，則會導致組織內部的衝突與分裂。但是組織次文化中也含有組織的核心文化，這是潛在的一種黏著劑，使組織的各單位能夠團結在一起。組織文化的特質，Hodgetts 和 Luthans(2003)提出關於組織文化有關的重要特質：第一，它是一種可觀察到的行為規則，典型的代表是日常用語、術語以及儀式。第二，組織文化是一種規範，例如如何完成大量工作以及管理階級與員工之間合作的程度所反映出來的。第三，組織所提倡且期待其成員共享的主要價值，例如高產量、服務品質、低缺勤率與高效率等。第四，跨國公司中所闡述的理念，像是關於怎麼對待員工及顧客的信念。第五，是指揮員工關於生產率及顧客關係與團體之間合作上，該做什麼事，不該做什麼事的行為規則。第六，它是組織氣. 17.

(31) 候或是一種企業氛圍，反映出成員之間的互動，如何傳達自己給顧客以及感覺到他們是受到高階管理的對待(轉引自 Ojo, 2010:3)。 Schien 認為文化存在於三個層次中：人工製品，這是文化最顯而易見的元素，例如語言、實體佈置和行為習慣；第二個層次為組織所信奉的價值，「應然」(ought to be)的一種價值；最後一個層次則是假定，對於事情真相是什麼的一種基本信念，或是重複操作且被視為理所當然的一種解決方式。組織文化類型，根據 Cooke & Szumal(1993)將組織文化劃分為十二種類型， 1.成就取向文化、2.自我實現文化、3.人性化鼓勵文化、4.互助合作(affiliative culture)、5.認同接納得過且過文化(approval culture)、6.依賴文化、7.保守傳統文化、8.規避責任文化、9.對立文化、10.爭取權力文化、11.競爭性文化、12.追求完美文化(轉引自 William S. Brown,不詳:6)。 Dension(1990)對組織文化提出四個假定，分別為一致性、任務性、參與性、適應性。一致性乃是指組織成員中的看法、共享的信念，會提高內部的一致性，並使部分成員之間存在認同感。任務性則是指透過組織宗旨、方向與策略的共享能夠使成員朝向共同目標前進。參與性，使成員產生一種責任感與主人翁的感覺，進而提升對組織的承諾與忠誠度。適應性則是指組織對外在環境的訊號能夠進行理解、闡釋並轉換為組織內部規範、信念，改變組織行為，進而提高組織的發展與生存能力。這四個假定為文化中不同且重要的面向，強調著組織文化的不同功能，前兩個假定強調的是組織的穩定性、後兩個強調的則是組織的改變與適應能力(轉引自 Baker, 2002:5)。而 Dension 所提出的假設與 Cameron & Quinn 於 1999 年對組織文化分類所提出競值途徑也有相當的回應，競值途徑指的是橫軸與縱軸兩端所強調的價值互相對立，分別為彈性對上控制，內部對上外部。每個象限各自代表一種模式，各個模式內的標準不同，彼此間傳達著互相衝突的訊息，如圖 2-2-1，臨時編制文化與層級節制兩者的文化特質便互相對立。然而一個組織中並不會僅存在著單一組織文化，只是不同組織文化強弱之分而已。. 18.

(32) 圖 2-2-1 競值結構與組織文化彈性與自由裁量. 內部集中與整合. 家族(Clan). 臨時編制(Adhocracy). 很人性化的場所，像家庭的延伸，. 動態的、冒險的，具企業家精神，. 強調合作，參與感與承諾. 願意冒險，創新能力. 層級節制(Hierarchy). 市場(Market). 具有正式結構與控制程序，. 結果導向，工作的完成率，. 注重一致性，效率，穩定. 競爭的行動及目標之達成控制與穩定. 資料來源：Baker，2002：5. 三、組織文化的改變與管理 Lundberg(1985)，以組織學習為基礎，提出改變組織文化的架構。改變組織文化的起源在於某一組織或次級單位的文化需要有外在促發與內在允許的條件。其次，假如有突發的壓力存在時，促發的事件可能會引導有關人員對該組織文化的前瞻性視野重新加以思考，進而導引發展出文化改變的策略，並將該策略轉變為誘發動機、管理和穩定 (即制度化) 的行動計畫，而這些行動計畫與文化的層次相結合，當介入完成時，它們將再予以規劃設計，如此形成一個循環，如圖 2-2-2。. 19. 外部集中與差異.

(33) 圖 2-2-2 組織文化改變的循環. 資料來源： Craig C. Lundberg (1985). On the Feasibility of Cultural Intervention in Organizations, in Peter J. Frost, Larry F. Moore, Meryl Reis Louis, Craig C. Lundberg & Joanne Martin (eds.). Organizational Culture. Beverly Hills: SAGE Publications, Inc., p. 182.轉引自張慶勳，2002。. 此外，組織文化亦可透過領導者的手段及方式進行管理，組織文化的變革，亦可以透過一些方式啟動，主要是對組織管理方式的改變，包括管理者角色的改變，及其對組織管理方式，例如人事方面的任用、拔擢、獎酬與資源分配等，以及組織結構的改變，這些都是使組織文化產生變革的手段與原因。兩個組織的合併，會產生組織文化的衝擊，因為兩個組織之間不太可能擁有相同的文化(張慶勳審訂，2010：232)，可推知高雄縣市合併，其組織文化也會產生變化。合併後的高雄市政府依據考試院文官制度興革規劃方案中的第一案「建基公務倫理，型塑優質文化方案」17，於 2012 年推動「SMILE 優質組織文化計畫」， 17. 2009 年 6 月 18 日考試院院會通過「考試院文官制度興革規劃方案」，共有六案：第一案：建基公務倫理、型塑優質文化。第二案：統整文官法制、活化管理體系。第三案：精進考選功能、積極為國舉才。第四案：健全培訓體制、強化高階文官。第五案：落實績效管理、提昇文官效 20.

(34) 其願景目標在於：增進行政滿意度(Satisfaction)，達到激勵士氣(Morale)、鼓勵創新(Innovation)、樂在學習(Learning)、提升效率(Efficiency)，並以此五個目標之英文字首構成「SMILE 組織文化」。高雄市政府人事處並提出型塑組織文化系列行動：包含建構組織願景及核心價值、政策溝通與行銷、為民服務新標竿、組織文化衝突與融合、縣市改制效應與調適、機關人員權益保障等縣市合併改制相關研習活動等。根據高雄市政府人事處所提出的系列活動發現，縣市合併對組織所造成的變動正好是重新形塑組織文化的時機，套用上述 Lundberg 的組織學習循環圖，縣市合併乃屬於外在促使條件，配合高雄市人事處所提出的形塑組織文化系列行動的內在允許條件，若能好好把握這個組織學習的循環時機，縣市合併可能是形塑新組織文化的好機會。 Robbins & Judge 指出組織文化特質包含七大向度，包含創新與冒險的程度、要求精細的程度、注重結果的程度、重視員工感受的程度、強調團隊的程度、要求員工積極的程度、強調穩定的程度(丁姵元審閱，郭思妤、蔡卓芬譯，2012：369)。亦有學者指出組織文化包含五種向度：包含個別自主性、組織結構性、酬賞取向性、主管體恤性、成員衝突性(林欽榮，2002：414-415)。而由 Cameron&Quinn 所提出的 OCAI 量表，則是將組織文化分成六個構面，包含組織成員的特徵、領導人的特徵、管理風格、凝聚力、策略導向、組織成功的標準，針對這個六構面設計問卷題目，藉由問卷題目所得出的結果可以得知組織文化屬於圖 2-2-1 這四個象限中的哪一類文化。由上述學者所提出的組織文化構面，與合併後高雄市政府為形塑組織文化所提出的系列活動，可以得知組織文化主要擁有這些構面，分別為創新與冒險、領導人、結果導向(包含效率、行政滿意度及服務標竿)、人員導向、團隊導向(凝聚力)、進取性(學習)、穩定度(組織願景及價值)、組織策略等。由於 OCAI 量表對於組織文化的量化問卷檢測，已經有一定之信度與效度，因此得知組織文化可以透過量化問卷測量而出，故本研究將參考對組織文化的文獻回顧並，輔以其他有關組織文化的研究所設計之問卷，修改設計出符合本研究所欲探討有關縣市合併後對組織文化認知為何之題目。. 第三節縣市合併後對組織文化之相關研究鄭詠太(2012)於「組織文化及組織領導與公部門組織變革關聯性之研究-以臺. 能。第六案：改良俸給退撫、發揮給養功能。參考自 http://www.exam.gov.tw/public/Data/01610135071.pdf。 21.