研究背景與動機

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

近年來，「虛報遷徙人口」因各級民意代表選舉的激烈競爭而逐漸引起各界 關注。所謂「虛報遷徙人口」是指某人將戶籍遷入某處，但實際上沒有在該處居 住之事實，也就是一般俗稱的「幽靈人口」。事實上戶籍登記人口與現住人口之 間的差異頗大，其差異來源可以區分為「籍在人不在」和「人在籍不在」兩部分

〈洪永泰，2003〉。「幽靈人口」即屬於「籍在人不在」的異常現象，常常出現在 學童越區就學、申請社會福利或其他補助及選舉等時機。

由於目前臺灣的戶籍遷徙制度採取「一地遷徙制」，戶籍遷入只需至遷入地 或遷出地其中之一的戶政事務所辦理即可，戶政事務所僅實施書面審核，對於實 際居住狀態並未實地調查，相對增加了查察「虛報遷徙人口」的難度〈林宗良，

2011〉。政府為解決此一問題，雖然做了種種努力，諸如修正戶籍法、訂定「撤 銷虛報遷徙登記作業規定」將不實遷徙者之戶籍撤銷登記、檢調單位加強宣導、

甚至偵查起訴部分人士，但「虛報遷徙人口」的問題卻有日益嚴重的趨勢。

尤其在離島及偏遠地區，因選舉投票人口較少，容易在地方性的選舉時操 作，虛報遷徙的情況更為顯著。以表 1-1「1998-2010 年澎湖縣與金門縣戶籍登 記人口數、人口增加率比較表」來看澎湖縣 2001-2002 年、2005-2006 年、2009-2010 年縣議員、鄉市長選舉及鄉市民代表、村里長選舉，選前人口成長明顯異常即可 見一斑〈中華民國統計資訊網 縣市人口概況重要統計指標，2011〉。

對照澎湖縣的情況，金門縣在 2001-2002 年、2005-2006 年、2009-2010 年 選舉期間也有明顯人口成長異常的現象，但與澎湖縣不同的是：金門縣在 2000 年之後，人口每年均呈現快速增長的情況，只是在前述幾個年份人口成長更加顯

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著而已，這也顯示金門縣「籍在人不在」的異常現象不僅出現於選舉前的短暫時 期，而應有更複雜的原因和影響。〈中華民國統計資訊網 縣市人口概況重要統 計指標，2011〉

表 1-1 1998-2010 年澎湖縣與金門縣戶籍登記人口數、人口增加率比較表

澎湖縣 金門縣

年度 戶籍登記人口數 人口增加率‰ 戶籍登記人口數 人口增加率‰

1998 89,463 -18.71 51,060 -0.39 1999 89,013 -5.03 51,731 13.14 2000 89,496 5.43 53,832 40.61

2001 92,268 30.97 56,958 58.07

2002 92,446 1.93 58,933 34.67 2003 92,253 -2.09 60,983 34.79 2004 91,808 -4.82 64,456 56.95

2005 92,489 7.42 70,264 90.11

2006 91,785 -7.61 76,491 88.62 2007 92,390 6.59 81,547 66.1 2008 93,308 9.94 84,570 37.07

2009 96,210 31.1 93,803 109.18

2010 96,918 7.36 97,364 37.96

註：本表戶籍登記人口數、人口增加率統計至每年年底

資料來源：整理自中華民國統計資訊網 縣市人口概況重要統計指標

仔細分析金門縣「不在籍人口」，至少可將其歸納為以下數類：

(1). 因支持某一特定候選人，而於選舉之前將戶籍遷入當地，以取得投票 權的「幽靈人口」。

(2). 民眾為因應政府政策，以虛報戶籍來獲得學童越區就學、減輕房屋稅、

申領社會救助或福利補助、享受交通費優惠等權益。

(3). 小三通實施初期，為便利於兩岸三地間來往而設籍於金門的台商及其

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家屬。

(4). 解嚴開放後因就學就業入住金門之外縣市民眾及其家屬。

(5). 前述各項設籍民眾於發生原因消失離金後仍未將戶籍遷出本縣者。

(6). 本縣籍民眾或其家屬於赴其他地區〈臺灣、中國大陸、或其他國家〉

就學或工作時，仍將戶籍寄留本縣者。

這些「不在籍人口」共同的特性就是「並未實際居住在金門」。目前，金門 約有十萬戶籍人口，其中超過一半常住在外，而他們已成為影響日後金門一切政 策制定的主要關鍵，對於確實生活於此的人並不公允。因為他們不僅左右選舉結 果，而且在支持者勝選後更能影響政府施政決策、瓜分地區福利資源，甚至也嚴 重影響地區各項公共衛生工作的執行成效。例如頻繁的小三通人員往來對疾病防 治工作如結核病、SARS、新型流感的防疫形成莫大壓力；而數量眾多的「不在 籍人口」多屬流動性較大的成年人，他們恰好也是各種預防保健工作的目標族 群，由於聯繫不易，各項健康檢查與癌症篩檢往往無法配合，執行成效大打折扣。

例如金門地區婦女子宮頸抹片篩檢工作的執行就面臨了嚴厲的考驗。

子宮頸癌是全世界影響女性健康最重要的癌症之一。早期子宮頸癌大多沒 有明顯的自覺症狀，容易被忽略，以致延誤治療的時機，而子宮頸抹片檢查是早 期發現子宮頸癌的唯一篩檢利器，研究證實大規模子宮頸抹片篩檢可降低 60-90

％的子宮頸癌發生率及死亡率。台灣地區自1974年開始推廣子宮頸抹片檢查，其 後30歲以上女性每年接受子宮頸抹片篩檢率卻一直持續低迷。1995年7月全民健 康保險開辦，將子宮頸抹片檢查納入健保給付項目，提供30歲以上女性每年一次 免費子宮頸抹片篩檢，30-69歲婦女3年內接受抹片檢查率始漸提昇到2009年的 55.3%〈行政院衛生署國民健康局 民國98年子宮頸癌篩檢登記報告，2010〉，但 相較於歐美國家70-80%的3年篩檢率，仍顯有不及。

早期由於「中華民國防癌協會」的大力支持和衛生單位的積極推動，子宮

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頸抹片篩檢在金門其成效比起臺灣本島更為卓越，尤其是在 1995 年全民健康保 險開辦以前，金門地區的子宮頸抹片篩檢工作成效一直為全國之冠。然而，全民 健康保險開辦以後金門地區的子宮頸抹片篩檢工作也經歷了艱困的階段，期間雖 然重新振作再創高峰，但很快就因為各種社會環境的變遷因素影響而跌入谷底。

其中最大的原因是「不在籍人口」的大量增加。

「不在籍人口」對金門地區婦女子宮頸抹片篩檢工作的影響如何？從表 1-2 的統計結果可以大致了解實際情況。表 1-2 是由金門縣衛生局所屬五個鄉鎮衛生 所負責婦女子宮頸抹片篩檢工作的承辦護理人員，針對 2011 年元月 2 日自「子 宮頸抹片追蹤管理子系統」下載之各鄉鎮戶籍內三年未受檢名單中婦女，扣除年 中遷出者與死亡者，並排除年中遷入者，於 2011 年 12 月 31 日就其一年中使用 各種方法與管道〈如電話通知、按址訪查、衛生志工協助、戶政所資料提供與管 區員警協尋…等〉聯絡目標對象之經驗所得，將名單內婦女依其是否接受篩檢、

實際居住處所與接受採檢地點等變項加以分類，並歸納統計而成。

五個鄉鎮的統計結果或因城鄉差距、人口數之多寡、個人執行方式之不同…

等因素而略有差異，然而其整體結論是一致的。尤其是以下兩點：

(1). 五個鄉鎮的三年未受檢婦女中，證實居住外縣市者與完全無法聯絡者 之和遠超過實際居住金門之未受檢婦女。

(2). 五個鄉鎮的三年未受檢婦女中，證實居住外縣市者與完全無法聯絡者 於 2011 年一年中接受子宮頸抹片篩檢之比例，均遠低於實際居住在金 門之未受檢婦女。

在此僅以金門縣全縣總和統計結果加以解釋。從表 1-2 對 2011 年金門縣子 宮頸抹片三年未受檢婦女背景的分析結果我們可以看出：2011 年年初金門縣各 鄉鎮戶籍內三年未接受子宮頸抹片篩檢婦女共計 6,927 人，其中 2,094 人證實居 住於金門，約占全部三年未受檢婦女的 30.22%；而證實居住於外縣市者有 2,433

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人，占 35.12%；完全無法聯絡者有 2,273 人，占 32.81%，而完全無法聯絡者中 大多數人實際居住於其他縣市，因此可見三年未受檢婦女中約有三分之二屬於

「不在籍人口」。

其次，證實居住於金門的 2,094 位三年未受檢婦女中，2011 年未接受子宮頸 抹片篩檢者有 913 人，約占 41.60%；證實居住於外縣市者的 2,433 人中，有 1,700 人 2011 年未接受子宮頸抹片篩檢，未受檢比率達 69.87%；而完全無法聯絡者的 2,273 人中，2011 年未接受子宮頸抹片篩檢者有 2,071 人，未受檢比率高達 91.11%。可見實際居住於外縣市者與完全無法聯絡者確實是金門地區婦女子宮頸 抹片篩檢工作的盲點，也表示「不在籍人口」才是造成現階段金門地區婦女子宮 頸抹片篩檢工作困境的最主要因素。

總之，近年來金門的社會進展迅速，許多改變諸如解除實施戰地政務、兩 岸小三通經由金門馬祖開始實行、成立金門技術學院之後並改制大學，金酒公司 福利政策大放送、歷屆各級民意代表選舉選情加溫…等等因素，使得金門地區戶 籍人口持續累積，地區各項公共衛生工作的執行面臨前所未有的挑戰。尤其當中 央衛生主管單位將子宮頸抹片篩檢工作考評方式自年度篩檢率變更為以三年未 受檢者篩檢率為基準，且讓戶籍問題成為左右考評結果的最關鍵因素之後，金門 地區子宮頸抹片篩檢工作就此一落千丈，也成為自金門縣衛生局以下所有負責婦 女子宮頸抹片篩檢工作的各級承辦人員亟於改善的課題。如何針對「不在籍人口」

的問題提出有效對策確實是個值得仔細研討的課題。

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