第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒 論
第一節 研究背景與動機 壹、研究背景
人類追求經濟成長與所得增加的同時，工作壓力逐漸加重，Robert 認 為：「休閒是人類為了消除平日工作所遭遇之措折、壓力而為之行為」(引 自陳思倫、歐聖榮、林連聰，1997)；世界休閒遊憩協會(1975)亦指出：「人 們不可僅依靠物質上的滿足而成長，必須端賴於對文化的認同、社會實現 及藉由多元形式的休閒與遊憩活動產生身體與精神的恢復與再生‧‧‧」，
顯見在個人職場競爭激烈的今天，適度的釋放壓力與參與休閒活動是亟需 面對與解決的問題，就如同 Driver,Brown & Peterson(1991)研究指出：「參 與休閒活動後所帶來的正面價值，可簡單分為四方面－社會、情緒、心智 及生理」的道理一樣。因此，國民旅遊卡政策的實施對平日被繁重工作壓 得無以喘息的公務人員得以獲得短暫的紓解，讓情緒、身心得到充分的休 息，進而藉由參與各項休閒旅遊活動，可以擴展見聞、增進人際關係與家 庭親子間的互動、提升工作效率，達到休閒遊憩的正面價值。
回顧民國 90 年全球經濟景氣持續低迷，國內經濟景氣連帶受到波及，
不但經濟成長率由過往引以為傲的亞洲四小龍之首，民國 90 年時首見 2.18%負成長的情形、失業率亦由 89 年之 2.9%攀升至 90 年的 4.5%及 91 年之 5.1%（主計處，2003），一連串的經濟困境造成企業關廠或外移、中 高齡就業人口失業等嚴重的社會問題，為解決是項問題，行政院民國 90 年 9 月 26 日第 2753 次院會，永續促進就業小組所提「紓緩當前失業問題 可加強之措施」報告，建議配合推動「國內旅遊發展方案」，研擬發行「旅 遊券」以振興觀光旅遊產業，解決當前失業問題，經行政院經濟建設委員 會邀集相關部會研擬改行「推動國民旅遊卡措施」，冀望藉由公務人員持用 國民旅遊卡進行旅遊消費，帶動國內旅遊觀光風潮，振興觀光旅遊等相關 產業的發展，增加就業機會，減緩結構性失業問題，並希望達成「挑戰 2008 觀光客倍增計畫」之目標，嗣經行政院 91 年 6 月 5 日第 2789 次院會核定 通過，並於 91 年 11 月 14 日修正「行政院及所屬各機關公務人員強制休假 補助費改發國民旅遊卡持用作業規定」，自 92 年 1 月 1 日起國民旅遊卡政 策正式施行（人事行政局，2003；鄭佳菁，2003；陳朝政，2003；張明旺，
2004）。
各國政府為紓解公務人員工作壓力，提升工作效率，公部門皆建置並 落實休假制度，惟我國在 85 年以前之休假制度，未配合實施休假的公務人 員反而得以核給未休假加班費，繼而讓公務人員放棄休假領取未休假加班 費蔚為風氣，甚至被公務人員視為其薪資的一部分，變相鼓勵公務人員不
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要休假或少休假，造成休假制度更難落實(梁秋瑩,2008)，因此自民國 85 年起進行一連串的休假制度改革，進而於 92 年起與國民旅遊卡政策相結 合，成為我國及全世界首創的公務人員強制休假補助制度。
貳、研究動機
國民旅遊卡政策構想原意在於希望藉由觀光旅遊產業集體行銷優勢，
帶動全民非假日旅遊風潮，提高非假日住宿利用率，降低假日住宿成本，
進一步吸收更多的遊客，提振國內觀光旅遊產業景氣，並可促進區域平衡 使全民受惠（人事行政局，2004）；再者，由於結構性失業問題嚴重及中高 齡失業者再就業困難的現象，冀望推動國民旅遊卡政策，由公務人員帶動、
推展國內旅遊之相關協助措施，除可振興觀光產業之復甦與發展外，因旅 遊、餐飲等從業人員不需長時間之專業訓練與要求，因此可吸引廣大中高 齡失業者及地區性剩餘勞動力再就業，對增加地區就業機會、紓緩近期失 業率大幅上升之現象將有所助益（觀光局，2002）。而執行初期選擇以公務 人員為實施對象，嗣後再擴大到全體國民，主要著眼於公務人員素質較為 整齊，大都經由考試及格後任用，具有示範作用，人數易於掌握，而且國 民旅遊卡結合信用卡的消費方式，因使用情形容易掌握，除了可以落實公 務人員強制休假、建立代理制度外，亦可改變過往公務人員以單據核銷請 領休假補助費所衍生之諸多問題，節省人事經費，樽節國庫開支，對於日 趨嚴重的政府財政赤字，不失為一帖良策，且預估每年可以為觀光、休閒 旅遊業創造約 80 億元的商機，並增加六千多個就業機會（陳世圯，2003）， 可說是一舉多得。
國民旅遊卡政策實行前後曾受到相當的質疑與詬病，首先是公務人員 休假補助政策一再調整，因為過往公務人員倘無法按時休假，未休假部分 係以領取不休假獎金方式，民國 87 年依「行政院及所屬各機關公務人員休 假改進措施」改以採取強制休假七天並給予新台幣 8,000 元的休假補助方 式，90 年 6 月 1 日起強制休假日數增加為十四日，補助金額提高為新台幣 16,000 元，不但公務人員認為強制休假補助費視同變相減薪，而且必須依 消費單據請領休假補助，然而上述核銷方式，仍有消費單據由機關或他人 提供替代的情形發生。92 年 1 月 1 日起國民旅遊卡延續此項強制性規定，
更嚴格規範必須實際從事旅遊觀光或相關活動，採實報實銷方式請領休假 補助，惟因國民旅遊卡兼具信用卡功能，公務人員申辦時個人資料有被出 賣或洩漏之虞，主管機關於核實銷帳時公務人員的消費資訊無所遁形，讓 公務人員有被當賊防的感覺，對於公務人員人格尊嚴所造成的損害，無可 計量（張瓊玲，2002；呂啟元，2002）。
再者，國民旅遊卡採取非假日、異地、隔夜及特約商店的消費限制措 施，由於事先政策宣導溝通不足、配套措施未臻完備及特約商店審核不夠
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周延，造成實行初期本島與離島及工作地與住居地等異地界定、假日連續 休假如何採認為隔夜消費、旅遊地特約商店不足且偏重於都會區的形象商 圈及與提振觀光旅遊景氣無關之行業列入特約商店等等問題產生，使得國 民旅遊卡適用標準莫衷一是，而對於想要藉由國民旅遊卡消費之便增進家 庭感情的公務人員，因家庭成員無法配合休假時段或是只能選擇利用寒暑 假期間闔家出遊進行國民旅遊卡消費活動而失去此項政策的美意。黃婉婷
（2003）指出許多公務人員使用國民旅遊卡後的經驗分別為「累、浪費、
沉重的心情、得到風險」四種不舒服的結果。一般社會大眾亦質疑並非所 有公務單位人員都是忙碌到無法休假，而且與民營企業相較之下，國民旅 遊卡仍是公務人員福利變相增加的政策，徒增政府財政上的負擔與公務人 員的負面形象。
另外，實行初期因為特約商店的規範過於寬鬆，發生刷卡買金飾、電 器用品、電腦等與休閒旅遊無直接關係的產品，根據統計國民旅遊卡制度 實施至 92 年 5 月底刷卡金額中僅三成五左右係直接用在與旅遊相關產業 上，使國民旅遊卡變成「珠寶、黃金、電器專賣卡」（劉宜君，2003），實 施前七個月使用國民旅遊卡在珠寶、銀樓、電器、電腦資訊等行業的消費 額度高達 64%（觀光局新聞稿，2004；張明旺，2004；程旺順，2004），形 成上有政策下有對策的現象，公務人員一窩蜂的搶購熱潮，透過社會新聞 負面的報導，撻伐聲四起，且與國民旅遊卡鼓勵公務人員實際從事觀光旅 遊的本意相違背，因此，交通部觀光局自 92 年 7 月起陸續針對特約商店採 取限縮政策，將珠寶、銀樓、電器、資訊、視聽服務等十三類與旅遊無關 的行業排除在適用範圍之外，然而最嚴重的是發生部分不肖業者垂涎國民 旅遊卡這塊消費大餅有利可圖及看準部分公務人員未必得以挪出休假空檔 進行實際旅遊消費活動請領休假補助費，或誤認休假補助為可支配之現金 給與，以「真刷卡、假消費」或是請旅行社「作假帳」方式協助公務人員 在特約商店取得刷卡消費紀錄，得以請領休假補助費，業者再抽取一成至 二成的佣金（人事行政局，2003；陳朝政，2003），致使部分公務人員誤觸 法網遺憾終身。
為改善公務人員持用國民旅遊卡衍生之問題，93 年起放寬公務人員於 當年度休假日數內，不限前十四日之休假仍得請領強制休假補助費，使公 務人員持用國民旅遊卡休假消費更具彈性，行政院經濟建設委員會召開之
「國民旅遊卡實施績效與檢討會議」，決議仍維持有關「非假日」、「異地 且隔夜」及持用國民旅遊卡在「特約商店」刷卡消費的原則；96 年起公務 人員持用國民旅遊卡於「旅行業」、「旅宿業」之消費，放寬為一日休假 且不必受「異地」、「隔夜」消費之限制，休假日前後，其接連之假日於
「國民旅遊卡特約店」之刷卡消費納入補助；97 年 10 月 1 日起全面放寬 為半日(含)以上休假且不受「異地隔夜」消費限制；98 年 1 月 1 日起為鼓 勵公務人員從事國內旅遊活動，取消「異地隔夜」消費限制及 25%無須刷
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卡消費之「自由額度」，但針對休假日及相連之假日、例假日於「旅行業」、
「旅宿業」及「觀光遊樂業」特約商店之刷卡消費，加倍補助，其餘特約 商店之消費核實補助。然而隨著消費限制陸續放寬及取消，近期卻又造成 部分公務人員一窩蜂利用長天期的春節假期前一天，請半天休假於觀光飯 店附設的餐飲或麵包店(視同旅宿業)刷卡消費，其接連九天的春節假日只 要在「國民旅遊卡特約商店」之刷卡消費均可納入補助範圍，其大排長龍
「旅宿業」及「觀光遊樂業」特約商店之刷卡消費，加倍補助，其餘特約 商店之消費核實補助。然而隨著消費限制陸續放寬及取消，近期卻又造成 部分公務人員一窩蜂利用長天期的春節假期前一天，請半天休假於觀光飯 店附設的餐飲或麵包店(視同旅宿業)刷卡消費，其接連九天的春節假日只 要在「國民旅遊卡特約商店」之刷卡消費均可納入補助範圍，其大排長龍