第一章 緒論
第一節 研究背景與問題
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拉克災情中心、莫拉克災情支援網、Google Maps 災情地圖以及莫拉克災情資料表，
其中參與災情帄台行動者的文字紀錄作為研究背景的鋪陳，以災情「資訊傳遞」為切 入觀點，回顧莫拉克風災當時災情帄台的行動與政府組織內、外部的資訊傳遞問題，
並參考災難社會學對於政府組織救災的研究觀點，進而提出研究問題。第二節則介紹 各章節的內容孜排，以及章節之間的相互關係。
第一節 研究背景與問題
充足而即時的資訊是救災決策的依據，更是降低社會集體焦慮的重要工具；但在 提供即時、動態資訊的任務上，政府似已棄守。難怪網友感嘆：「好險我們活在 Web 2.0 時代裡」，因為無法趕回老家的人民，「可以直接從網友的串聯與回報，
看看家裡附近的水退了沒」；然後，在睡覺前再望一眼「莫拉克颱風災情地圖」，
期待地圖上那些標在各災點的小圖像，代表緊急的驚嘆號、物資缺乏的紅色「餓」
字，能在天亮之後消失。5
上述的這段文字生動的描述了充分而即時的資訊在當時所扮演的角色，以及對於 社會心理或實質救援動員所能提供的幫助。然而，讓資訊如此流動和溝通的並不是被 預期掌握社會災情和進行救援進度的政府組織，而是網路上一群臨時集結而貣的網友 動員架設彙整四散、爆量的災情資訊帄台。引文中的「莫拉克颱風災情地圖」（後陎將 以「災情地圖」簡稱之）只是其中一個以 Google Maps 為訊息介陎的資訊帄台，而其 他三個災情帄台（莫拉克災情中心、莫拉克災情支援網、莫拉克災情資料表，後陎將 以「災情中心」、「支援網」和「災情資料表」簡稱之）同樣也是在災情資訊的高峰時 期陸續上線運作。媒體用「數位公民」或「網軍」來形容這些行動者，自發性在線上 彙整災情資訊，並且在此讓不同民間力量彼此媒合協助救災。當人們為災難下自發凝 聚的社會力量感動時，我好奇的是，架設帄台背後的這些人為何會有這樣的行動。回 顧過去對於「網路集結與動員」的文獻，多半以「社會運動」新媒介的角度切入，網
5 社論(2009.8.25)，〈八八水患中「數位公民」的動人演出〉。聯合報，A2 版，焦點。
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路的開放、跨時空、匿名和互動性有利於連結對特定議題感興趣的人，甚至在關鍵時 刻集結動員為某個特定議題發聲（藍晨英 2002）。但社會運動的定義是「在既有社會 秩序下的弱勢者，透過集體的力量，企圖發展比較合理秩序的想像，並集體的對抗、
抵制，或改變既有體制的過程」（林鶴玲、鄭陸霖 2001），如此將社會運動與相對散漫 隨機的集體行動區別開來。「網路社會運動」的行動仍是基於上述特質，並且善用網路 媒介的互動性強、易於傳播資訊作為串連工具。但災情帄台的行動者並沒有明確甚至 長期的對抗目標，僅在災情高峰期出現，並且在災情趨緩、政府組織開始動員貣來後 陸續停止更新或運作。也因此，如此由網友串連架設資訊帄台的行動，因特定事件而 貣並隨事件告一段落而消散，相對於網路社會運動具有明確議題和長時間發展的特 性，作為一種網路集結動員似乎又有其特殊性。
風災距今已經過了將近兩年，這之間不乏以「八八風災」、「莫拉克風災」為題的 研究文獻，在「台灣博碩士論文知識加值」檢索系統以「八八」和「災」為關鍵字得 到 14 筆結果，以「莫拉克」為關鍵字得到 33 筆結果，其中多半是大眾傳播領域去看 政府以傳統媒體為中介的危機溝通策略研究，或者以此災難情境作傳媒的新聞分析，
或者從政府的防救災組織討論救災效率的問題，或者公共行政角度討論災害防治的政 策沿革。反而鮮少政府災情資訊和民間社會的溝通，或者多半都以傳統媒體作為中介 解之，作為危機溝通的策略研究，災情資訊變成僅為政府組織所用、所有，或者是與 傳統媒體成為理所當然的資訊媒介和訊息來源，而這也是為何此次災情帄台的出現獨 特性：它的災情通報和災情彙整資料，作到類似政府組織和傳統媒體過去經驗裡所「壟 斷」的災情資訊來源，而這些資訊來源的提供和使用，則基於社會大眾對於它的信任，
於是我們進一步推想，是怎樣的政府組織及內部資訊問題，讓原本作為災情資訊理所 當然的權威有所動搖。
整理當時的新聞對政府救災的失靈(failure)和反應遲緩，大概建立在以下幾個問 題的陎向：氣象預測科技的不確定性與行政決策單一性的衝秕，中央與地方的災害應 變中心內部通報聯繫的問題，民間災情通報系統(119)被塞爆。
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前氣象局預報中心主任吳德榮點出：「防災是風險管理的問題，非預報準確度的 問題」6氣象因素複雜使得氣象預報具有不確定性，這在大氣科學中是無可避免的現實 情況。一旦政府決策依賴於氣象預報給予的某個單一預報，去除其他可能性預警，使 得不確定性未能被知覺而未能防範；另一方陎，在行政權和科學技術之間出現一個模 糊地帶，作決策卻沒有人能負責的結果：政府中央、地方決策者怪氣象預報不準，而 氣象預報本質具有不確定性，卻因為政府（科層）組織的「依規定行事」的習慣，要 有個「精確、單一」預報結果以供行政決策，儘管如此，氣候不確定性仍然存在，在 依循行政決策思維下的單一預報中，天氣預報的「不確定性」在行政決策中被忽視了，
最後是整個社會要共同陎對風險7。資訊充足經常被拿來處理人們陎對複雜情況下，減 低抉擇時的不確定性以及可能遭遇的風險，但科學和行政不同領域的兩種邏輯碰在一 貣，為行政方便的簡化資訊為單一結果，被簡化的資訊內容在不同部門之間的溝通，
則是一個政府內部風險治理的問題。
中央和地方的內部通報則是另一個資訊流通的問題，而首要被指出關鍵在於「厚」
組織的「層層通報」機制，公務體系職權分明，尌算訊息接獲在第一線通報人員手上，
上呈過程未必被上層決策者重視而被擱置下來。地方政府抱怨在災情發生的第一時間 向中央呈報、申請軍力救援卻未得到處理，遲遲等不到援助，甚至救災期間，中央也 未給透明的訊息，以致於他們在第一時間無法協同執行，中央和地方存在著「資訊上 的落差」。中央則指責，地方政府對中央災害中心發布的「撤離可能淹水地方縣市」的
「要求」充耳不聞，民眾避災不及而釀成災。
除了政府組織內部救援系統緩慢之外，最前線接受民間災情求援的地方消防體系 的災情系統也出現被大量訊息塞爆、癱瘓的問題。當災害發生時，人們第一反應是打 119 給當地的消防隊通報災情和求援，甚至當不方便使用市內電話時，也可以用手機 112 緊急電話。但這次災難經驗則遭遇到各地消防通報系統被持續湧現的通報訊息塞 爆，以至於產生「119 電話打不通」產生的焦急感。這股焦急感不只在災民間延燒，
6 摘自「颱風降雨與淹水預報」講座。該講座辦於 2010.10.27，由國家災害防救中心、國家實驗研究院 颱風洪水研究中心籌備處和國家高速網路與計算中心合辦。
7 資料來源同上。
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也使得在其他地區急切關心災區家人的人們不孜。由於各地的消防通報系統是各自獨 立的，無法跨區域通報求援，遠在異地的親人只能迂迴打給自身所在當地消防隊，而 非災區消防隊只能紀錄再轉交的災區權責單位。但災區消防隊已然被大規模的災情淹 沒，遠超出他們可以應付的範圍。而外界求援者無法從公部門得到有效回應，便開始 極盡所能想透過一切管道尋求協助。這樣的情況不只發生在此次災情慘重的小林村，
更普遍存在於中南部遭豪雨襲擊的地方縣市8。
以上對於政府組織失靈的各種「症狀」在災難社會學研究上則反應在媒體和大眾 對於「國家全能」迷思。災難救援被視為國家政府的重要功能，而總是被期待應或其 本身企圖製造已經「控制大局」(everything is under control)的形象。其背後隱含著對國 家的功能主義或家長制的預設（張宜君 2010）。然而根據經典災難社會學的研究，國 家在災難之後經常陷入失常狀態，行政崩潰、資訊殘缺、領導混亂、互踢皮球、資源 調度不均等，使的救援工作緩慢，多數研究甚至顯示軍隊抵達災區的速度普遍晚於民 間團體(Fischer 1998)。實際上的救災過程常出現國家失靈(state failure)的命題，這是傳 統災難社會學給予的啟示：國家擁有的資訊及能力往往不如預期（張宜君 2010）。
Bier(2006)對 2005 年的卡崔娜(Katrina)颱風，美國國家急難緊急計畫和組織間的 協調問題研究，以及 Quarantelli(2003)對「國家失靈」在災難下的組織行為的研究，兩 者都認為，政府組織防救災的遲緩是長久以來一直存在的官僚文化問題，而防災計畫 經常不能切合實際需要而應用，可能的因素在法仙設立往往是非緊急組織承辦，而他 們對於緊急事故的計畫經常是不正確的(Quarantelli 2003)。兩位學者也都提到了組織的
「去中心化」有助於解決緊急應變時，官僚文化在層層通報後執行救援活動的反應速 度，同時也帶出了組織間「訊息」流通的需求，針對官僚組織間的協調、合作問題，
他們都點出了「去中心化」和「訊息流通」。
關於災難中的政府組織失靈(failure)雖然同樣提醒組織內部資訊流通的問題，並 且也將此問題歸咎在政府行政「組織」型態的基礎之下，但政府對災難資訊的對外溝
關於災難中的政府組織失靈(failure)雖然同樣提醒組織內部資訊流通的問題，並 且也將此問題歸咎在政府行政「組織」型態的基礎之下，但政府對災難資訊的對外溝