第一章 緒論
第一節 研究背景與目的
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章、緒論
第一節、研究背景與目的
一、研究背景
中國自改革開放至今已過三十餘年，在 1979 年至 2007 年這段期間，
中國各項發展突飛猛進，正逐步地超越西方各工業國家，目前中國已成為 全球第三大經濟體，僅次於美國、日本。12008 年在金融海嘯席捲全球，
各國皆受到嚴重打擊的背景下，而中國整體表現依舊亮眼，在現今全球化 的趨勢下，中國已扮演著舉足輕重的角色。關於中國在世界舞台上的地位 日 趨 重 要 ， 有 許 多 相 關 文 獻 皆 指 出 中 國 的 財 政 地 方 分 權 （fiscal decentralization），為帶動中國起飛的重要因素之一。如 Ma（1997）曾在 文中指出，財政地方分權化為中國一項相當重要的改革；2而 Lin and Liu
（2000）則認為財政地方分權為刺激中國發展的關鍵因素之一；3林毅夫和 劉志強（2000）的研究發現，財政地方分權提高了中國各省人均 GDP 的 成長率。4中國財政地方分權的過程中，主要歷經1980 年、1985 年、1988 年與1994 年四次的財政改革，每次改革皆會根據現有財政體制中的缺失，
進行檢討與改進。尤其在 1994 年所實施的分稅制中，根據中央和地方政 府間的管轄權，依管轄權力的特徵給予相對應的財政權力，再透過劃分各 稅種，建構出不同於以往的財政收入體系。
1 根據中國統計局所出版之《中國統計年鑑》，中國自 1978 年至 2007 年止，僅有 3 個 年度的全國實質GDP 成長率低於 7%，而其他年度均高於 7%。三十年來的平均全國實 質GDP 成長率為 9.88％。
2 Ma（2000）實證結果為中國財政地方分權對於經濟發展有正面的影響。
3 Lin and Liu（2000）認為，中國經濟成長過程中，主要的原因除了財政改革外，尚有 農村改革、價格改革、國際貿易市場開放、以及外商在中國投資開放。
4 林毅夫和劉志強(2000)採用中國 28 個省份的數據，發現在控制同時期其他各項改革措 施的影響後，財政地方分權提高了各省人均GDP 的成長率。
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方分權的程度可用財政收入的自主性（revenue-autonomy）來表示。5中國 的財政體制中，地方政府必須上繳部份財政收入給中央，此部分數額在計1978 1980 1985 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
圖1:中央與地方財政收入之比例
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在上述的發展背景下，開始有學者研究在中國的財政地方分權改革所 開創的發展背景之下，在其他範疇所帶來的影響為何。自古以來，國家的 經濟榮景都是當權者所奮力追求的目標，也是多數人所關注的議題，但由 於近年來全球化與多元化社會的風潮，使得部份族群所關心的焦點移向其 他層面。在這資訊爆炸的社會中，人們所看見的視野已非以往那般狹隘，
傳統的國民生產毛額不再是衡量地區整體發展的唯一指標；因此，若要客 觀地觀察一個區域內整體的發展，可能尚需加入其他不同層面的衡量要素，
例如教育發展、生活品質、衛生健康等，都需納入考量之中，如此一來才 能以更全面性的角度來評估國家或是區域的發展。而有關社會福利層面的 探討，其範圍相當廣大，因此本研究將討論的範圍縮小至中國的地方小學 義務教育發展。
中國的教育發展存在著許多問題，如教育資源供不應求、地方教育發 展差距日趨擴大、教育品質良莠不齊等。1993 年，中國頒佈的《中國教育 改革和發展綱要》中提到：「逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生 產總值的比例」。然而由表1 可看出，自改革以來財政性教育經費占 GDP 的比例雖逐年攀升，但卻一直低於4%，且低於目前世界的水平，顯示出 目前中國對教育的供給是不足的。6在義務教育方面，從1949 年到 1980 年代中期，中國中央政府一直是基礎教育的唯一供給者，而地方政府實際 上只是代理中央政府來完成教育的公共服務。但隨著財政地方分權改革的 推動，中國在1986 年頒布《中華人民共和國義務教育法》後，在中國逐 漸形成一種主要由地方政府負責管理和籌措教育資金的義務教育體制。中 央將發展基礎教育的權力責任下放給地方政府，由省級政府來劃分職責與 分級管理，在這樣的體制下，意味著地方的義務教育發展將取決於地方經 濟發展水平與地方財政收支的狀況。
6 依 2007 年聯合國教科文組織教育研究所發表的《2007 全球教育摘要》，全球各區域教 育支出占GDP 的百分比平均為 4.3%，北美和西歐為 5.6%，居全球之冠。
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表1：教育經費占 GDP 比例 年度 比例
1996 2.35%
1997 2.36%
1998 2.41%
1999 2.55%
2000 2.58%
2001 2.79%
2002 2.90%
2003 2.84%
2004 2.79%
2005 2.82%
2006 3.00%
2007 3.22%
資料來源：各年《中國統計年鑑》。
因此在上述的研究背景之下，提供了本文深入研究，中國的財政地方 分權對於其地方小學教育發展效果為何的動機，希冀能藉由實證模型的操 作，找出兩者間所存在的關係為何。
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二、研究目的
如前所述，中國的財政地方分權為其帶來了繁榮的經濟發展，似乎已 是眾人皆認同的事實，然而除了快速的經濟成長之外，財政地方分權在其 他部分是否亦有所影響，如上述所提到的中國教育問題。因此本研究之研 究目的主要有以下幾點：
1. 由相關的理論文獻，闡釋財政地方分權與地方義務教育發展之間的關聯，
藉此作為本研究的理論基礎，以期能使實證結果在理論支持下，不會偏離 現實生活情況。
2. 本研究將利用中國 31 個省市的追蹤資料（panel data），涵蓋其間為 1997 年至2007 年，以各年各省市的普通小學每人教育經費支出作為衡量教育 發展的指標，瞭解各地區基礎教育發展之情形。
3. 建立一個二因子固定效果模型（two-way fixed-effect model），來檢視中國 31 個省市財政地方分權之狀況與財政分權對其基礎教育發展之影響，並將 各省市的情形歸納比較，以期能從中獲得財政地方分權程度與義務教育發 展間的關聯性。
此外，本研究根據許多的相關文獻整理發現，絕對財政中央集權化
（absolutely fiscal centralization）與完全財政地方分權化（completely fiscal decentralization）對於區域教育發展皆會產生不良的影響，故本研究推測 財政地方分權化程度與教育發展之間，可能存在著非線性的關係。為了檢 驗是否會有如此的效果存在，本研究將財政地方分權變數的平方項導入實 證模型當中，以便於分析是否存在有利於區域發展的最適值。最後，將利 用多種統計量進行實證模型正確性的檢定，以確認本研究結果之準確性與 可信度。