第三章 中國財政地方分權與地方教育發展…
第二節 中國義務教育體制演變歷程
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第二節、中國義務教育體制演變歷程
一個國家的義務教育體制通常與其政治、經濟、財政體制息息相關，
總是會隨著國家體制或政策變動而變化。中國自1949 年以來，共經歷了 三階段規模較大的財政地方分權改革，23前兩次變革為1949 年至 1980 年，
其間，但本質上皆離不開「統收統支」的概念；24而從1980 年開始，中國 中央開始對地方政府以「放權讓利」為核心概念進行改革。因此，呼應著 以上兩類的財政體制，中國的義務教育體制也有兩次主要的演變，以下將 依序探討。
一、傳統義務教育體制
中國至1949年至1953年，其經濟處於恢復時期，此一時期中國沒收官 僚資本、打擊投機資本，並統一全國財政收支，整個教育經費的管理也採 取了集中統一管理體制。各地方政府根據當地需要擬定教育發展計畫, 逐 級上報，在這一個體制中，經費無論是出自中央撥款還是來自地方的附加 教育事業費，都是由各級政府統一籌畫、統一支出的。
1953年後，中國逐步進入計劃經濟建設時期，開始實行「統一領導，
分級管理」的新財政管理體制。1957年把基礎教育的管理權下放到地方，
基礎教育經費由地方財政安排，並規定今後對教育事業的領導，必須改變 過去以中央為主的管理體制，應根據中央集權和地方分權相結合的原則，
加強地方對教育事業的領導和管理。在實際運作中，基礎教育經費完全納 入地方預算。地方各級政府的具體分工為省、市、自治區負責制定各項經 費標準定額，縣人民委員會根據省、市、自治區人民委員會或專署下達的
23 前兩次的財政地方分權是在傳統計劃經濟體制下進行，第三次則是引入市場機制，這 也是此次財政地方分權較前兩次為成功的原因。
24 「統收統支」為各種收入都層層上繳中央財政、各種支出都層層向中央申請撥款。
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教育經費預算指標，結合本地區情況進行具體安排，經費由縣、公社和生 產大隊負責管理。1966年至1976年間，為中國十年動亂期間，其教育管理 陷於極度混亂的局面中。為改變這種教育經費管理混亂的狀況，從1972年 起，中國中央在安排國家財政預算時，義務教育經費由中央按地方需要將 教育事業費支出單一列出，並專款專用，這樣的作法在一定程度上加強教 育事業經費的管理。25
整體來看，這種高度集中的傳統義務教育體制，取決於當時特定的政 治經濟條件，這樣的體制克服了中國建國初期的無政府狀態，並對集中有 限財力保證國家教育的發展，有效組織全國各級學校培養各類人才，有相 當重要的作用。26但是當這些特定的政治經濟條件逐漸隨社會發展而有所 改變後，原先這種高度集中的教育財政體制就成為教育發展的絆腳石，同 時這種體制也不利於發揮企業、個人投資教育的積極性。雖然中央把基礎 教育的部分財政籌資責任下放到地方，但這是當時國家在財政無力包辦基 礎教育的情形下被迫採取的權宜之計。隨著經濟形勢的日益好轉和教育規 模的日益擴大，這種高度集中的義務教育體制的弊端也日益顯露，為了使 教育與經濟發展的需要相適應，因此中國自1980年起，便著手改革這種傳 統的義務教育財政體制，建立一種新的、適應時代需求的義務教育體制。
25 《中國教育年鑑》編輯部編，《中國教育年鑑》，（1949~1981），中國大百科全書出版 社，1984年版，頁79。
26 中國傳統義務教育體制的主要特徵有以下三點：1.統一領導、分級管理；2.堅持「兩 條腿」走路的原則，大力提倡民營學校；3.受分級管理的影響，使各地教育發展帶有濃 厚的地區色彩。
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二、現行義務教育體制
1980年中國大部分地區實行俗稱「分灶吃飯」的財政體制，為了與這 種「分灶吃飯」體制相對應，義務教育體制作為整個教育體制中最基礎的 一環，自然也就成為改革的重點，而改革的關鍵就是打破高度集中、僵化 的義務教育體制，實施分權化。隨著整個經濟體制改革的不斷更新，為進 一步擴大地方自主權改革的需要，1985年的《中共中央關於教育體制改革 的決定》明確提出將發展基礎教育的責任交給地方，1986年開始正式實施 的《中華人民共和國義務教育法》將此一體制以法律的形式規定下來，在 中國逐漸形成一種主要由地方政府負責管理和多管道籌措教育資金的義 務教育投資模式。27
改革後的義務教育體制，雖然也強調中央政府的作用，但僅是一些原 則性的規定。也就是說，中國現行的義務教育財政體制，基本上是一種以 分散管理為主的方式，地方政府尤其是地方基層政府為實施義務教育的主 體，其中鄉鎮財政和農民承擔了農村義務教育經費投入的60%以上，有的 地區甚至達到90%左右。相對於高度集中的傳統義務教育，這種體制提高 了地方政府和民眾集資辦學的積極性，在中國普及九年制義務教育做出了 重大貢獻。然而這種「分級辦學，分級管理」的體制不僅使高層政府在義 務教育資金投入和分擔方面所起的作用逐步弱化，且使日益弱化的鄉級財 政實際支付能力與其應擔負的農村義務教育責任之間，形成「小馬拉大車」
的矛盾。
27 由地方政府負責的投資模式主要有以下三個特點：1.中央政府在整個義務教育資金的 籌集與分配中，一般僅佔有較低的比重或份額，並且只能發揮十分有限的協調和保證作 用；2.地方政府為實施義務教育的主體；3.個人家庭和學生直接負擔一部分教育費用。
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第三節、財政地方分權指標與地方義務教育發展之現況分析
本研究的目的在於探討中國財政地方分權，對其各地區義務教育發展 的影響效果為何。因此，財政地方分權指標為本研究中相當重要的變數，
本研究主要是採用財政收入的自主性來衡量財政地方分權程度。此外，依 據相關文獻之整理，本研究發現絕對財政中央集權化與完全財政地方分權 化，可能是對於一個地區的發展而言，最具效率的兩個極端，即暗示中國 財政地方分權化與其地區性教育發展間，可能存在著非線性的關係。因此，
本研究試圖加入財政地方分權變數之平方項，試圖描繪出財政地方分權化 對地區性教育發展而言，完整的影響效果。
根據現有的文獻，本研究欲採用財政收入自主性來衡量財政地方分權 程度。28本研究預計將使用兩種變數FD1與FD2來衡量財政地方分權的程度，
並分別將其加入實證模型進行實證估計。以下對FD1與FD2加以定義：
FD1
i,t =(TR
i,t −SUBMIT
i,t)/TE
i,t （1）) /(
)
( , , , , ,
,t it it it it it
i
TR SUBMIT TR SUBMIT TRANS
FD2 = − − +
（2）
於（1）式與（2）式中，FD1i,t代表第i個地區，於第t期時自收自留用 的財政收入占總財政支出之比例，FD2i,t代表第i個地區，於第t期時自收自 留用的財政收入占總財政收入（即自收自留用之財政收入與中央對地方移 轉支付數額之總和）之比例。此外，TRi,t代表第i個地區，於第t期時的財政 收入；SUBMITi,t代表第i個地區，於第t期時需上繳中央政府之數額；TEi,t
代表第i個地區，於第t期時的總財政支出；TRANSi,t則表示中央對第i個地區，
28 鄭安志（2006），《財政地方分權在中國各地區經濟成長所扮演的角色》，台北國立政 治大學財政研究所碩士論文。
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78.77%。30而地區間的差異也日趨明顯。近年來，以2003年及2007年為例，這兩年的FD2值最高的五個省市分別為北京、廣東、浙江、上海、江蘇；
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海南的19個百分點、廣西的17個百分點、安徽的12個百分點。
就各地區的普通小學每人教育經費支出而言，1999年支出最高的五個 省市分別為上海的3106元、北京的2253元、浙江的1359元、天津的1357元、
廣東的1208元；2003年則為上海的7030元、北京的5245元、天津的3062元、
浙江的2866元、西藏的2577元；而2007年的前五名與2003年相同，其經費 支出則分別為13591元、10684元、5703元、5234元、4982元。此外，在1999 年至2007年這段期間，普通小學生均教育經費支出成長最多分別為上海的 10485元、北京的8430元、天津的4345元、西藏的3905元、浙江的3874元；
成長最少的省市則為貴州的1211元、河南的1219元、江西的1394元、甘肅 的1444元、廣西的1480元。
若將各地區的財政地方分權程度，與其普通小學每人教育經費支出間 做連結，可發現財政地方分權程度較高或較低的省市，在教育經費支出的 投入上都有一定的水準。首先，觀察財政地方分權程度較高的東部地區，
以北京為例，2003年與2007年其財政分權程度排名都是在中國首位，而在 普通小學每人教育經費支出方面也都是名列前茅。同屬東部地區的上海，
其財政分權程度也相當高，都是位居在中國前五名，而其普通小學每人教 育經費支出則在2003年、2007年都是位居中國首位。
但進一步分析可發現，西部地區的財政地方分權程度普遍偏低，仍有 部分省市在教育經費支出上有相當程度的投入。以西藏為例，從1999年、
2003年、2007年來看，西藏一直都是財政分權程度最低的省市，然而西藏 卻在普通小學每人教育經費支出的排名上都是名列前茅，在2003年與200 年其財政分權程度僅有5.57%與6.49%，而普通小學每人教育經費支出卻有 2577元及4982元，在這兩個年度皆為中國第五位。類似的情況亦發生在青 海、新疆，這兩個省市的財政分權程度在1999年、2003年、2007年都是處
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於較低的位子，然而在教育經費支出上卻也都是在平均之上。32
綜合以上所述，本研究發現在財政地方分權程度較高之地區，即東部 各省市地區，其在普通小學生均教育經費支出上都有不錯的投入；而西部 地區雖然財政地方分權程度不高，但仍有部分省市的普通小學每人教育經
綜合以上所述，本研究發現在財政地方分權程度較高之地區，即東部 各省市地區，其在普通小學生均教育經費支出上都有不錯的投入；而西部 地區雖然財政地方分權程度不高，但仍有部分省市的普通小學每人教育經