財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學財政研究所碩士論文. 指導教授：黃智聰博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：陳偉杰撰. 中華民國九十九年六月.

(2) 論文摘要. 論文名稱：財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色學校所別：國立政治大學財政研究所指導教授：黃智聰博士研究生：陳偉杰關鍵詞：中國、財政地方分權、小學義務教育、二因子固定效果模型. 立. 政治大. 近年來，世界各國在一片不景氣的烏雲壟罩下，中國仍然逆勢成長，. ‧ 國. 學. 在各項發展上皆有出眾的表現，而探討為何中國能有如此強勁的成長動力之箇中原因，多數文獻皆指向了財政地方分權所帶來的效果，然而財政地. ‧. 方分權除了刺激中國的經濟成長外，是否在其他層面亦有所影響，而其效. y. Nat. er. io. sit. 果是正抑或是負。據此，本研究將範圍縮小至中國的地方小學教育發展。中國現行的義務教育體制，主要是由地方政府負責管理和籌措教育資 a. n. iv l C n 金，這意味著地方義務教育發展將取決於其經濟發展水平與財政收支狀況。 hengchi U 因此在此情形之下，提供本研究探討中國的財政地方分權化對於其地方義務教育發展之效果為何的動機。本文首先將回顧相關的理論與實證文獻，藉此作為本研究實證結果的基礎；其次，本文也將介紹與說明，近年來中國財政地方分權與義務教育之現況；最後，本研究將綜合整理 1994 年財政改革後，利用中國省級的追蹤資料（panel data），建立一個二因子固定效果模型（two-way fixed-effect model），並加入財政地方分權變數之平方項，以期能從中釐清財政地方分權與地方小學義務教育之間所存在的關聯性為何。. II.

(3) The Role of Fiscal Decentralization in Regional Compulsory Education Development in China Chen Wei-Chieh Abstract Fiscal decentralization is considered as one of the successful institutional reforms to promote the development of China. However, some analyses of fiscal decentralization and the compulsory education in China show that the former did not improve the supply efficiency of the latter one. So the purpose of this study is to investigate the role of fiscal decentralization in China’s regional compulsory. 治政大 education development after 立. the fiscal reform was. implemented in 1994. Both theoretical papers and empirical papers related to. ‧ 國. 學. the relationship between fiscal decentralization and compulsory education are. ‧. reviewed. Then this study uses the panel data for 31 provinces in China during. y. Nat. the period of 1997-2007 and the two-way fixed effects model with two. er. io. sit. different fiscal decentralization indices. Furthermore, in order to realize the precise relationship between a fiscal decentralization and compulsory education,. n. iv l C n two empirical with the h e nmodels gchi U. this study establishes. square term of fiscal. decentralization as an independent variable. Finally, to reducing the mistakes occurred in positive models and enabling the study more rigorous, this study uses more methods to test the models and the result.. Keywords: China, Fiscal Decentralization, Compulsory Education. III.

(4) 目次第一章緒論 …………………………………………………1 第一節研究背景與目的…………………………………………….1 第二節研究架構與進行流程...….………………………………….6. 第二章相關文獻回顧…………………………………….....9 第一節財政地方分權理論……………………..……………………9. 政治大. 第二節財政地方分權化對教育發展影響之相關文獻..………..…12. 立. 第三節探討對教育發展影響之相關文獻…………………………18. ‧ 國. 學. 第四節本章小結………...………………………………………….21. ‧. y. Nat. 第三章中國財政地方分權與地方教育發展….………..…23. er. io. sit. 第一節中國財政改革歷程…………………………………………23 第二節中國義務教育體制演變歷程………………………………27. al. n. iv n C 財政地方分權指標與地方教育發展之現況分析…………30 hengchi U. 第三節 . 第四節本章小結……………………………………………………36. 第四章研究設計 ………………………………………..…38 第一節研究方法說明………………………………………………38 第二節. 實證模型設定與資料來源…………………………………44. 第三節本章小結………………………………..………………..…48. IV.

(5) 第五章實證結果與模型檢定 ………………………….….50 第一節實證結果分析………………………………………………50 第二節. 固定效果分析………………………………………………55. 第三節實證模型之相關檢定………………………………………59 第四節. 本章小結……………………………………………………63. 第六章結論與政策意涵 ……………………………..……66 第一節結論…………………………………………………………66 第二節. 政治大. 政策意涵……………………………………………………67. 立. ‧. ‧ 國. 學. 參考文獻 ……………………………………………………..69. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i Un. v.

(6) 圖次. 圖1. 中央與地方財政收入之比例………………………………....…2. 圖2. 研究進行流程圖……...……..….……………………..……...…8. 圖3. 財政地方分權程度與普通小學每人教育經費支出…………..53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(7) 表次. 表 1 教育經費占 GDP 之比例………………………..……………….4 表 2 財政地方分權化對教育發展影響之相關文獻…………...…...16 表3. 1994 年中國財政體制改革內容概要………………...….….…17. 表4. 各省市財政地方分權程度……………………………………..32. 表5. 各省市普通小學生均教育經費支出…………………………..33. 表6. 實證變數之基本統計量………………………………………..46. 表7. 固定效果模型估計結果………………………………………..51. 表8. 區域特定固定效果之基本統計量…...….……………………..56. 表9. 時間固定效果之基本統計量…...….…………………………..58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i Un. v.

(8) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第一章、緒論第一節、研究背景與目的一、研究背景中國自改革開放至今已過三十餘年，在 1979 年至 2007 年這段期間，中國各項發展突飛猛進，正逐步地超越西方各工業國家，目前中國已成為全球第三大經濟體，僅次於美國、日本。12008 年在金融海嘯席捲全球，. 政治大的趨勢下，中國已扮演著舉足輕重的角色。關於中國在世界舞台上的地位立各國皆受到嚴重打擊的背景下，而中國整體表現依舊亮眼，在現今全球化. ‧ 國. 學. 日趨重要，有許多相關文獻皆指出中國的財政地方分權（ fiscal decentralization），為帶動中國起飛的重要因素之一。如 Ma（1997）曾在. ‧. 文中指出，財政地方分權化為中國一項相當重要的改革；2而 Lin and Liu. sit. y. Nat. （2000）則認為財政地方分權為刺激中國發展的關鍵因素之一；3林毅夫和. er. io. 劉志強（2000）的研究發現，財政地方分權提高了中國各省人均 GDP 的. n. al 1980 成長率。4中國財政地方分權的過程中，主要歷經 i v 年、1985 年、1988 Un. C. engchi 年與 1994 年四次的財政改革，h 每次改革皆會根據現有財政體制中的缺失，進行檢討與改進。尤其在 1994 年所實施的分稅制中，根據中央和地方政府間的管轄權，依管轄權力的特徵給予相對應的財政權力，再透過劃分各稅種，建構出不同於以往的財政收入體系。. 1. 根據中國統計局所出版之《中國統計年鑑》，中國自 1978 年至 2007 年止，僅有 3 個年度的全國實質 GDP 成長率低於 7%，而其他年度均高於 7%。三十年來的平均全國實質 GDP 成長率為 9.88％。 2 Ma（2000）實證結果為中國財政地方分權對於經濟發展有正面的影響。 3 Lin and Liu（2000）認為，中國經濟成長過程中，主要的原因除了財政改革外，尚有農村改革、價格改革、國際貿易市場開放、以及外商在中國投資開放。 4 林毅夫和劉志強(2000)採用中國 28 個省份的數據，發現在控制同時期其他各項改革措施的影響後，財政地方分權提高了各省人均 GDP 的成長率。 1.

(9) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 由圖 1 可看出，從 1994 年分稅制開始施行，中央與地方的財政結構，產生明顯的變化。在分稅制實施前，1993 年中央與地方的財政收入占全國總財政收入之比例分別為 22%和 78%；在分稅制實施後，1994 年此比例卻大幅變化為 55.7%和 44.3%，中央財政收入占全國總財政收入的比例大幅成長 33.7%。以財政收入比來看，自 1994 年起中央與地方財政收入差距縮小，是否表示地方財政權力中央集權化，使地方出現財政赤字或稅收不足的情形，然而此情況並非隱含財政地方分權程度的降低，原因在於財政地方分權的程度可用財政收入的自主性（revenue-autonomy）來表示。5中國的財政體制中，地方政府必須上繳部份財政收入給中央，此部分數額在計. 治政算財政自主性時，應從地方總財政收入中扣除，而剩餘部分，才是地方政大立府真正有權使用的財政收入。當地方政府可以保留越多的地方財政收入以 ‧ 國. 學. 供地方政府自由運用時，本研究認為該地區具有較高的財政收入自主性，. 70% 50% 40%. y. sit. al. n. 60%. 地方. io. 80%. er. 90%. Nat. 100%. ‧. 也就是該地區具有較高的財政地方分權程度。. Ch. engchi. 30%. i Un. v. 中央. 20% 10%. 0% 1978 1980 1985 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007. 圖1:中央與地方財政收入之比例資料來源：各年《中國統計年鑑》。註：本研究之中央與地方財政收入數額，均指由中央與地方自行收取部分。. 5. 鄭安志（2006），《財政地方分權在中國各地區經濟成長所扮演的角色》，台北國立政治大學財政研究所碩士論文。 2.

(10) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 在上述的發展背景下，開始有學者研究在中國的財政地方分權改革所開創的發展背景之下，在其他範疇所帶來的影響為何。自古以來，國家的經濟榮景都是當權者所奮力追求的目標，也是多數人所關注的議題，但由於近年來全球化與多元化社會的風潮，使得部份族群所關心的焦點移向其他層面。在這資訊爆炸的社會中，人們所看見的視野已非以往那般狹隘，傳統的國民生產毛額不再是衡量地區整體發展的唯一指標；因此，若要客觀地觀察一個區域內整體的發展，可能尚需加入其他不同層面的衡量要素，例如教育發展、生活品質、衛生健康等，都需納入考量之中，如此一來才能以更全面性的角度來評估國家或是區域的發展。而有關社會福利層面的. 治政探討，其範圍相當廣大，因此本研究將討論的範圍縮小至中國的地方小學大立義務教育發展。 ‧ 國. 學. 中國的教育發展存在著許多問題，如教育資源供不應求、地方教育發. ‧. 展差距日趨擴大、教育品質良莠不齊等。1993 年，中國頒佈的《中國教育. sit. y. Nat. 改革和發展綱要》中提到：「逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生. er. io. 產總值的比例」。然而由表 1 可看出，自改革以來財政性教育經費占 GDP. n. al 的比例雖逐年攀升，但卻一直低於 4%，且低於目前世界的水平，顯示出 iv Un. C. h e n6在義務教育方面，從 1949 年到 1980 目前中國對教育的供給是不足的。 gchi. 年代中期，中國中央政府一直是基礎教育的唯一供給者，而地方政府實際上只是代理中央政府來完成教育的公共服務。但隨著財政地方分權改革的推動，中國在 1986 年頒布《中華人民共和國義務教育法》後，在中國逐漸形成一種主要由地方政府負責管理和籌措教育資金的義務教育體制。中央將發展基礎教育的權力責任下放給地方政府，由省級政府來劃分職責與分級管理，在這樣的體制下，意味著地方的義務教育發展將取決於地方經濟發展水平與地方財政收支的狀況。 6. 依 2007 年聯合國教科文組織教育研究所發表的《2007 全球教育摘要》，全球各區域教育支出占 GDP 的百分比平均為 4.3%，北美和西歐為 5.6%，居全球之冠。 3.

(11) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表 1：教育經費占 GDP 比例年度. 比例. 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007. 2.35% 2.36% 2.41% 2.55% 2.58% 2.79% 2.90% 2.84% 2.79% 2.82% 3.00% 3.22%. 立. 政治大. 資料來源：各年《中國統計年鑑》。. ‧ 國. 學. 因此在上述的研究背景之下，提供了本文深入研究，中國的財政地方. ‧. 分權對於其地方小學教育發展效果為何的動機，希冀能藉由實證模型的操. y. Nat. n. er. io. al. sit. 作，找出兩者間所存在的關係為何。. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(12) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 二、研究目的如前所述，中國的財政地方分權為其帶來了繁榮的經濟發展，似乎已是眾人皆認同的事實，然而除了快速的經濟成長之外，財政地方分權在其他部分是否亦有所影響，如上述所提到的中國教育問題。因此本研究之研究目的主要有以下幾點： 1. 由相關的理論文獻，闡釋財政地方分權與地方義務教育發展之間的關聯，藉此作為本研究的理論基礎，以期能使實證結果在理論支持下，不會偏離現實生活情況。. 立. 政治大. 2. 本研究將利用中國 31 個省市的追蹤資料（panel data），涵蓋其間為 1997. ‧ 國. 學. 年至 2007 年，以各年各省市的普通小學每人教育經費支出作為衡量教育發展的指標，瞭解各地區基礎教育發展之情形。. ‧. y. Nat. 3. 建立一個二因子固定效果模型（two-way fixed-effect model），來檢視中國. er. io. sit. 31 個省市財政地方分權之狀況與財政分權對其基礎教育發展之影響，並將各省市的情形歸納比較，以期能從中獲得財政地方分權程度與義務教育發. n. al. 展間的關聯性。. Ch. engchi. i Un. v. 此外，本研究根據許多的相關文獻整理發現，絕對財政中央集權化（absolutely fiscal centralization）與完全財政地方分權化（completely fiscal decentralization）對於區域教育發展皆會產生不良的影響，故本研究推測財政地方分權化程度與教育發展之間，可能存在著非線性的關係。為了檢驗是否會有如此的效果存在，本研究將財政地方分權變數的平方項導入實證模型當中，以便於分析是否存在有利於區域發展的最適值。最後，將利用多種統計量進行實證模型正確性的檢定，以確認本研究結果之準確性與可信度。 5.

(13) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第二節、研究架構與進行流程本研究將深入整理並回顧，有關財政地方分權理論之相關文獻，及財政地方分權化對於地區教育發展之相關文獻。除了建立實證模型外，本研究亦將介紹 1979 年以來，中國財政政策的改革，以了解中國在財政地方分權化之背景，並針對財政地方分權與教育發展間之關係進行分析。在實證模型上，利用二因子固定效果模型（two-way fixed effect model），以勾勒出中國財政地方分權化對於地區教育發展之影響，並確認是否有非線性效果的存在。最後，本研究將利用多種統計量進行模型檢定，以確認本文. 治政實證結果的準確性。以下將詳述本文之研究架構與進行流程。大立 ‧ 國. 學. 一、研究架構. ‧. 本文共分為六章，各章節之內容則分述如下。第一章為本文之前言，. y. Nat. 其中第一節為研究背景與目的、第二節為研究架構與進行流程。而第二章. er. io. sit. 為相關文獻回顧，其中第一節為財政地方分權理論、第二節為財政地方分權化對教育發展影響之相關文獻、第三節為探討對教育發展影響之相關文. al. n. iv n C 獻，而第四節為本章小結。本文第三章為中國的財政地方分權與地方教育 hengchi U. 發展，其中第一節為中國財政體制改革的歷程、第二節為中國義務教育體制演變的歷程、第三節為中國財政地方分權與其地方教育發展之現況分析，而第四節則為本章小結。本文第四章為研究設計，其中第一節為本文研究方法之說明、第二節為實證模型設定與資料來源、第三節為本章小結。本文第五章為實證結果與模型檢定，其中第一節為實證結果分析、第二節為固定效果分析、第三節為實證模型之相關檢定，而第四節則為本章小結。最後，本文第六章將為本研究之結論與政策意涵。. 6.

(14) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 二、進行流程本文最主要的研究目的，為探討中國的財政地方分權化，在其地方教育發上所扮演的角色為何。並透過財政地方分權變數平方項的引進，希望能瞭解財政地方分權化對於地方教育發展所產生之效果的全貌。在說明研究背景、目的與架構後，本研究即分別探討有關於財政地方分權理論、財政地方分權化對教育發展之相關文獻，以及中國財政地方分權化與其地方教育發展之相關文獻，並將此三部分的過去相關文獻加以整理分析。除了對財政地方分權化與教育發展間之關係，做相關文獻上的回顧外，中國財. 治政政改革的歷程與中國財政地方分權程度與地方教育發展之現況分析，亦是大立本研究必須要加以瞭解的部分。 ‧ 國. 學. 接著，本研究將建立中國財政地方分權化，對其地方義務教育發展影. ‧. 響的實證模型，研究資料的蒐集、基本統計分析，也都將在此時程中完成。. sit. y. Nat. 而後以二因子固定效果模型進行迴歸估計，並分析與解釋估計之結果，以. er. io. 瞭解中國的財政地方分權化對其地方教育發展之影響。此外，各項必要的. n. al 檢定結果亦將於此說明。最後，本研究將總結研究結論，並敘述政策意涵。 iv Un. C. h e n g c h2i清楚說明。本研究預計的進行流程及執行進度可由圖. 7.

(15) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 研究目的：首先，以普通小學每人教育經費支出作為教育發展的指標，以瞭解中國 31 個省市地區的義務教育發展。其次，本研究將對中國 31 個省市進行財政地方分權程度的現況分析，並針對地區間所呈現之效果是否有不一致的情形進行討論。. 財政地方分權理論的相關文獻. 立. 財政分權與教育發展之相關文獻。. 治政文獻回顧與整理分析大. ‧. ‧ 國. 學. 利用蒐集的資料，瞭解 1997 年以來，各地教育發展的狀況，並分析其差異。. al. er. io. sit. y. Nat. 本研究模型之建立，包括研究各項資料的蒐集、基礎統計分析，以及計量模型之建立. v. n. 各省市地區固定效果（fixed effect）的估計模型，分析並解釋估計結果，以瞭解各省市地區財政分權對教育發展影響的決定因素。並進一步針對估計結果，比較各地區之差異。最後，進行各項必要的檢定。. Ch. engchi. i Un. 歸納分析後，提出具體之政策建議. 圖 2：研究進行流程圖. 8.

(16) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第二章、相關文獻回顧如前所述，本研究主要之研究目的，為探討中國財政地方分權化對其地方義務教育發展的影響為何。因此，在本章中將回顧相關文獻。首先，在第一節中先回顧論述財政地方分權化的相關理論文獻；接著，在第二節中回顧研究財政地方分權化對教育發展之影響的相關實證文獻，且將特別針對中國的實證文獻。最後，將於本章第三節總合上述部分做本章小結。. 第一節、財政地方分權理論. 政治大合理地設置政府間的財政關係，是涉及國家政治與經濟發展的重要議立. ‧ 國. 學. 題。古今中外，各種政府間財政關係的調整基本上都是圍繞著集權和分權展開，世界各國關於財政地方分權的歷史由來已久，如美國建國之初建立. ‧. 的聯邦制就是典型的分權體制。而20世紀90年代開始，世界興起了分權化. sit. y. Nat. 的財政改革浪潮，如中國大陸的分稅制改革、拉美地區的分權化改革等。. er. io. 早期的經濟學原理中提到，中央政府可以提供公共財給居民並完全滿足居. n. al 民們所需，進而實現全體社會福利最大化，在這個理論下框架，國家就不 iv Un. C. hengchi 會存在多級政府的體制。但現實生活裡，地方政府擁有中央政府所難以超越的功能，財政地方分權理論便是為了解釋地方政府存在的合理性和必要性，即解釋為何中央政府不能夠按照每個居民的偏好和資源條件供給公共品，實現社會福利最大化，從而論證地方政府存在的合理性和必要性。財政地方分權理論最早是出現在Tiebout（1956），在Tiebout的分析中，以七大假設為其推論的前提，並得出以下結論：「社會在民眾的自由移動下，將可達到最適資源的配置條件，在穩定的均衡下，不但可決定各地方政府的最適預算，且可同時決定各地方政府的最適規模，沒有任何人可藉由改變居住的地區而提高效用，因此全國的福利達到極大，即達到了Pareto 9.

(17) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 最適的境界。」7在Tiebout提出“以足投票”的理論後，學術界便圍繞在財政地方分權是否有利於提高公共資源配置的效率、是否有助於限制政府規模、財政地方分權如何影響政府間職能的分配等問題展開激烈爭論。8Stigler （1957）、Musgrave（1959）和Oates（1972）等人，皆在財政地方分權的理論有所著墨。Stigler（1957）認為，與中央政府相比，地方政府更能接近當地居民，更能了解轄區內選民的效用和需求；同時在一個國家內，不同的人們有權對不同數量和種類的公共產品進行投票選擇，因此從長期來看，“以足投票”將可使整個社會的福利極大化；Musgrave（1959）則認為在Tiebout模型中，居民就如同購買商品的消費者，他們可以自由選擇滿足. 治政自己偏好的公共產品並為此納稅，從而解決公共產品供給與公共支出融資大立的問題，實現了公共資源配置的均衡。 9. ‧ 國. 學. Oates（1969）以Tiebout的假說為基礎，探討地方公共支出與財產稅對. ‧. 財產價值的影響，其結果顯示財產價值與地方財產稅和有效稅率呈負相關，. sit. y. Nat. 而與地方公共服務水準為正相關，亦即與Tiebout的理論中所提到：「居民. er. io. 願意在相等稅率水準下負擔較高之居住成本，於具有較高品質的社區居住；. n. al 而不願意在相等公共服務水準下，於負擔較高稅率水準之社區居住。」相 iv Un. C. hengchi 符合。在“以足投票”的方式下，使得地方政府不僅需要爭取選民的政治選. 票以繼續執政，還需要爭取居民的貨幣選票，以緩解地方政府在地方事務. 7. 在 Tiebout 的分析中，七大假設分別為：1.消費者具有完全移動性，並且將遷入最能滿足其偏好的地區；2.消費者具有充份完整的訊息；3.有足夠的地區可供消費者選擇；4. 遷徙時不用花費任何成本與費用，且個人所得不會因此而受影響；5.各地區所提供之公共財沒有外溢效果；6.每一地區存在一個最適的規模人數；7 地方公共財最適規模由該地區人口經投票決定。 8 “以足投票”是指，若居民對某地方政府的公共服務感到不滿，便會遷移到他處。此種遷移，包含對公共支出服務高的居民，會往高稅率的地方遷移。對公共財提供較不重視的居民，則會往低稅率的地區移動。 9 Musgrave（1959）認為 Tiebout 模型有兩個獨到之處：第一，財政地方分權是實現公共資源有效配置的可能途徑。因為在模型中存在大量轄區政府可以提供不同的公共產品與稅負的組合，且居民可以自由流動，在遷徙的過程中顯示其偏好並找到適合的消費組合。第二，財政地方分權中政府間的財政競爭提高了公共產品供給的效率。 10.

(18) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 運作上的壓力，因此地方政府較中央政府更具有改善公共服務的積極性。此外在中央政府和地方政府分別提供公共產品的條件下，滿足居民需求偏好的途徑除“以足投票”之外，Oates（1972）在比較了由中央政府集中供應和地方政府分散供應公共產品的效率後，提出了分權定理。他認為如果一個國家只由中央政府提供公共產品，那麼滿足居民需求偏好的途徑只有直接民主制或代議制，也就是“用手投票”。10 近年來，由於某些學者將資訊經濟學的概念導入財政學的領域，使得財政地方分權理論有了重大的突破。Qian and Roland ( 1998) 利用資訊經濟. 政治大分權的機制。以Brennan and Buchanan （1980）為代表的公共選擇學說則立. 學的分析指出，舊分權理論只闡述財政地方分權的好處，卻沒有充分說明. ‧ 國. 學. 認為，政府官員制訂決策時，會考慮到官員自身利益的大小，並非全然只為居民謀求最大的福利。11然而，財政地方分權會使增進效率與地方政府. ‧. 官員自身利益產生連結，官員只要缺乏約束就會有競租的行為，為求地方. sit. y. Nat. 政府財政收入與支出平衡，促使地方政府有動機發展經濟。. er. io. 在瞭解地方財政地方分權對於中國地方教育發展的影響之前，以上敘. n. a. v. l C 述大致勾勒出當代財政地方分權理論的輪廓，因應各國國情，這些理論不 ni. hengchi U. 一定可完全套用，但這些理論可使我們深入認識財政地方分權的利弊，以及如何設置政府間的財政關係提供具有參考價值的理論依據，對接下來的研究勢必有一定的幫助。. 10. “用手投票”一詞最早源於股票市場。在股份公司中，投資者以其投入資本的比重，參與公司的利潤分配，並享有權益；以其股權比重，通過公司股東代表大會、董事會，參與公司的重要決策，這便是所謂的“用手投票”。 11 此應用方法最吸引人的地方在，政府（尤其是地方政府）本身存在的官員尋求自身利益的議題。政府與居民間存在類似委託代理之間的關系。 11.

(19) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第二節、財政地方分權化對教育發展影響之相關文獻由目前與財政地方分權相關的研究來看，多數的結果皆顯示，西方的財政地方分權與地方政府間的競爭有利於提高教育、衛生等方面的社會福利支出水準。如 Bardhan（2002）認為，聯邦體制下的財政地方分權會提高社會總福利水準，因為與中央政府相比，地方政府具有當地選民偏好和公共產品提供成本資訊的優勢。12但也有部分的研究顯示，在分權體制下，地方政府間日趨激烈的競爭可能會導致社會總福利的損失，如 Keen and Marchand（1997）證明，在資本自由流動而勞動力不可流動的假設下，地. 治政方政府間競爭的結果為：對生產型公共品的供給水準不一定不足，但對僅大立服務於當地居民福利的公共服務之供給一定不足。在亞洲的實證研究部 13. ‧ 國. 學. 份，Kwon（2003）利用韓國自 1979 年至 2001 年的資料，研究韓國的財政. ‧. 地方分權對於其政府的公共支出有何影響。其實證結果發現，韓國的財政. y. Nat. 地方分權與其中央政府的公共支出間，存在著負向的關係，而與地方政府. er. io. sit. 的公共支出間則為正向的關係。. n. al 在國外實證研究方面，Martinez-Vazquez et al.（2005）使用 45 個已發 iv Un. C. h e n年g至 i 年的非平衡式追蹤資料開國家和開發中國家，自 1972 c h2000. （unbalanced panel data），並將財政地方分權程度以地方政府支出占中央政府支出的比例來衡量，且將教育和醫療保健支出占總公共支出的比例作為其被解釋變數，接著使用五種不同的計量模型來估計財政地方分權與公共支出間之關係。其實證結果發現，財政地方分權會增加教育和醫療保健支出占總公共支出的比例，且開發中國家所增加的幅度會比已開發國家來得明顯。而後，Busemeyer（2008）分別利用橫斷面資料（cross-section data） 12. 此外，Hayek(1945)、Tiebout(1956)、Oates(1972) 等人亦發表過相關的文章，認為聯邦體制下財政地方分權有助於整體社會福利的提升。 13 Wildasin(1989)、Wilson(1986)等人與 Keen and Marchand (1996)之看法亦相同。 12.

(20) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 與時間序列資料（time-series data），探討 OECD 國家自 1980 年至 2001 年財政地方分權對於教育支出、退休金支出、社會福利支出等公共支出的影響。Busemeyer（2008）認為，政府的公共支出可分為地區與國家兩個層級，如教育支出便是屬於地方性的公共支出（regionally provisioned policies ； RPPs ），而退休金支出則為國家性的公共支出（ nationally provisioned policies；NPPs），隨財政地方分權程度的變化，會對於這兩種不同層級的支出帶來不同的影響。其實證結果發現，財政地方分權對於教育支出會有正向的影響，而對退休金支出有負向的影響。. 政治大否存在貢獻的相關文獻，加以審視相互之間的關係。喬寶雲等人（2005），立接著，以下將針對幾篇研究中國財政地方分權化，對地方教育發展是. ‧ 國. 學. 利用小學入學率作為衡量一個地區教育發展之指標，收集 1979 年至 2001 年中國各省市之追蹤資料，並將財政地方分權定義為一個省的人均財政支. ‧. 出占人均總財政支出的份額，探討中國財政地方分權與小學義務教育間之. sit. y. Nat. 關係。其實證結果發現，中國的財政地方分權並沒有使地方小學教育水平. er. io. 提高，由於各地區政府間之競爭，使原本應投資於教育之財政支出，轉為. n. al 投資其它較易改善投資環境之項目，使教育的財政支出減少。而人口流動 iv Un. C. hengchi 性的障礙使得財政地方分權對地方政府提供社會服務的動機大為減弱，貧. 困地區的政府往往忽視了當地居民對教育、衛生等方面的公共需求。此外，喬寶雲等人（2005）發現財政地方分權對於各地區的經濟成長存在著明顯的差距，財政地方分權促進富裕地區的經濟成長，卻損害了貧困地區的經濟成長，使貧困地區的財政收入日益萎縮，社會服務供給縮減。而後，周業安、王曦（2008）從不同層級的教育發展著手，以師生比作為其衡量指標。和喬寶雲等人（2005）的研究不同，周業安、王曦（2008）不僅檢驗支出分權對教育發展的影響，還討論收入分權的影響，14因為在 14. 周業安和王曦（2008）採用（各省人均財政收入/全國人均財政收入）和（各省財政 13.

(21) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 有限分權的制度下，收入和支出分權是不對稱的，因而在作用上可能會有所差異。15其實證結果發現，收入角度的財政分權對中國地方教育水準的提高具有顯著且積極作用，而支出角度的財政分權則明顯不利於教育的發展，且地方政府對不同等級教育的“偏好程度”導致了高等教育對財政分權反應敏感，中學教育次之，而小學教育幾乎不受財政分權影響。這種教育類別的偏向可能與中國的有限財政分權以及相對績效考核制度有關。此外，在1994年後，GDP成長率的係數卻由負轉為正，說明了1994年的分稅制改革促使中國的經濟發展向上提升。. 政治大討中國財政分權對於義務教育投入水平的影響。在被解釋變數方面，使用立劉芳（2008）利用1997年至2004年，中國31個省市的追蹤資料，來探. ‧ 國. 學. 普通初中生均教育經費來衡量義務教育的投入程度；解釋變數方面，與其他研究不同的是，作者參照Iwan Barankay and Ben Lockwood（2007）的. ‧. 模型設定，建構一個屬於教育領域的分權指標，16並根據Mauro（1998）關. sit. y. Nat. 於腐敗與政府教育支出結構的跨國實證研究計量模型，建立一迴歸模型。. er. io. 實證結果方面，發現在目前的經濟發展水準下，中國教育分權降低了國家. n. al 財政性教育經費中，中央支出所占之比重，導致義務教育投入總水準下降， iv Un. C. hengchi 顯示中國的教育分權將導致地方社會福利的損失。劉芳（2008）認為中國. 政府應在現有的財政分權體制下，以適當的財政集權來提供義務教育，並加強中央政府對於義務教育移轉支付的程度，使捕蠅紙效果的機制能有更. 收入/全國財政收入）來衡量財政收入方面的分權；而採用（各省人均財政支出/全國人均財政支出）及（各省財政支出/全國財政支出）來衡量財政支出分權。 15. 周業安和王曦（2008）認為，中國大陸的財政地方分權制度從本質上來看是有限的、. 不規範的，各級政府之間權利的設置存在一定程度的不匹配與不合理。比如地方政府不享有獨立的稅權、居民缺乏有效的用腳投票和用手投票權、多級政府體系下的相對績效考核制度等。 16 劉芳（2008）所設立的教育分權指標為：（各省本級財政性教育經費支出）/（各省本級財政性教育經費支出+財政性教育經費支出中央所負擔的部分）。 14.

(22) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 好的發揮。17 上述幾篇文章皆以中國 31 個省市為衡量目標，陳迅、聶偉（2009）利用西部各省之追蹤資料，研究財政地方分權對於西部地區教育的影響。其認為西部地區由於其自身經濟水準和地方政府官員對升官的重視，會導致財政分權與教育水準呈負向關係，各地方政府間為了促進經濟成長所引發的競爭會導致地方政府加大對基礎設施的投入，從而對教育支出產生排擠效應。陳迅、聶偉（2009）以各省份的外商直接投資（foreign direct investment）占全國比重的資料來描述地方政府間競爭的情形，被解釋變數. 政治大則是採用預算內本級政府財政支出，並加以人均化，即各省預算內本級財立. 為西部各省份高中在校學生人數占全國的比重，在財政地方分權變數方面，. ‧ 國. 學. 政支出占預算內人均總財政支出的比例。此外，陳迅、聶偉（2009）認為地方政府間的競爭和財政地方分權對於政府的支出結構可能會有不同的. ‧. 影響，因此將財政地方分權與外商直接投資兩者的交叉項放入其實證模型. sit. y. Nat. 中。實證結果發現，財政地方分權之係數顯著為負，當財政地方分權變數. er. io. 每增加 1%，高中學生比例數就會減少 0.94%。陳迅、聶偉（2009）指出，. n. al 中國的財政地方分權及基於政績考核下的政府競爭，導致其在支出結構上， iv Un. C. hengchi 重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的嚴重扭曲，而地方政府競爭對公共支出結構的最終影響將取決於分權程度。以上有關探討中國財政地方分權對於地方教育發展之文獻，皆詳列於表 2。. 捕蠅紙效果係指，地區獲得一元補助所增加的公共支出金額，將遠比該地區所得增加一元所增加的公共支出為高。. 17. 15.

(23) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表 2：財政地方分權化對教育發展影響之相關文獻研究者. 樣本期間. 1972-2001 韓國. Kwon（2003）. 喬寶雲、範劍勇、馮興元（2005）. 1979－2001 中國. 一般最小平方法與二階段最小平方法. 韓國的財政地方分權與其中央政府的公共支出間，存在負向的關係，而與地方政府的公共支出間則為正向的關係。. 兩階段最小平方法. 中國的財政地方分權並沒有使地方小學教育水平提高，由於地區政府間之競爭，使原本應投資於教育之財政支出，轉為其它投資項目，使教育的財政支出減少。. 學. 1972-2000 45 個國家. n. al. er. io. sit. y. Nat. 普通最小平方法、隨機效果一般最小平方法與固定效果模型. ‧. ‧ 國. 主要結論. 政治大. 立 Martinez-Vazquez et al. （2005）. 使用方法. Busemeyer（2008）. 張輝、曹淑江（2008）. 1980-2001 OECD 國家. Ch. 1991－2004 中國. i Un. v. 普通最小平方法. engchi. 固定效果模型與廣義最小平方法加權迴歸. 16. 財政地方分權會增加教育和醫療支出占總公共支出的比例，且開發中國家所增加的幅度會比已開發國家來得明顯。財政地方分權對於地方性公共支出（如教育支出）會有正向的影響，而對國家性的公共支出有負向的影響。財政地方分權對中國經濟發達地區基礎教育的發展有積極影響；但對經濟落後地區的基礎教育卻產生負面效果。.

(24) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表 2（續）研究者. 周業安、王曦（2008）. 劉芳（2008）. 樣本期間. 1978－2006 中國. 主要結論. 固定效果的追蹤資料模型. 治政普通最小平方法大. 廣義最小平方法. n. al. er. io. sit. y. Nat 資料來源：作者自行整理。註：本表文獻依年份排列順序。. ‧. ‧ 國. 學. 1995－2002 中國. Ch. engchi. 17. i Un. 中國的地方政府對不同等級教育的偏好程度差異，導致高等教育對財政地方分權反應敏感，中學教育次之，而小學教育幾乎不受財政地方分權影響。中國的財政地方分權降低了國家財政性教育經費中，中央支出所占之比重，導致義務教育投入總水準下降。. 1997－2004 中國. 立. 陳迅、聶偉（2009）. 使用方法. v. 中國的財政地方分權以及基於政績考核下的政府競爭，造成地方政府在支出結構上的扭曲，使西部地區教育相對落後。.

(25) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第三節、探討對教育發展影響之相關文獻如前所述，本研究之主要目的為探討中國的財政地方分權化，對於地方義務教育發展是否有所影響，若確有效果產生，該效果為正或是負。而除了財政地方分權化外，仍有其它重要的客觀因素會影響到地方的義務教育發展，因此以下將針對本研究所羅列出之其它因素，進行文獻探討。首先，針對本研究所定義之財政地方分權變數進行說明。本研究所提出的財政地方分權變數，實際上是衡量各省市地區有多少財政自主性的指. 政治大國的財政體制中，各省市的稅收需部分上繳中央，而本研究欲以地方財政立標，當指標比例越大，表示該省市地區財政地方分權程度越高。18由於中. ‧ 國. 學. 自主性來衡量財政地方分權程度，因此，所定義的財政地方分權變數的分子，都是每年中國各省市地區自收自留用的財政收入；即當年度地方政府. ‧. 財政收入減去需上繳中央的數額。此分子部分表示了地方財政收入實際上. sit. y. Nat. 由地方政府所收取，且可以留在該地方自用的數額。財政地方分權變數的. er. io. 分母，則各省市自收自留用的財政收入加上中央對地方的移轉支付。. n. a. v. l C 當中央政府實行財政地方分權化，其目的不外乎是想增加地方政府之 ni. hengchi U. 財政能力，以滿足地區民眾所需，進而有效的提高資源配置效率。如 Oates （1993）、Qian and Weingast（1997）與 Rao（1998）等相關文獻，皆曾提到財政地方分權化可因地方所需，而提供相互配合（matching）的資源，即當地方政府擁有更多的財政權力與彈性時，便可透過提升資源配置的效率以促進區域的發展。然而完全的財政分權是否可為地方帶來最好的發展，其答案則是未必；根據 Prud'homme（1995）文獻曾經提到，財政地方分權制度相較於財政集中制度而言，易造成區域間發展的不均，若區域間並非 18. 如前所述，自中國 1994 年實行分稅制之後，每年度地方上繳中央的總額幾乎沒有變動，但地方所收取之稅收總額卻大幅上揚。意即平均而言，以本研究的財政地方分權程度變數衡量之，可發現地方的財政自給能力在分稅制的施行後逐年的提升。 18.

(26) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 以合作的方式來面對此一制度，對於區域的發展會有不利的影響。而 Zhang and Zou（1998）實證的結果認為，部分大型公共建設像是高速公路、鐵路或能源開發等計畫，若在中央財政集權化下由中央來做，對於地方的整體發展也較為幫助。此外，Miller（2002）也認為若地方財政收入來源大多為來自向地方民眾所課的稅賦，雖然可以讓地方政府有更多的彈性可用於有效的資源配置上，但也可能因此而發生競租（rent-seeking）的行為，如此一來反倒可能造成資源配置的效率問題。由以上敘述可知，中央財政集權化或完全地方財政分權兩者，對於地. 政治大而有助於地方的發展。因此，本研究特別加入了財政分權變數的平方項，立區的發展皆會產生不利的影響，但適當下放部分財政權限給地方政府，反. ‧ 國. 學. 藉以觀察模型是否會有非線性的情形產生；亦即，財政地方分權化與地區教育發展之間可能呈現 U 型的非線性關係。又因中國目前的省市地區財政. ‧. 地方分權化之程度不一，大部分地區可能還未達到可發揮財政地方分權化. sit. y. Nat. 正面效果的階段，故本研究預期財政分權變數的影響為負向，而其平方項. n. al 育發展之影響效果為最佳。. er. io. 則為正向的效果，而中間存在一個最適的財政分權程度，對於地方義務教. Ch. en. hi. i Un. v. gc 一般而言國家或是區域的國際貿易開放程度，向來也都被視為是刺激區域發展的主要因素，例如 Zhang and Zou（1998）研究中國財政分權對於地區性經濟成長的實證模型中，所做的實證結論也支持此一觀點；而 Feder（1983）亦曾在文中說明由於國際貿易市場的開放，促使著國內的資源配置更有效率。另外，Davies and Quinlivan（2006）也認為當國際貿易越活躍的同時，對於國家的社會福利有正面的影響；故本研究利用中國各省市的外貿依存度來衡量其開放性，並預期其對於教育發展具有正向的影響。19其次，霍景東、夏杰長（2005）也認為地方公共支出多寡對於地區 19. 對外貿易進出口貿易總額採按經營單位所在地分之數據。 19.

(27) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 的發展來說是極為重要的一件事；其利用計量模型分析發現，當政府對於教育、衛生和科技發展等公共支出投入越多時，越有助於區域的發展。因此，本研究將各省市每人總公共支出放入本研究的實證模型當中。除了以上各變數之外，回顧中國有關財政地方分權對其地方義務教育發展的相關實證文獻，發現各地區的經濟發展程度也是影響其教育發展的因素之一，如喬寶雲等人（2005）、周業安、王曦（2008）、劉芳（2008）等相關文獻，皆把各省市的經濟發展水準視為影響因素之一，將其放入實證模型中，並發現各省市的經濟發展程度對教育發展有正向的影響，因此，. 政治大. 本研究亦將各省市每人國內生產總值放入實證模型中。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(28) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第四節、本章小結本章主要在回顧過去探討與本研究主題相關的文獻。於第一節回顧財政地方分權理論之相關文獻，第二節中回顧財政地方分權化對於教育發展影響的相關實證文獻，最後在第三節中回顧與教育發展影響之相關文獻。首先，在第一節的財政地方分權理論中，針對傳統財政地方分權理論進行回顧。經由眾多相關理論文獻之整理，發現理論上的文獻，基本上都支持財政地方分權化對於一個地區的發展存在著正的貢獻。財政地方分權. 政治大由移動下，將可達到最適資源的配置條件，在穩定的均衡下，不但可決定立理論最早是出現在 Tiebout（1956），並得出以下結論：「社會在民眾的自. ‧ 國. 學. 各地方政府的最適預算，且可同時決定各地方政府的最適規模，沒有任何人可藉由改變居住的地區而提高效用，因此全國的福利達到極大，即達到. ‧. 了 Pareto 最適的境界。」而後 Stigler（1957）、Musgrave（1959）和 Oates. sit. y. Nat. （1972）等人，皆在財政地方分權的理論有所著墨。觀察傳統的財政地方. er. io. 分權理論可知，理論上，財政地方分權化能增加政府提供公共服務的效率，. n. al 進而促進一個地區的發展，使其福利達到極大化，是被一致同意的。 iv Ch. n engchi U. 其次，在第二節中對分析財政地方分權與教育發展間關係之實證文獻加以整理。其中包括 Bardhan（2002）、Keen and Marchand（1996）、 Martinez-Vazquez et al.（2005）、Kwon（2003）、Busemeyer（2008）等，研究 OECD 國家、韓國及以國家為單位進行跨國分析的實證文獻。而就目前的實證文獻而言，關於財政地方分權化對教育發展影響的效果，大多得到一致的實證結果，並與傳統的財政地方分權理論相符合。而在中國的相關實證文獻部份，主要包括喬寶雲等人（2005）、周業安、王曦（2008）、劉芳（2008）、張輝、曹淑江（2008）、陳迅、聶偉（2009）等。綜合以上的實證文獻，多數實證文獻發現，可發現的是中國的財政地方分權，在地方 21.

(29) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 教育發展方面所扮演的角色多為負面的，這是與其它西方實證文獻不同的地方，表示在中國的財政地方分權可能存在著特殊的因素，影響其地方的教育發展。本研究藉由眾多分析財政地方分權與教育發展間之關係的文獻，給予本研究於探究中國的財政地方分權時，能有更全面而縝密的考量，盡量避免分析的偏頗。並且以財政地方分權理論作為理論基礎，參考了眾多既有相關實證文獻對各重要解釋變數的探討，與確定模型設定無誤後，即建立本研究的實證模型。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i Un. v.

(30) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第三章、中國財政地方分權與地方教育發展本研究將於本章第一節中，介紹中國由 1978 至今，所進行財政改革的歷程。其次，在第二節介紹中國義務教育發展之歷程與現況。接著，在第三節將從中國財政地方分權與其地方義務教育發展之關係，進行現況分析。最後，於第四節中作本章內容之總結。. 第一節、中國財政改革歷程. 政治大中國於1978年以前，主要實行長期的計畫經濟體制，其「傳統財政制立. ‧ 國. 學. 度」即在這樣的體制下所形成。「傳統財政制度」是屬於一種計畫型的財政，其主要特色在於所有的財政政策皆以國家計畫為中心，因此中央政府. ‧. 對於地方財政的干預程度亦較為強烈。中國在1978年開始進行市場機制下. sit. y. Nat. 的財政改革，其主要的原因有三個：第一，是鄉鎮企業、聯營企業與私營. er. io. 企業等非國營企業的快速成長，而虧損的國有企業越來越多，造成國家沉. n. al 重的財政負擔，於是迫使政府找尋其他的財政收入來源；第二，經濟改革 iv Un. C. hengchi 擴大地方政府權力，使各級地方政府在財政領域上提出財政決策權的請求；第三，經濟利益會影響個人乃至於政府的行為決策，因此為了使地方政府有動力提高財政收入與推進經濟成長，改變集中的財政制度便成為迫切的需求。20 中國於1980年採行「劃分收支，分級包乾」的財政管理體制，雖確實提升中央占全國財政收入之比重，但中央占全國財政支出之比重卻高過中央占全國財政的收入，導致國家債務不斷增加。因此，於1985年財政體制. 20. 林毅夫、劉志強（2000），「中國的財政分權與經濟增長」，《北京大學學報（哲學社會科學版）》（北京），第 4 期，頁 5-17。 23.

(31) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 改革所採行的「劃分稅種，核定收支，分級包乾」，目標便為降低中央占全國財政支出之比重。此次改革亦達成其設定目標，但卻伴隨著全國財政收入成長速度大幅下降，1988年的多種形式「大包乾」體制便因應而生。 1988年的改革使全國財政收入成長速度由1987年的3.6%，增加至7.2%，然而同時卻發現中央佔全國財政收入比重逐年降低，且全國財政收入佔GDP 之比重亦逐年下降。在經過十餘年的改革開放後，中國體認到雖然促進地方經濟發展，必須賦予地方政府相當的自主權和自主性，但是在考量強化國家能力的前提. 政治大央宏觀調控能力，中國於1994年開始實行分稅制，所謂分稅制是指將國家立下，中央也必須加強對地方的控制。於是，為提高中央財政收入，強化中. ‧ 國. 學. 全部稅種，在中央與地方政府間進行劃分，對中央財政與地方財政的收入範圍加以確定的一種財政管理體制。具體而言，分稅制是根據中央政府和. ‧. 地方政府間的事權以確定其相應的財權，透過建立中央稅、地方稅和共享. sit. y. Nat. 稅及「返還」制度的形成，合理劃分中央和地方收入，實行中央財政對地. er. io. 方的稅收和轉移支付制度。而分稅制是市場經濟國家普遍推行的一種財政. n. al 管理體制模式。以下將介紹分稅制之主要內容整理於表3。 iv Ch. n engchi U. 由表3可看出，分稅制的設立明顯區隔中央稅與省稅，可以提高中央與省級收稅的積極性，增加國家整體稅收。分稅制設立後，中央政府財政收入占總預算財政收入比例在改革後第一年就有大幅度的提升。該比例自 1993年的22%，大幅躍升為55.7%，往後最低一年為1997年的48.9%，亦遠高於分稅制實施前的比重。21因此，就增加中央政府財政收入占總預算財政收入的比例方面，達成之效果相當卓越。. 21. 數據統計自各年《中國統計年鑑》。 24.

(32) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表3：1994年中國財政體制改革內容概要施行步驟. 內容概要. 中央與地方的事權和支出劃分. 1、中央主要承擔國家安全、外交與中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央直接管理的社會事業發展支出 2、地方財政主要承擔該地區政權機關運轉時所需支出以及該地區經濟、社會事業發展所需支出. 中央與地方的收入劃分. 1、關於維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共用稅；將適合地方徵管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入 2、分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收中央稅和中央與地方共用稅，地方稅務機構徵收地方稅. ‧ 國. ‧. Nat. n. al. er. sit. y. 1、實行分稅制後，中央和地方均按照新口徑編報預算 2、將中央稅收返還數和地方的原上繳數抵扣，按扣抵後的淨額占當年預計中央消費稅和增值稅收入數的比重，核定一個“資金調度比例”，按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方. io. 建立預算編制與資金調度. 立. 1、保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方上繳 2、根據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，著重建立了中央財政對地方財政的稅收返還制度，具體辦法是，中央稅收上繳完成後，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用. 學. 建立政府間財政轉移支付制度. 政治大. 資料來源：整理自鄭安志（2006）。. Ch. engchi. i Un. v. 1994年分稅制的設立，已初步且有效地劃分中央與地方政府間事權和財權，並透過稅種區隔了中央與地方政府間的收入，確立新的轉移支付體系及原則，建立中央、地方兩套稅務機構，確定各自的徵管權。分稅制的設立，不但遏止省級政府「擁稅自重」的現象，防止省級政府在稅收上可能以多報少之情形，更使得中央達到收回向地方下放的權力、強調中央權威、集中財權和物權、控制預算資金的目標，但同時也影響到中央與地方的關係，提高中央約制地方的力量。22 22. 林柏兆（2003），《分稅制下中央與省級的財政互動：委託－代理體制的轉變》，台北： 25.

(33) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 綜上所述，可看出中國的財政改革具有試驗的性質，每一次改革之政策目標，皆為針對上一階段之缺失加以改善。由於每次改革都有其需考慮的實際狀況，使得每次改革都有需要折衝妥協的地方，經由與地方政府的協商，並配合著當時的時空背景做出適當的政策變動，是這四次改革都能順利推動的主要原因。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 國立政治大學東亞研究所碩士論文。 26. i Un. v.

(34) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第二節、中國義務教育體制演變歷程一個國家的義務教育體制通常與其政治、經濟、財政體制息息相關，總是會隨著國家體制或政策變動而變化。中國自 1949 年以來，共經歷了三階段規模較大的財政地方分權改革，23前兩次變革為 1949 年至 1980 年，其間，但本質上皆離不開「統收統支」的概念；24而從 1980 年開始，中國中央開始對地方政府以「放權讓利」為核心概念進行改革。因此，呼應著以上兩類的財政體制，中國的義務教育體制也有兩次主要的演變，以下將依序探討。. 立. 一、傳統義務教育體制. 政治大. ‧ 國. 學. 中國至1949年至1953年，其經濟處於恢復時期，此一時期中國沒收官. ‧. 僚資本、打擊投機資本，並統一全國財政收支，整個教育經費的管理也採. y. Nat. 取了集中統一管理體制。各地方政府根據當地需要擬定教育發展計畫, 逐. er. io. sit. 級上報，在這一個體制中，經費無論是出自中央撥款還是來自地方的附加教育事業費，都是由各級政府統一籌畫、統一支出的。. al. n. iv n C 1953年後，中國逐步進入計劃經濟建設時期，開始實行「統一領導， hengchi U. 分級管理」的新財政管理體制。1957年把基礎教育的管理權下放到地方，基礎教育經費由地方財政安排，並規定今後對教育事業的領導，必須改變過去以中央為主的管理體制，應根據中央集權和地方分權相結合的原則，加強地方對教育事業的領導和管理。在實際運作中，基礎教育經費完全納入地方預算。地方各級政府的具體分工為省、市、自治區負責制定各項經費標準定額，縣人民委員會根據省、市、自治區人民委員會或專署下達的. 23. 前兩次的財政地方分權是在傳統計劃經濟體制下進行，第三次則是引入市場機制，這也是此次財政地方分權較前兩次為成功的原因。 24 「統收統支」為各種收入都層層上繳中央財政、各種支出都層層向中央申請撥款。 27.

(35) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 教育經費預算指標，結合本地區情況進行具體安排，經費由縣、公社和生產大隊負責管理。1966年至1976年間，為中國十年動亂期間，其教育管理陷於極度混亂的局面中。為改變這種教育經費管理混亂的狀況，從1972年起，中國中央在安排國家財政預算時，義務教育經費由中央按地方需要將教育事業費支出單一列出，並專款專用，這樣的作法在一定程度上加強教育事業經費的管理。25 整體來看，這種高度集中的傳統義務教育體制，取決於當時特定的政治經濟條件，這樣的體制克服了中國建國初期的無政府狀態，並對集中有限財力保證國家教育的發展，有效組織全國各級學校培養各類人才，有相. 治政大當重要的作用。但是當這些特定的政治經濟條件逐漸隨社會發展而有所立 26. 改變後，原先這種高度集中的教育財政體制就成為教育發展的絆腳石，同. ‧ 國. 學. 時這種體制也不利於發揮企業、個人投資教育的積極性。雖然中央把基礎. ‧. 教育的部分財政籌資責任下放到地方，但這是當時國家在財政無力包辦基. sit. y. Nat. 礎教育的情形下被迫採取的權宜之計。隨著經濟形勢的日益好轉和教育規模的日益擴大，這種高度集中的義務教育體制的弊端也日益顯露，為了使. er. io. 教育與經濟發展的需要相適應，因此中國自1980年起，便著手改革這種傳 a. n. iv l C n 統的義務教育財政體制，建立一種新的、適應時代需求的義務教育體制。 hengchi U. 25. 《中國教育年鑑》編輯部編，《中國教育年鑑》，（1949~1981），中國大百科全書出版. 社，1984年版，頁79。 26. 中國傳統義務教育體制的主要特徵有以下三點：1.統一領導、分級管理；2.堅持「兩. 條腿」走路的原則，大力提倡民營學校；3.受分級管理的影響，使各地教育發展帶有濃厚的地區色彩。 28.

(36) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 二、現行義務教育體制 1980年中國大部分地區實行俗稱「分灶吃飯」的財政體制，為了與這種「分灶吃飯」體制相對應，義務教育體制作為整個教育體制中最基礎的一環，自然也就成為改革的重點，而改革的關鍵就是打破高度集中、僵化的義務教育體制，實施分權化。隨著整個經濟體制改革的不斷更新，為進一步擴大地方自主權改革的需要，1985年的《中共中央關於教育體制改革的決定》明確提出將發展基礎教育的責任交給地方，1986年開始正式實施的《中華人民共和國義務教育法》將此一體制以法律的形式規定下來，在. 治政中國逐漸形成一種主要由地方政府負責管理和多管道籌措教育資金的義大立務教育投資模式。 27. ‧ 國. 學. 改革後的義務教育體制，雖然也強調中央政府的作用，但僅是一些原. ‧. 則性的規定。也就是說，中國現行的義務教育財政體制，基本上是一種以. sit. y. Nat. 分散管理為主的方式，地方政府尤其是地方基層政府為實施義務教育的主. er. io. 體，其中鄉鎮財政和農民承擔了農村義務教育經費投入的60%以上，有的. n. al 地區甚至達到90%左右。相對於高度集中的傳統義務教育，這種體制提高 iv Un. C. hengchi 了地方政府和民眾集資辦學的積極性，在中國普及九年制義務教育做出了重大貢獻。然而這種「分級辦學，分級管理」的體制不僅使高層政府在義務教育資金投入和分擔方面所起的作用逐步弱化，且使日益弱化的鄉級財政實際支付能力與其應擔負的農村義務教育責任之間，形成「小馬拉大車」的矛盾。. 27. 由地方政府負責的投資模式主要有以下三個特點：1.中央政府在整個義務教育資金的. 籌集與分配中，一般僅佔有較低的比重或份額，並且只能發揮十分有限的協調和保證作用；2.地方政府為實施義務教育的主體；3.個人家庭和學生直接負擔一部分教育費用。 29.

(37) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 第三節、財政地方分權指標與地方義務教育發展之現況分析本研究的目的在於探討中國財政地方分權，對其各地區義務教育發展的影響效果為何。因此，財政地方分權指標為本研究中相當重要的變數，本研究主要是採用財政收入的自主性來衡量財政地方分權程度。此外，依據相關文獻之整理，本研究發現絕對財政中央集權化與完全財政地方分權化，可能是對於一個地區的發展而言，最具效率的兩個極端，即暗示中國財政地方分權化與其地區性教育發展間，可能存在著非線性的關係。因此，本研究試圖加入財政地方分權變數之平方項，試圖描繪出財政地方分權化. 治政對地區性教育發展而言，完整的影響效果。大立 ‧ 國. 學. 根據現有的文獻，本研究欲採用財政收入自主性來衡量財政地方分權程度。28本研究預計將使用兩種變數FD1與FD2來衡量財政地方分權的程度，. ‧. 並分別將其加入實證模型進行實證估計。以下對FD1與FD2加以定義：. y. Nat. （1）. er. io. sit. FD1i ,t = (TRi ,t − SUBMITi ,t ) / TEi ,t. n. a l i,t ) /(TRi,t − SUBMITi,t + TRANS FD2i ,t = (TRi ,t − SUBMIT i v i ,t ) Ch. engchi. Un. （2）. 於（1）式與（2）式中，FD1i,t代表第i個地區，於第t期時自收自留用的財政收入占總財政支出之比例，FD2i,t代表第i個地區，於第t期時自收自留用的財政收入占總財政收入（即自收自留用之財政收入與中央對地方移轉支付數額之總和）之比例。此外，TRi,t代表第i個地區，於第t期時的財政收入；SUBMITi,t代表第i個地區，於第t期時需上繳中央政府之數額；TEi,t 代表第i個地區，於第t期時的總財政支出；TRANSi,t則表示中央對第i個地區，. 28. 鄭安志（2006），《財政地方分權在中國各地區經濟成長所扮演的角色》，台北國立政治大學財政研究所碩士論文。 30.

(38) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 於第t期時的移轉支付數額；29且i=1, 2, . . ., 31；t=1, 2, . . ., 11。本研究將使用中國自1997年至2007年31個省市地區的資料，以（1）式與（2）式分別計算出FD1與FD2的值，而數值越高，表示財政地方分權程度越高。以下將1999年、2003年與2007年，此三年的FD數值、及各省市普通小學每人教育經費支出，列示於表4與表5，利用此三年之數值進行現況分析。由表4可發現，中國財政地方分權程度最高與最低的差異，有逐年增加的趨勢。觀察1999年，以FD2為例，FD2值最高的地區為廣東的77.93%，最低的地區為西藏的6.85%，兩地區間的差異達71.08%；至2007年，FD2. 政治大 78.77%。而地區間的差異也日趨明顯。近年來，以2003年及2007年為例，立值最高與最低的地區分別為，北京的85.26%與西藏的6.49%，差異擴大至 30. ‧ 國. 學. 這兩年的FD2值最高的五個省市分別為北京、廣東、浙江、上海、江蘇；而分權程度最低的省市，2003年為西藏、青海、寧夏、甘肅、內蒙古，2007. ‧. 年則由貴州取代內蒙古，其餘皆同。由此可看出，財政地方分權程度高的. sit. y. Nat. 省市多聚集在東部地區，而西部地區的財政地方分權程度則普遍偏低。31. er. io. 若以FD1來衡量財政地方分權程度，在此三個年度增加最多的省市前. n. a. v. l C 三名分別為浙江的42個百分點、上海的40個百分點、江蘇的38個百分點； ni. hengchi U. 而減少最多的省市則為甘肅的6個百分點、海南的6個百分點、廣西的4個百分點。以FD2來衡量，亦有相似的發現，增加最多的前三名為浙江的26 個百分點、上海的26個百分點、江蘇的24個百分點；而減少最多的省市為 29. 本文於此所指之中央對地方移轉支付，乃為中央稅收加上地方上繳中央數額後，中央決定對地方移轉之數額。 30 以 FD1 衡量，1999 年與 2007 年最高的地區分別是廣東與北京，數值為 62.2%、84.1%；最低的地區則皆為西藏，分別為 6.97%與 7.22%。兩者間的差異由 1999 年的 55.23%上升至 2007 年的 76.88%。 31 本研究以中國國家统計局的劃分標準為依據將中國劃分為三大區域，而其劃分方式乃是依據各地區經濟發展水平與地理位置相結合長期演變而形成的，因此中國區域整體上可劃分為三大經濟地區（地帶）：東部區域、中部區域與西部區域，東部區域包含北京市、天津市、河北省、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省；中部區域包含山西省、內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省。其餘的地區則歸屬於西部區域。 31.

(39) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表4：各省市財政地方分權程度（%） 1999. FD2 2003. 2007. 2007. 北京. 49.43. 65.09. 84.11. 64.93. 74.88. 85.26. 天津. 38.94. 45.64. 70.15. 54.27. 56.64. 71.20. 河北. 45.86. 40.68. 49.72. 57.09. 47.44. 49.45. 山西. 44.13. 37.36. 55.25. 54.00. 44.11. 53.29. 內蒙古. 34.92. 27.42. 45.21. 42.63. 33.28. 42.75. 遼寧. 36.31. 37.45. 55.61. 49.43. 48.35. 58.11. 吉林. 34.30. 28.85. 35.80. 42.24. 33.75. 34.05. 黑龍江. 36.97. 35.67. 35.93. 46.73. 42.32. 34.79. 上海. 41.95. 60.86. 70.07. 83.02. 江蘇. 39.85. 79.73. 39.83. 立 56.56. 67.80. 浙江. 56.73 治政 78.41 大 56.19 54.84 81.62. 57.61. 70.39. 84.39. 安徽. 44.22. 35.33. 42.10. 55.25. 41.58. 42.47. 55.27. 53.98. 72.69. 71.14. 65.87. 70.36. 35.38. 32.25. 42.57. 48.37. 42.59. 40.27. 56.00. 57.14. 70.50. 68.46. 43.75. 38.43. 44.09. 54.26. 江西. 67.29. 70.55. 43.83. 44.28. 35.13. 42.62. 50.52. 41.97. 41.17. 湖南. 39.63. 37.88. 42.81. 48.09. 43.33. 40.90. 廣東. 62.20. 74.70. 82.07. 廣西. 45.98. 45.64. 40.05. 海南. 48.66. 82.47 77.93 61.29 iv n C h e n g41.86 40.11 c h i U57.00 37.66. 43.31. 61.95. 44.51. 42.73. 重慶. 29.42. 35.05. 53.82. 40.15. 42.47. 50.77. 四川. 48.87. 40.53. 47.39. 56.62. 44.98. 44.81. 貴州. 35.84. 33.05. 35.58. 43.49. 36.14. 33.41. 雲南. 39.57. 34.66. 42.02. 46.40. 39.08. 41.06. 西藏. 6.97. 5.00. 7.22. 6.85. 5.57. 6.49. 陜西. 41.62. 35.95. 44.48. 50.67. 40.84. 42.61. 甘肅. 33.60. 27.23. 28.03. 38.77. 29.01. 27.02. 青海. 21.20. 16.56. 19.89. 24.56. 19.85. 19.34. 寧夏. 25.91. 21.68. 32.87. 34.24. 28.63. 28.59. 新疆. 38.82. 34.03. 35.72. 41.93. 34.63. 34.03. 資料來源：各年《中國統計年鑑》與《中國財政年鑑》。 32. sit. er. n. al. y. 40.36. io. 湖北. Nat. 河南. ‧. 山東. 82.14. 學. 福建. ‧ 國. 1999. FD1 2003. 省市地區.

(40) 財政地方分權在中國地方小學教育發展所扮演的角色. 表 5：各省市普通小學每人教育經費支出（人民幣元）普通小學生均教育經費. 省市地區. 1999. 2003. 2007. 北京. 2253.39. 5245.24. 10684.09. 天津. 1357.78. 3062.27. 5703.36. 河北. 493.86. 1014.05. 2680.71. 山西. 635.54. 1029.64. 2388.74. 內蒙古. 834.85. 1774.15. 3856.75. 遼寧. 861.22. 1585.24. 3618.6. 吉林. 878.38. 1816.21. 4010.04. 黑龍江. 875.13. 1789.79. 3906.05. 上海. 3106.81. 7030.12 治政 926.33 1801.89 大 1359.96 2866.95 立. 13591.86. 湖北. 廣西. 511.94. 949.69. 618.01. 1266.19. 408.82. 677.43. 516.99. 895.91. 597.63. 1133.09. 2054.25 3350.85 1906.76. a l1208.81 1928.62 v ni Ch 553.91 970.69 U engchi. n. 廣東. io. 湖南. Nat. 河南. 1590.18. ‧. 山東. 850.14. y. 江西. 865.35. sit. 福建. 524.89. 5234.73. 學. 安徽. ‧ 國. 浙江. 4726.26. er. 江蘇. 2724.59 1628.08 2265.39 2514.09 2850.92 2034.71. 697.18. 1063.66. 2548.96. 重慶. 594.73. 1065.4. 2612.38. 四川. 556.14. 1055.86. 2268.54. 貴州. 363.38. 694.91. 1574.49. 雲南. 719.18. 1225.41. 2215.56. 西藏. 1077.63. 2577.95. 4982.78. 陜西. 402.27. 869.6. 2416.78. 甘肅. 503.83. 865.15. 1948.32. 青海. 797.62. 1430.26. 3446.72. 寧夏. 712.35. 1082.28. 2465.25. 新疆. 855.11. 1741.17. 3631.16. 海南. 資料來源：各年《中國統計年鑑》與《中國教育經費統計年鑑》。 33.