社會國原則在立法形成時的作用

第一項 社會國原則內容的開放性

社會國原則由於我國憲法並未有明文規定，因此學說討論大多以德國 文獻為參考對象。依德國基本法第 20 條第 1 項及第 28 條第 1 項第 1 句規 定，明文確立「社會的」(sozial)作為國家基本決定的要素，例如社會聯邦 國(sozialen Bundestaats)與社會法治國(sozialen Rechtsstaats)，據此社會國是 屬對國家結構與國家目標的規定¹⁴²，故國家權力行使時，應注意社會國原 則的要求，其為具有法拘束力的客觀憲法規範。然「社會」的意義與內涵，

基本法並未有說明或規定，故其內容與輪廓仍需透過學說與聯邦憲法法院 判決勾勒而成。其中最重要者乃聯邦憲法法院，從社會國原則導出社會安 全(soziale Sicherheit)與社會正義(soziale Gerechtigkeit)的誡命¹⁴³。

社會安全所強調者乃社會最低水準生活的完全保護，例如符合人性尊 嚴生存基礎的保障及對健康的基本保障。社會正義則係屬相對性，而依照 平等概念所形成的保護，例如社會衡平的促進措施¹⁴⁴。兩者間實質上並無 法且亦無必要為嚴格的區分，蓋社會安全與社會正義的誡命，係將社會國

142 Eberhard Eichenhofer, Sozialrecht, 7. Aufl., Mohr Siebeck, 2010, 63ff.；Michael Kloepfer, Verfassungsrecht I, 1. Aufl., C. H. Beck, 2010, 360ff.；Andreas Voßkuhle, Der Sozialstaat in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, SOZ, 04/2011, 182ff.；Herbert Bethge/ Christian von Coelln, Grundriss Verfassungsrecht, 4. Aufl.,Vahlen, 2011, 71ff.

143 相關判決參 Raimund Waltermann, Sozialrecht, 6. Aufl., C. F. Müller, 2006, 6 ff..

144 Michael Kloepfer, Verfassungsrecht I, 1. Aufl., C. H. Beck, 2010, 363ff

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原則具體化，指引國家實現的方向。然社會國原則本身的開放性不應就此 關閉，特別是社會國理念與社會事實有相當之關連性，隨著社會持續運轉，

社會國內容應有補充的可能性。例如扶助弱勢群體為社會國原則的中心思 想，惟弱勢的認定將因社會條件的改變而有所變動，過去非處於弱勢狀態 者，不代表現今非為國家應扶助的對象，只有保持社會國原則內容的開放 性，始能真正達到保障弱勢的目的。

再者，社會安全與社會正義兩者是相輔相成的。以德國的法定疾病保 險為例，其係以社會保險的方式保障每個人基本健康需求，更確切地說，

應係保護個人因無法負擔醫療費用而無法就醫的風險，此風險一旦實現，

將造成個人健康的損害，難謂不會影響個人生存的基礎。而依保險原理，

參加社會保險者必須以保險費繳納為要件，其中對於有家庭的被保險人，

若其家庭僅有一份薪資，其他家庭成員仍需繳納保險費，且無所得的家庭 成員除了是無法負擔醫療費用的高風險群體，多半為更需要健康照護之人，

例如小孩與無自理能力的老人，故對法定健康保險有急迫的需求，基本上 應是社會保險設定主要保障的對象。如此該份薪資除了日常生活費用外，

必須額外負擔所有家庭成員的保險費，相較於無家庭的被保險人，其負擔 顯然比較重。

因此在社會正義的理念下，德國透過家庭保險制( Familienversicherung,

§ 10 SGB V)的運作，只要由有所得的被保險人繳納保險費加入保險，符合 規定的家庭成員即得享有法定健康保險的保障。無所得家庭成員的保險費 則由其他被保險人共同分擔，使有家庭之被保險人與無家庭之被保險人的 負擔透過社會保險機制相互平衡¹⁴⁵，此時無所得之家庭成員的社會安全受

145 Raimund Waltermann, Sozialrecht, 6. Aufl., C. F. Müller, 2006, 86 ff.

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到保障，同時社會正義的理念亦於此得以發揮。故兩者非擇一關係，而係 共同指引國家更接近社會國原則理念的標誌，當然亦可作為檢驗國家是否 達到社會國原則要求的標準。

惟須注意的是，因內容開放性的特質，社會國原則需透過立法使內容 具體化及特定化，而人民原則上亦僅能依法律向國家主張權利，據此社會 國原則效力上最重要者，乃係委託國家有制定符合社會國精神法律的任 務¹⁴⁶。蓋此乃連接人民到社會國原則的橋梁，且若不承認此立法委託，社 會國原則將無法落實。因此其雖有客觀法規範的拘束力，惟作為主觀權利 的前提，乃須透過具體立法的作用。惟一的例外是由德國聯邦憲法法院所 確立，結合基本法第 1 條第 1 項人性尊嚴與同法第 2 條第 2 項生命權的保 障，所產生的確保符合人性尊嚴生存請求權，即承認縱使立法者未有制定 相關法律，憲法上仍存在最低生存保障的請求權¹⁴⁷。

蓋個人最低生存保障乃社會國原則的核心，故當人民陷於無法維持生 存的處境時，據此國家應負有保障的義務，又必須結合人性尊嚴不可侵犯 與生命權保障的作用，一個憲法上對國家的請求權始產生。然這樣的請求 權實行上並不容易，蓋德國已存在對人民最低生存保障的社會救助制度，

因此透過社會救助相關的規定，人民有向國家請求給付的權利，並不需要 主張憲法上最低生存請求權。然不可否認地，法律仍有可能有漏未規定的 情況，因此此種憲法上請求權仍有存在的需要，以填補現實上各種情況發 生的可能性，作為保護人民最低生存的最後手段。

146 Andreas Voßkuhle, Der Sozialstaat in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, SOZ, 04/2011, 182ff.

147 Michael Kloepfer, Verfassungsrecht I, 1. Aufl., C. H. Beck, 2010, 374ff.

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第二項 我國憲法中的社會國原則

我國對社會國原則的理解， 雖受德國學說與聯邦法院判決影響，然 與德國最不同的是，乃係社會國原則是否為我國憲法基本決定的爭議。蓋 憲法第一條僅規定，我國係基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國，

並未有社會國或社會的明文。然有認為三民主義中，民生主義與民享的概 念，整合後相當於德國的社會國原則，且如此亦能展現我國憲法特色¹⁴⁸。 大法官則於第 485 號解釋文中，結合憲法前言、第一條、基本國策及憲法 增修條文第 10 條規定，導出內涵上與社會國原則內容相當的促進民生福 祉，並作為憲法基本原則之一，指出其內容為國家應提供給付，以保障人 民得維持人性尊嚴的基本生活，扶助並照顧經濟上的弱勢人民，推行社會 安全等民生福利措施¹⁴⁹。

學說上多從基本國策的規定探尋，尤其是社會安全一節的規定，有認 為應直接以廣義的社會國原則理解，而其目的是在於使人民能真正獲得安 和樂利¹⁵⁰。惟多數仍從基本國策條款(包括憲法增修條文第 10 條規定)，個 別分析體現社會國精神的規定，加以闡述我國憲法中社會國原則的內容，

而不單單限於社會安全一節的規定。例如有關國民經濟與社會安全的規定，

皆係要求國家對經濟社會問題採取對應措施，並以實現社會正義為目標，

148 參許育典，憲法，元照，4 版，2010 年 8 月，頁 78

149 可惜的是，在大法官釋字第 499 號解釋文中，並未提及社會國原則或促進民生福祉相關 的理念，故其是否為具有本質重要性的憲法基本原則，大法官留下探討的空間。

150 參李惠宗，憲法要義，元照，6 版，2012 年 9 月，頁 715

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消除貧富差距與保障人民最低生活水準。此外，有關教育文化的規定，亦 有對受國民教育機會平等與相關經費分配的指示，這些規定都是對社會福 利原則的回應¹⁵¹。當然學說對於社會國原則的基本認知，仍來自德國學說 與德國聯邦憲法法院判決的見解，並以此為基礎去探尋我國憲法中的社會 國，因此我國學說對社會國內容的說明受德國影響甚深。

然由於基本國策的規定，其內容相當具體，反而是充滿本土特色，並 得直接成為各種我國社會福利制度的憲法依據，例如憲法第 155 條後段明 文規定，國家對於弱勢者有救濟與扶助的任務，據此得作為社會救助給付 與相關的社會促進措施的憲法基礎。事實上大法官於與社會立法相關的解 釋中，原則上亦係依循此種邏輯為社會福利制度找憲法基礎，例如有關社 會保險者，多以憲法第 155 條前段為解釋基礎¹⁵²，或許這也是大法官至今 尚未提及社會國原則的原因，蓋我國憲法已有具體內容的規定得援引，不 需要再去證立社會國原則是否為我國憲法基本原則的問題。

惟如此尚須解決這些基本國策規定效力的問題，此部分亦係學說最分 歧之處，究竟是憲法委託、方針條款或制度性保障¹⁵³，將影響拘束國家的

151 參城仲模、董保城，憲法新論，元照，5 版，2012 年 9 月，頁 83-84

152 參大法官釋字第 316 號、第 472 號、第 549 號、第 550 號及第 676 號解釋。

153 參陳新民，論「社會基本權利」，收於氏著，憲法基本權利之基本理論上冊，5 版，2002 年 7 月，頁 97 以下。惟這樣的分類在國內仍有爭議，例如有只分成方針條款與憲法委託兩種，

強調後者得作為立法裁量的的界限，且得為違憲審查的基準，反之前者僅為國家努力的方向，為 憲法解釋的方針，參李惠宗，憲法要義，元照，6 版，2012 年 9 月，頁 704-706；另有認為基本 國策規定為國家目標條款，皆具有強制性的拘束力，而非方針條款性質，可區分成作為社會權、

制度性保障、憲法委託及單純的國家目標，前三者以補充基本權保障的功能，其作用方式以對立 法者課予義務為主，而後者則係拘束一般國家權力，普遍賦予國家客觀的任務，參許育典，憲法，

元照，4 版，2010 年 8 月，頁 420-426。

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程度。除了方針條款，如屬憲法委託或制度性保障，基本上皆須透過立法 加以具體化¹⁵⁴，為客觀價值的拘束，仍留給立法者較大的形成空間，然原 則上亦不承認其有主觀公權利的效力，這也是目前大法官在面對社會立法 違憲審查的態度¹⁵⁵。

社會國的理念實質上受各國文化及社會價值觀影響甚深，其關鍵即在 於每個社會所認定的「正常人」的圖像究竟是什麼¹⁵⁶？如同前述，社會國 原則的意旨是在修正工業化與自由市場所帶來的社會問題，其中包括對弱

社會國的理念實質上受各國文化及社會價值觀影響甚深，其關鍵即在 於每個社會所認定的「正常人」的圖像究竟是什麼¹⁵⁶？如同前述，社會國 原則的意旨是在修正工業化與自由市場所帶來的社會問題，其中包括對弱