社會工作發展歷史與培訓模式演變

一、 社會工作發展歷史

19 世紀的西方國家工業化發展較早，雖帶動社會快速進步，但也衍生了許多 社會問題。工業革命導致西方農業社會環境的變遷，大量人口往都市移動，面對 著資本主義體系下的低薪、住宅簡陋、疾病、壓力等勞工問題，許多人無法在生 活上即時得到社區或國家的救濟與協助而陷入疾病、失業、傷殘、年老的困境，

這樣的社會環境也相對衍生出犯罪率高漲、環境骯髒惡劣，甚至造成社會的動盪 不安等問題。因此開始有慈善家或志願工作者關注貧窮問題並付出行動，設立慈 善團體，這些慈善組織的濟貧工作為社會工作的開端。因此，社會工作的歷史與 發展最早起源於西方國家，且有幾個主要的重要法案影響多國的社會工作制度設 計，茲說明如下。

（一）1601 年伊麗莎白濟貧法

16 世紀的英國工業革命急速推升經濟發展，使得封建制度逐漸崩潰，大量農 民離開賴以維生的農村，往都市移動，許多人苦於低薪、住宅簡陋、過度擁擠、

疾病和壓力成為勞工階級的處境，貧民日漸增加，社會的不安定也愈演愈烈。傳 統的貧困人口救濟主要依賴教會，但教會財力有限，無法因應如此大規模人口的 救濟。此一時期，英國的王室制定了一系列的濟貧法案，並於 1601 年將以往有關 貧民救濟的法規編纂合併完備成濟貧法，通稱為「伊莉莎白第 43 號法案」，此法 案承認解決貧困問題是政府應盡的責任，堪稱世界上最早的社會保障法，此法也 奠定社會救助的基礎（李增祿 2014:11-12）。

此項法案以教區為單位設置治安法官，負責管理濟貧事宜、徵收濟貧稅及核 發濟貧款，主要內容與特色如下（王思斌 2014）：

1. 親屬救濟原則：突顯家屬濟助的應負責任，除了已經是在地方教區居住滿 3 年，並且無法獲得家屬的贍養下，才給予救助，從而確定地方教會或社 區的濟貧責任。

2. 公共救濟原則：每週向地主徵收所謂專款專用的濟貧稅。

3. 貧民分類原則：區分有工作能力貧民（強制工作外也要進入習藝或感化 所）、無工作能力貧民（安置濟貧院並強制勞動；或是家居領家庭補助）

以及失依兒童（安置寄養家庭）三種類型，藉以呈顯值得救助窮人（deserving poor）與不值得救助窮人（undeserving poor）的道德性二分區隔。

雖濟貧法的推動讓窮人有了工作，但許多受救濟者都是被迫在環境極為惡劣 的地方勞動，並遭受巨大的折磨，且窮人數量依然龐大，使得社會財富形成兩極 分化。濟貧法並未直接解決「危險」和「窮人」的問題。

直到海外殖民地的拓增、對殖民地人民的剝削，為英國輸入了大量財富，靠 著這些掠奪的財富，才慢慢建立了現代意義上的「福利制度」²。

早期西方國家並未發展出社會工作制度，故此時期並無社會工作或社會工作 者此一名詞，當時的濟貧工作多由教會發起，後期才轉由政府接手，當時以教區 為單位設置治安法官負責管理濟貧事宜、徵收濟貧稅及核發濟貧款，而當時治安 法官的角色猶如現代的社會工作者，並未有文獻記載相關職位之詳細描述，故從 法案之推行主要由政府行使來看，推測相關人員之派任及訓練應由政府主導。

（二） 1788 年漢堡制

漢堡制為德國歷史上曾實施的一個制度。18 世紀德國漢堡市人口增加快速，

貧富差距大、農工失業者日漸眾多，對貧民的救濟問題難以應付。城市的貧民和 乞丐列隊沿著街市挨戶乞討，成為當地最為嚴重的社會問題。1788 年德國北部的 漢堡市市民組織團體意圖改良市政管理制度，並參照了英國的濟貧法案，由布希 教授（Professor Busch）發起救貧行政方案，於 1788 年建立了以社區為單位管理 濟貧事務的制度，史稱「漢堡制」。此制度的作法是由上而下進行分區來推展相 關事務工作。首先成立一個中央委員會，領導全民救濟事物；再者將全市劃分區 域，每區設監察員（overseer）1 人，由委員會查訪以評估每一貧戶個別需求。其 救濟原則是以自助方法促使貧民自力謀生，並對不同的對象採取不同的救濟原則

（李增祿 2014:12-13）。

2 現代福利制度起源於英國的《貝弗里奇報告書》。

此制度之特色：

1. 賑濟員由地方熱心人士擔任，具志願服務精神的意義。

2. 濟貧工作不僅重視消極的救助，更重視扶助貧民自立自助與貧窮預防工 作。

3. 關注受到救濟者的個別性需求。

4. 建立區域救助責任且有社區工作的雛形。

5. 行政機構組織良好，行政集中，監督嚴密，上下溝通快速。

當時的賑濟員是志願服務性質，並未受專業訓練，主要由政府設立中央委員 會領導救濟事務，再將市劃分區域，以社區為單位管理濟貧事務的制度，當時的 中央委員會訪查人員及當時的賑濟員，皆類似現在的社會工作員。

（三）1852 年愛爾伯福制

愛爾伯福制是 1852 年在德國愛爾伯福小鎮所發起的行政救濟政策，是一種對 社會救濟事務進行管理的制度。此制度將愛爾伯福市由下而上分區段，每段居民 不超過 300 人（其中貧民不超過 4 人），並設置賑濟員 1 名，以綜理救濟工作，

每 14 段為一個賑濟區，各區聯合組成有 9 名委員的中央委員會，形成三級管理體 制。各區段的賑濟員除了需赴求助者家中進行資產調查（meanstest）按其需求給 予補助以外，亦需負責辦理段內有關貧窮的預防工作。賑濟員是志願工作者，主 要由政府委派地方熱心人士擔任。區為中層組織，每個賑濟區設有一名監察員，

領導區內各段賑濟員，並由區內 14 段聯合組成賑濟委員會，由監察員任會議主席，

討論全區濟貧工作，並形成報告或提交給上級組織。中央委員會是全市濟貧工作 的最高管理機構，管理全市的濟貧所、醫院及院外救濟事項，不論是賑濟委員會 或中央委員會都有定期開會的機制³。

此制度係仿效漢堡制度加以修正改量，可說是進一步延伸了漢堡制的核心概 念，將濟貧工作更加精緻化，包括：

1. 賑濟人員除了原本的具志願義務性質，並且可以連任，因而可以節省經 費，提倡志願服務精神，並且有利於積累經驗。

3 愛爾伯福制於 1852 年施行，所設立之中央委員會為全市最高救濟機關，支配篩理各種救濟事業，

每週開會一次。

2. 賑濟員管理的區域做更明確的劃分，管理區域不大，貧民的人數也不多，

因此可以做到照顧較為周到，透過經常性的開會，也有助於蒐集信息，了 解全局。

3. 賑濟員在接受受助者申請和實施救助之前，都必須作家庭訪視調查，有詳 細的記錄，經常開會討論問題，這些做法雖然都是社會個案工作的做法，

但是在城市內，通過分段和分區由志願人員負責解決社區問題，這也很符 合社區社會工作的精神與做法（李增祿 2014:12-13）。

愛爾伯福制建立有效的三級工作組織，使濟貧工作既深入、細緻又靈活有效。

透過定期召開會議，使組織上下得以溝通，能及時解決問題，及時計畫、檢討與 改善工作。賑濟員由本地區志願者義務擔任，可熟悉情況，且負責區域較小，易 於開展工作，又可倡導服務精神，事半而功倍。在濟貧事務管理方面，為後來的 社會工作者積累了寶貴的經驗。該制度對受助者狀況進行深入細緻調查並予記錄 的做法，為現代社會個案工作方法的產生奠定了基礎。

此時期的賑濟員之角色以現代來看即屬社會工作性質，故可謂現代的社會工 作員；而每個賑濟區設有一名監察員，領導區內各段賑濟員賑濟員提供工作上的 說明及教育，可說是社會工作督導的開端。

（四）1869 年慈善組織會社

1869 年英國亨利索理牧師（Reverend Henry Solly）在倫敦成立了第一個慈善 組織會社（Charity Organization Society, 簡稱 COS），此亦成為社會工作的早期型 態。慈善組織會社的發起主要是因過去濟貧法的實施並未真正解決日益擴大的貧 窮問題，加上工業化的衝擊，英國勞工失業人數日增，陸續有新的慈善機構設立，

但這些慈善機構間缺乏聯繫，常有資源重疊、競爭、浪費等現象。COS 主張貧窮 是個人（道德）責任，反對政府擴大公共救助及濟貧支出，並且認為救濟機構之 間之資源必需加以整合。具體作法為：

1. 成立一個中央管理與聯繫單位，將地方分成若干區，每區成立一分支機構，

主持救濟分配工作。

2. 各區辦理區內所有救濟機構受理申請的救助案件之總登記，以避免乞丐橫 行。

3. 任用友善訪問員（friendly visitor），針對申請救濟者進行個別訪問調查，包

括申請人的各種社會環境，如住屋、教育、健康和工資等，詳細記錄訪查 資料並集中保管，以避免救濟者重複向不同機構申請救濟的現象。

4. 提高救濟物資配額，使其滿足申請人的家庭生活所需（李增祿 2014:14-15）。 而慈善組織會社在執行上頗具成效，也對後世的濟貧工作具有相當程度的影 響：

1. 遠傳美國：美國牧師葛亭（Reverend S. H. Gurteen）於美國水牛城（Buffalo）

組織美國第一個慈善組織會社。

2. 慈善組織會社運用友善訪問員訪查救濟對象，整合救濟記錄的工作方法，

就現代社會工作而言，有類似個案管理的概念，可說是個案訪視的前身。

3. 為促進各救濟機構、慈善組織間解決社區問題，採取協調合作的步驟，

也為社區組織工作的發展奠定基礎。

4. 將申請救濟的案主份成值得救助與不值得救助兩類，具備服務對象分類

4. 將申請救濟的案主份成值得救助與不值得救助兩類，具備服務對象分類