第三章 德國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
第三節 社會焦慮與難民庇護政策之轉變
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Islamisierung des Abendlandes, PEGIDA）自德東的德勒斯登發跡而蓬勃發 展，他們呼籲維護西方基督教文明與德國傳統文化的完整性，反對接收以穆 斯林為主的難民以及他們所帶來的伊斯蘭文化，抨擊梅克爾的開放政策將毀 滅德國。隨著德國社會對難民的態度轉變，其活動範圍走出德東開始在漢 堡、科隆等地活動，逐漸蔓延至全國。
德國的社會焦慮來自稍前逐漸加深的經濟不安全感以及長期存在的種族緊 張關係、以及文化與價值衝突，而短期間內大批難民湧入衝擊人民的心理與情 緒，進一步地催化社會焦慮。一年之間，德國突增一百多萬難民，加深人民對經 濟、文化與安全的擔憂；然而政府無法有效地回應人民的疑慮，經濟不安全感衍 生相對剝奪感，而人民也認為德國文化與社會價值受到外國族裔的威脅，社會焦 慮便持續滋長。短期間內大批難民湧入、犯罪問題、恐怖攻擊與重大治安事件觸 發德國逐漸蔓延的反難民社會焦慮，而極右派將所有問題指向難民甚至外國族 裔，更加劇並觸發反難民的社會焦慮。
第三節 社會焦慮與難民庇護政策之轉變
德國的難民庇護政策在此次難民危機的過程中經歷數段不同的轉變，本文於 此剖析社會焦慮在難民庇護政策轉變中所扮演的角色及其影響。難民危機初期，
雖湧入德國的難民逐漸增加，但德國仍維持開放的既有制度；然而，在地中海與 巴爾幹的難民危機相繼爆發後，大批難民湧入歐洲癱瘓都柏林體系，德國態度轉 趨積極，除了奔走於各國呼籲接收難民外，更對敘利亞難民開放邊境，因此德國
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在 2015 年共接收超過一百萬難民。但在國內反難民的社會焦慮蔓延下，迫使政 府逐漸改變態度，難民庇護政策轉趨緊縮。
難民危機對德國造成巨大衝擊，最後德國亦在反難民的社會焦慮下緊縮難民 庇護政策，然而短期間內大批難民湧入僅能部份解釋難民庇護政策轉趨緊縮的現 象。事實上，德國面臨的難民潮早在 2011 年便湧現並持續至 2016 年，在此期間 難民庇護政策先後經歷既有制度、開放政策以及轉趨緊縮。於此，短期間內大批 難民湧入並不必然導致政策緊縮，難民湧入速度大於政府準備程度使人民意識到 政府沒有足夠能力因應難民危機時，才會導致人民的焦慮情緒逐漸蔓延。再者，
大批難民湧入衝擊人民的心理與情緒，加深人民對經濟、文化以及安全的擔憂，
使社會焦慮的生成因素更為發酵。人民的經濟不安全感在大批難民湧入下受到誘 發，雖然德國經濟實際上並無惡化，然而人民「難民造成經濟負面衝擊」的感知 卻逐漸加深，經濟不安全感與相對剝奪感加劇進而誘發反難民的社會焦慮。為緩 解人民對經濟的擔憂，德國致力於輔導難民投入勞動市場，並研議難民或移民正 式工作前進行「強制實習」（mandatory internship）以規避給付基本薪資。德國試 圖減緩難民對本國勞工的經濟衝擊，協助難民在德國自力更生，目前難民在德國 就業情況良好，約 50%的難民可在抵達德國前五年內找到工作，對本國勞工的經 濟衝擊並不如想像中高。80 此外，德國也計畫削減不願融合難民的補助與社會 福利。81
種族緊張關係、文化與價值衝突存在於德國主流社會與穆斯林間，穆斯林難 以融入同時面臨歧視問題，鞏固了平行社會的界線。難民危機帶來更多的穆斯
80 Deutsche Welle（2017a）。
81 Deutsche Welle（2016c）。
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林，穆斯林社群的壯大將使原本難以融合的問題更為惡化，同時加強穆斯林對自 身文化與價值的身分認同，進而加劇與德國主流社會的衝突，甚至侵蝕德國自身 的文化與社會價值。為緩解人民對難民文化衝擊的擔憂，德國致力於推動融合政 策，不僅要求難民學習德語、認識德國社會，更教導難民德國的法律觀念、文化 與社會價值，包括：自由民主、兩性平權等觀念。而德國亦祭出強硬手段捍衛自 身的文化與社會價值，2017 年 4 月德國通過面紗禁令，要求公務人員禁止穿戴 面紗，強調代表國家必須在意識形態上與宗教上堅守中立的角色。82 德齊梅爾 認為，難民有義務主動地融入德國社會，他指出，融合的宗旨在於闡明德國自身 的文化與社會價值，並說明在文化容忍下有其一定的限度。德國必須確保自身文 化作為「領導文化」（Leitkultur），至少一半的人民支持上述理念。83
人民對安全的擔憂在屢次的恐怖攻擊與重大治安事件下受到印證，對安全的 威脅立即衝擊人民的心理與情緒，加劇對難民的恐懼與排斥。直接助長並觸發反 難民的社會焦慮。2015 年 11 月巴黎恐怖攻擊與 12 月科隆性騷擾事件直接影響 人民的態度，雖然此二事件嫌犯的背景眾說紛紜，但主要皆是外國族裔，其中更 有些是此次難民危機赴歐的難民。恐怖攻擊與重大治安事件對國家與社會安全的 威脅是立即而突發的，加上極右派的擴大與渲染，對於人民的心理與情緒產生更 嚴重的衝擊，進而催化反難民的社會焦慮。此後主流民意轉而反對開放政策，甚 至反對梅克爾續任總理，而逐漸喪失對政府的信任。在民意壓力與各政黨的抨擊 下，梅克爾的態度才逐漸轉向，同意加速遣返犯罪的難民並加強國家與社會安 全，最後，聯合政府更達成共識支持緊縮難民庇護政策。不過，遏制難民湧入並
82 Frankfurter Allgemeine Zeitung（2017）。
83 Die Welt（2017）。
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無法消除人民對安全的擔憂，2016 年 7 月巴伐利亞邦發生多起恐怖攻擊事件，
12 月柏林聖誕市集亦遭到恐怖攻擊，這些事件證明了德國面對境內的恐怖份子 難以防範，並突顯歐盟情報共享的必要性。反難民的社會焦慮已然發酵，促使難 民庇護政策轉趨緊縮，在上述事件後，反難民的社會焦慮便更加鞏固。
難民危機初期，德國展現有別於他國的能力與信心，宣稱每年能接收數十萬 名的難民；然而在大批難民湧入之下，德國無力控制邊境，聯邦與地方政府發生 衝突，難民湧入的亂象難以收拾，這是德國先前始料未及的困境。人民原本支持 政府的開放政策並歡迎難民來到德國，但隨著危機的衝突與混亂透過大眾媒體衝 擊人民的心理與情緒，人民逐漸意識到政府因應的進退失據。德國在申根體系下 不僅無法有效控制邊境維護秩序，大批難民湧入使都柏林體系難以發揮效用；再 者，聯邦政府實施開放政策，然而承擔絕大部份責任與成本的卻是地方政府，地 方資源有限無力處理難民庇護，巴伐利亞承受嚴重衝擊，因而與聯邦政府發生嚴 重的衝突。此外，政府無力緩解難民湧入造成的經濟、文化與安全衝擊，其後，
為重獲人民的信任並削弱極右派的聲勢，政府逐漸緊縮難民庇護政策，期待上述 問題能在遏制難民湧入後獲得控制，並回應主流民意的變化。
德國原有的社會焦慮來自於經濟不安全感與長期的種族緊張關係以及文化 與價值衝突，此二生成因素在短期間內大批難民湧入下受到誘發與催化而更加蔓 延。難民湧入不僅加深人民對經濟與文化的擔憂，亦使人民產生對安全的疑慮，
受到加劇的擔憂持續助長反難民的社會焦慮，並逐步地促使難民庇護政策轉趨緊 縮。巴黎恐怖攻擊以及科隆性騷擾事件後，反難民的社會焦慮更是直接地遭到觸 發，主流民意大幅轉向反對開放政策，反難民社會焦慮的動能遭到啟動，最後也 促使梅克爾逐漸妥協，難民庇護政策轉趨緊縮。德國開始遏制難民湧入的情況，
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將許多情勢不穩的國家列為安全國以直接拒絕來自這些國家的庇護申請，最後更 藉由歐土難民協議關閉巴爾幹之路大幅減縮湧入的難民潮。此外，德國更進一步 地削減難民的待遇以及其在境內造成的負面衝擊，不僅加速庇護申請審理程序與 遣返難民程序，更凍結家庭團聚權利、限縮居留年限、削減補助金並減縮保護類 行為輔助性保護。梅克爾以上述的措施來回應緊縮難民庇護政策的呼聲，除了確 保政治聲望外，更希望藉此緩解國內的反難民社會焦慮，並削弱德國另類選擇黨 的聲勢。此次難民危機誘發德國國內既有的社會焦慮，不僅加深經濟不安全感、
催生相對剝奪感，更加劇種族緊張關係以及文化與價值衝突，反難民的社會焦慮 加劇而受到觸發，最後迫使梅克爾改變開放政策，德國的難民庇護政策因此轉趨 緊縮。