第四章 法國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
第一節 難民危機與法國之因應
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四章 法國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
本章檢視此次難民危機對法國造成的衝擊以及法國的因應，藉由探討法國經 濟與社會情勢在危機期間的轉變，解析社會焦慮在難民庇護政策轉變中的角色與 影響。首先，依時間序爬梳此次難民危機的發展與法國的作為，以此為後續立論 的基礎；其次，從經濟、文化與安全等三大面向檢視經濟與社會情勢的發展與轉 變；最後解析難民危機與難民庇護政策轉趨緊縮的中介因子，闡明社會焦慮在其 中的作用與角色。
第一節 難民危機與法國之因應
法國的難民庇護權利起源自大革命時代，84 而戰後難民庇護制度主要受到 國際法規範，85 1993 年憲法委員會（Conseil constitutionnel）進行修憲，明文規 範難民庇護權利。86 法國難民庇護制度規範於《外國人出入境、居留與庇護法》
（Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA）並由難民 與無國籍保護署（Office français de protection des réfugiés et apatrides, Ofpra）主 管。難民可於境外、邊境與境內向該機關申請庇護，其申請以《都柏林規章》檢 視以判定負責國家，提出申請後便獲得暫時居留權利。庇護審理期間，尋求庇護 者享有住所、津貼、醫療與教育等資源，庇護審理超過九個月後便享有工作權。
84 《1793 年憲法》第一百二十條。
85 法國的庇護權利依其法源區分為憲法庇護（constitutional asylum）與公約庇護（conventional asylum），過去此二者由於憲法與公約對難民庇護之條件有不同認定，憲法強調「捍衛自由的受 迫害者」，其待遇亦有所差距導致實踐上的混淆，參見：Lambert, Messineo & Tiedemann（2008）。
86 《法蘭西共和國第五共和憲法》第五十三之一條。
‧
人士以及輔助性保護，若對判決有異議得向國家庇護權益法院（Cour nationale du droit d'asile, CNDA）提起上訴尋求救濟。872008 年起，法國接受的庇護申請在歐洲名列前茅，88 直到 2012 年才為德國
88 Eurostat，網址：http://ec.europa.eu/eurostat/web/asylum-and-managed-migration/statistics-illustrated，
檢索日期：2017 年 4 月 7 日。
89 Eurostat，網址：http://ec.europa.eu/eurostat/web/asylum-and-managed-migration/statistics-illustrated，
檢索日期：2017 年 4 月 7 日。
41840 47620 52725 57330 61440 66265 64310 76165 84270
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
歷年法國接受的庇護申請（2008-2016）
庇護申請
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一、薩科奇的緊縮政策
法國的「加萊叢林」（Calais Jungle）自 1990 年代吸引許多來自非洲之 角（Horn of Africa）以及中東的難民，他們冀望赴英國尋求庇護。難民闖入 海底隧道、躲在貨車中或是偷渡登上渡輪等情事時有所聞；加萊難民營嚴重 缺乏糧食、飲水與醫療資源，更遑論犯罪治安問題嚴重，人口販賣、性犯罪 等問題，影響當地居民生活。2002 年，前內政部長薩科奇（Nikolas Sarkozy）
關閉加萊最大的桑加特（Sangatte）難民營，2009 年當選總統的薩科奇再次 突襲拆除難民營；法國面臨難民人道救助需求以及避免吸引更多難民而陷入 兩難，無法解決加萊難民問題。除加萊外，來自保加利亞與羅馬尼亞的羅姆 人生活在巴黎城郊的難民營，2010 年 8 月薩科奇拆除難民營並付錢要求他 們離開法國。90
2011 年 4 月北非陷入動亂導致經義大利湧入法國的難民漸增，法國宣 布暫時封鎖邊境而造成兩國衝突，最後兩國領袖召開會談並要求歐盟改革申 根體系。91 面對大批難民湧入，法國加速庇護申請審理程序剝奪其上訴權 利，歐洲人權法院（European Court of Human Rights）指出有不遣返原則之 虞。92 不僅如此，法國否決庇護的比例逐漸上升，而 2011 年遣返人數創下 歷史紀錄，包括遭否決的難民以及未提出申請之非法移民；同時擴大面紗禁
90 BBC（2010）。
91 BBC（2011）。
92 2011 年共有 26%的庇護申請依照快速審理程序處理，其規定 15 天內難民與無國籍保護署必須 做出裁決，若庇護申請遭否決將立即遣返，實際上剝奪尋求庇護者上訴權利並讓尋求庇護者可能 再度面臨迫害的險境，參見：Human Rights Watch（2012b）。
‧
前內政部長蓋昂（Claude Guéant）亦宣誓緊縮合法與非法移民之途徑。93
二、歐蘭德與難民配額制度 員表示這是法國事務不願接收加萊難民，參見：The Guardian（2013）。
97 關於 2015 年法國庇護改革，參見：Gouvernement de la République française（2015a）。
98 Gouvernement de la République française（2015b）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
重，2015 年 9 月在多數人民反對下，歐蘭德宣示接受難民配額制度，接收 兩萬四千名難民，以履行法國的道德責任，並以謹慎態度透過外交與軍事等 手段確保難民庇護權利與國家安全。99
三、巴黎恐攻與政策緊縮
繼 2015 年 1 月查理週刊（Charlie Hebdo）槍擊事件後，11 月巴黎再次 遭受近年最嚴重的恐怖攻擊，法國宣佈巴黎實施宵禁、關閉邊境並展延緊急 狀態。歐蘭德宣稱恐怖攻擊無關接收難民，然而政府加強國家安全，強化對 外國族裔的安全檢查，同時呼籲歐盟加強外部邊境管制與情報分享機制。100 雖然法國以國家安全為由拒絕超過三千四百名難民入境，但宣稱依然信守承 擔難民配額的承諾，並亦依其既有難民庇護制度接收庇護申請。隨著歐洲各 國的難民庇護政策轉趨緊縮，2016 年 2 月瓦爾斯的談話亦標誌著法國難民 庇護政策恢復過往的審慎保守：法國依其既有制度履行人道責任，然而拒絕 一個永久性的歐盟難民配額制度亦不再接收額外的難民，此一立場與德國逐 漸出現分歧。101 此外，加萊難民危機在英國消極態度之下持續延燒，難民 偷渡、闖關危害交通與秩序的案件增加，法國對加萊問題的態度因而轉而強 硬。法國開始驅逐難民並遷移到政府提供的住所，導致警方與難民間爆發嚴 重衝突。102 9 月，法國開始拆除加萊難民營，然而並非所有難民皆獲得妥
99 Gouvernement de la République française（2015c）。
100 Gouvernement de la République française（2015d）。
101 Reuters（2016）。
102 英國應有相當責任，加萊難民有許多未成年難民應可循家庭團聚權利赴英國投靠家人，然而 長期以來英國態度消極，參見：Newsweek（2016a）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
善安置，部分難民不願接受法國政府的強制安置而流離失所，有些甚至遷移 至巴黎；103 另一方面，法國持續呼籲英國應一同承擔，尤其是對未成年難 民的安置責任，104 其後仍有許多難民聚集加萊，難民危機仍懸而未決。歐 土難民協議生效後，巴爾幹之路中斷反而導致從義大利登陸的難民增加，難 民與無國籍保護署的壓力吃重，難民超出收容中心的負荷，又有約 90%被 否決的難民未能及時遣返，難民流落街頭充斥在城市角落，不僅醫療與生活 所需嚴重匱乏，亦危及法治與社會秩序，從而衍生衛生與治安犯罪問題。
法國對難民庇護的態度較為審慎保守而難民庇護政策限制較多，在此次難民 危機初期，法國維持一貫審慎保守的基調因應逐漸湧現的難民潮。直到 2012 年 5 月歐蘭德改以較為寬容的態度因應難民潮，不僅增加庇護體系的經費與編制，
擴建難民收容中心，並持續呼籲人民接納難民。因應 2015 年夏天難民危機升高，
法國一改稍前態度支持歐盟難民配額制度，宣布願意接收額外的難民。然而難民 湧入惡化難民安置問題，同時加萊危機也日漸升高，在 2015 年兩度恐怖攻擊後，
歐蘭德雖力保難民配額的承諾，但在極右派猛烈抨擊而且失去人民信任下，宣布 加強國家安全而難民庇護政策恢復以往的保守態勢。
第二節 社會焦慮之發酵
此次難民危機衝擊經濟情勢不佳且種族關係緊張的法國，不僅加深人民對經
103 The Local（2016a）。
104 The Guardian（2016b）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
濟的擔憂，更使法國種族緊張關係以及文化與價值衝突更為劇烈。因經濟改革失 利而喪失民心的歐蘭德無法展現妥善因應難民危機的能力，難民對法國造成的衝 擊一再催化經濟不安全感、相對剝奪感、種族緊張關係以及文化與價值衝突，而 屢次恐怖攻擊亦立即而直接地觸發反難民的社會焦慮並使之持續發酵。以下便依
「經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感」、「種族緊張關係、文化與價值衝突」以 及「極右派活動與安全議題」等面向論述法國反難民社會焦慮的發酵與蔓延。
一、經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感
法國受到歐債危機的衝擊，經濟陷入衰退，失業情況嚴重超過 10%，
而青年失業率更為嚴重甚至一度高達 26%；而國債日益增加，2014 年突破 兩兆歐元佔 GDP 比重約 95.1%，105 2016 年國債更增加為佔 GDP 比重 96%。
為因應歐債危機，薩科奇與梅克爾同一陣線，致力於實施撙節政策，大幅削 減財政支出，106 然而該政策面臨民意強烈反對，法國人民走上街頭反對政 府的撙節政策，最後也導致薩科奇在 2012 年總統大選中敗給社會黨的歐蘭 德。107 自 2008 年以法國貧窮人口不斷增長，2016 年約有 14%的人民（約 八百萬）生活在貧窮線下，108 撙節政策許多中下階層與貧窮人口賴以為生 的社會福利與公共服務，使得他們所面臨的貧窮風險更為嚴峻，經濟不安全 感日漸加深。此外，即使法國經濟情勢不佳並非難民危機所導致的，但難民 湧入迫使法國增加財政與社會福利支出，加劇人民的經濟不安全感甚至產生
105 Radio France Internationale（2014）。
106 The Telegraph（2011）。
107 New York Times（2012a）。
108 The Local（2016b）。
‧
加劇種族歧視問題，歐洲理事會（Council of Europe）發表研究報告指出，法國種族歧視、仇恨言論與犯罪的情況逐漸加劇。111 種族緊張關係、文化
109 New York Times（2012b）。
110 Washington Post（2016）。
111 Nils Muižnieks 指出，法國種族歧視、仇恨言論與犯罪興起，其中不僅有反移民與難民、更有 反猶太主義、反羅姆人等情況。參見：歐洲理事會（2015 年 2 月 17 日），網址：
https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/france-persistent-discrimination-endangers-human-rights，
檢索日期：2017 年 4 月 3 日。
‧
（Commission nationale consultative des droits de l'homme, CNCDH）2016 年報告，網址：
http://www.cncdh.fr/sites/default/files/les_essentiels_-_rapport_racisme_2016_1.pdf，檢索日期：2017 年 4 月 3 日。
113 Euronews（2015）。
‧
各級選舉中取得豐碩成果。2012 年瑪琳・勒龐（Marine Le Pen）參選總統，雖未能進入決選但在第一輪初選時獲得 17.9%的選票。2014 年 3 月國民陣 pour un mouvement populaire, UMP）獲得 21%，而執政的社會黨（Parti socialiste, PS）僅獲得 14%，
是社會黨得票最低的歐洲層級選舉，參見：BBC（2014b）。
115 The Guardian（2015）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
慮。穆斯林湧入加深人民對於經濟、文化及安全的擔憂，不僅產生相對剝奪感，
慮。穆斯林湧入加深人民對於經濟、文化及安全的擔憂，不僅產生相對剝奪感，