第五章 奧地利的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
第一節 難民危機與奧地利之因應
Fremdenwesen und Asyl, BFA）掌管，欲申請庇護的難民須向警方初步登記，並 向聯邦外國人事務與庇護局提交申請，其申請依《都柏林規章》確認後，難民將
https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1930_1/ERV_1930_1.pdf，檢索日期：2017 年 4 月 8 日。
123 奧地利總理府，網址：
https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=2000424 0，檢索日期： 2017 年 4 月 8 日。
124 奧地利內政部，網址：http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_Asyl_Betreuung/asylverfahren/start.aspx，
檢索日期：2017 年 4 月 9 日。
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125 奧地利內政部，網址：http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_Asylwesen/statistik/start.aspx，檢索日期：
2017 年 4 月 9 日。
126 歐洲難民與流亡者委員會（European Council on Refugees and Exiles, ECRE）（2014 年 4 月 30 日），網址：http://www.ecre.org/austria-to-take-in-1000-more-refugees-from-syria/，檢索日期：2017 年 4 月 13 日。
12814 15821 11012 14416 17413 17503 28064 88340
42285 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
歷年奧地利接受的庇護申請
（2008-2016）
庇護申請
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鑑於難民潮對歐洲各國的衝擊不一，奧地利呼籲歐盟進一步地就難民庇護進 行緊密合作，2014 年 10 月，前內政部長萊特納（Johanna Mikl-Leitner）支 持難民配額制度以減輕難民潮壓力；國內方面，萊特納敦促各邦盡快達到收 容配額，並興建新的難民收容中心舒緩安置壓力，希望協調國內資源分配以 因應越趨嚴重的難民潮。127 此次難民危機暴露難民庇護制度長期以來的問 題，庇護審理耗時阻礙難民融入，並加重庇護體系的負擔，甚至有難民等待 庇護結果長達十八年的案例。128 此外，奧地利雖增加庇護體系的人力與經 費，但仍不及難民湧入的速度；因此，萊特納提出庇護改革，包括：設置快 速庇護申請程序、縮短遣返程序並調整基本照護措施。129 為解決安置問題，
許多城市如林茲（Linz）與特賴斯基興（Traiskirchen）設立難民臨時帳篷，
以安置大批湧入的難民。130 自難民潮湧現以來，奧地利增加庇護體系的能 力，但同時也試圖減少難民，在都柏林體系下遣返難民回義大利與匈牙利，
但仍無法阻止難民湧入。
二、難民危機爆發
自 2015 年 5 月，各大城市中心的難民帳篷逐漸增加，由於歐盟各國不 願接受難民配額制度，萊特納遂宣布停止審理新的庇護申請，以施壓各國進 行更緊密合作。為減緩難民潮，奧地利仍執行第一入境國原則，持續遣返難
127 The Local（2014b）。
128 一位孟加拉難民等待庇護申請結果長達十八年，突顯出奧地利難民庇護制度的漏洞，參見：
The Local（2014c）。
129 Vienna Online（2015）。
130 Deutsche Welle（2015）。
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民回義大利與匈牙利，各國間的外交爭端持續升高，義大利威脅將對難民發 放簽證，而匈牙利更停止接收被其他國家遣返的難民，難民因而成為國際人 球。隨著自由黨聲勢看漲，萊特納態度轉趨強硬，施壓歐盟並試圖減少奧地 利對難民的吸引力。131 但歐洲各地相繼爆發難民危機，希臘離島情勢完全 失控，匈牙利暴力驅散難民並在邊境築牆阻擋難民湧入，而奧地利的難民安 置與照護問題越趨嚴重，聯邦與各邦政府亦有爭端。此外，難民偷渡情況越 趨嚴重，8 月下旬警方在奧匈邊境發現廢棄大貨車中有七十一具難民屍 體，132 兩日後亦在德奧邊境發現人口販運的大貨車。一連串偷渡事件震驚 奧地利與歐洲各國，兩萬人走上維也納街頭呼籲政府幫助難民，133 在梅克 爾宣布開放政策後，前奧地利總理法伊曼（Werner Faymann）也對敘利亞難 民開放邊境，東歐各國因而放行，許多難民湧入奧地利並繼續前往德國。
三、危機加劇與政策緊縮
9 月初奧地利對難民開放邊境湧入超過一萬三千人，但在難民潮與匈牙 利的外交壓力下，短短兩日法伊曼撤銷開放邊境並繼德國之後恢復邊境管 制，甚至駐軍在與斯洛維尼亞的邊境以遏制難民湧入。德奧的開放政策吸引 難民源源不絕湧入，許多遭拒的難民又被遣回奧地利或匈牙利，各國的步調 不一造成更嚴重的混亂局勢。9 月下旬，奧地利支持歐盟新的難民配額制度 須額外接收三千六百名難民，然而此決議更加激化新舊成員國間的外交爭
131 Der Spiegel（2015c）。
132 Der Standard（2015）。
133 Kurier（2015）。
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成奧匈兩國的外交衝突尤其嚴峻，參見：Die Welt（2015b）。135 Die Zeit（2016）。
136 Der Spiegel（2016c）。
137 Die Süddeutsche Zeitung（2016）。
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對難民開放邊境。然而難民潮與各國壓力下，奧地利旋即改變態度撤銷開放邊 境，為了遏止難民湧入，奧地利加強邊境管制，加速遣返難民，設置難民收容上 限，最後給予政府宣布緊急狀態的權力以拒絕提供難民庇護。至此，奧地利的難 民庇護政策由維持既有制度、轉向開放，再逐漸轉趨緊縮，最後定調於嚴苛的《庇 護法》。
第二節 社會焦慮之發酵
稍前在歐債危機衝擊下，奧地利人民的經濟不安全感逐漸加深，而長期存在 的種族緊張關係與歧視問題影響社會穩定。此次難民危機對奧地利造成巨大衝 擊，短時間內大批難民湧入奧地利，催化人民的經濟不安全感並衍生相對剝奪 感，同時也加劇種族緊張關係、文化與價值衝突；此外，雖然奧地利並未遭受恐 怖攻擊，但難民犯罪問題嚴重，而恐怖攻擊的傳聞也時有所聞，一再加劇反難民 的社會焦慮並使之持續發酵。以下便依「經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感」、
「種族緊張關係、文化與價值衝突」以及「極右派活動與安全議題」等面向論述 奧地利反難民社會焦慮的發酵與蔓延。
一、經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感
此次難民危機前，奧地利經濟受到歐債危機衝擊，經濟成長趨於疲弱，
失業情況是戰後以來最為嚴重的時刻，財政狀況不佳國債佔 GDP 比重高達 約 85%。人民經濟生活前景不佳，貧富差距日漸擴大，經濟弱勢族群的工
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作並不穩定面臨諸多威脅，因而產生經濟不安全感，138 更遑論社會福利已 不如以往保障完善。此外，為挽救國際市場對奧地利的信心，奧地利自 2012 年起實施為期五年的撙節政策，以期符合歐盟財政標準，139 奧地利與同時 期的其他歐洲國家一樣皆面臨反對撙節的民意壓力。140 然而，大批難民湧 入卻迫使政府增加財政與社會福利支出，2014 年社會福利支出因而提高了 35%。141 政府增加財政支出並未改善經濟情勢反而用以援助難民，人民對 經濟的擔憂持續加劇，擔心勞動市場競爭以及社會福利受到排擠，更加深經 濟不安全感與相對剝奪感。
二、種族緊張關係、文化與價值衝突
外國族裔普遍處於經濟弱勢，依賴社會福利，加上文化、價值與生活方 式仍與奧地利主流社會格格不入有所衝突，因而加深兩者的隔閡。奧地利長 期忽略融合的重要性，無法改善經濟與社會結構中的種族差異，並消弭文化 與價值衝突，以致於兩者之間的鴻溝仍然巨大。2000 年代中期，種族主義、
反猶太主義與仇外情緒日益顯著，原對穆斯林較為寬容的奧地利也逐漸改變 態度，種族間存在著緊張關係；而此次難民危機期間，大批穆斯林湧入更進 一步地誘發既有的種族緊張關係與文化與價值衝突。奧地利的種族主義、反
138 The Local（2015）。
139 Handelsblatt（2012）。
140 Der Spiegel（2012）。
141 超過三分之二的社會福利受益者依賴社會福利長達十三個月，其中以難民為多數，受到制度 性與結構新因素限制，他們難以找到固定工作。奧地利社會福利制度的壓力沈重，因此社會福利 制度的改革受到討論，參見：The Local（2016c）。
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猶太主義與伊斯蘭恐懼加劇，褻瀆清真寺、攻擊猶太族裔等情事屢見不鮮。142 圖五顯示，2015 年仇恨犯罪與暴力事件是歷年來最高紀錄，標誌著反難民 的社會焦慮持續高漲而蔓延，而且實際上極右派對難民的暴力與攻擊事件可 能高於政府統計的數字。143 超過八成的土耳其移民對於奧地利的伊斯蘭恐 懼感到失望，而有近四成的人願意離開奧地利，144 不過土耳其移民的融合 情況原便不佳，穆斯林社群的認同危機對奧地利而言仍是嚴峻的挑戰。於 此，難民危機帶來的大批穆斯林難民加劇既有的種族緊張關係、文化與價值 衝突，進而催化反難民的社會焦慮。
圖五：奧地利仇恨犯罪的發展（2005-2015）
資料來源：筆者自行整理自奧地利內政部資料145
三、極右派活動與安全議題
142 The Local（2016d）。
143 The Local（2016e）。
144 The Local（2016f）。
145 奧地利內政部：憲法保護報告（Verfassungsschutzbericht），網址：
http://www.bmi.gv.at/cms/bmi_verfassungsschutz/，檢索日期：2017 年 5 月 10 日。
209 240 345 424 451 480 479 519 574 750
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奧地利仇恨犯罪的發展（2005-2015）
仇恨犯罪與暴力事件
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難民潮對奧地利國家安全與社會秩序造成威脅，在難民危機期間，大批 難民湧入奧地利威脅邊境安全，而後恐怖攻擊的陰霾更籠罩奧地利以及歐 洲；與此同時，治安惡化犯罪率升高，性犯罪尤其嚴重，難民危機威脅國家 與社會安全，因而加劇並觸發反難民的社會焦慮。2015 年底一名伊拉克難 民在泳池侵犯十歲男童；九名伊拉克難民在新年夜輪暴一名德國婦女；2016 年 3 月一對母子遭到難民性騷擾；6 月一名十三歲女童在泳池遭到難民性脅 迫，這些不僅事關犯罪，更牽涉兩性平等的社會價值。難民犯罪情況嚴重，
超過一萬一千名難民在奧地利涉嫌犯罪，包括：性犯罪、搶劫竊盜以及恐怖 主義活動等。146 儘管奧地利未曾受到恐怖攻擊，但當局曾破獲多起恐怖攻 擊計畫，並在 2015 年 12 月在境內逮捕巴黎恐攻的嫌疑犯，2016 年警方更 多次逮捕謀劃恐怖攻擊的難民。
在此情況下，極右派的聲勢逐漸看漲，自由黨抨擊開放政策危害奧地利 的經濟、文化與安全，藉由操作反難民的社會焦慮，在歷次選舉中取得更多 民意支持。2013 年國會大選中獲得約 21%的支持，在 2014 年歐洲議會選舉 中獲得 20%的選票，而在 2015 年維也納邦議會選舉中自由黨雖未勝選，但 獲 得 30.7% ， 是 僅 次 於 奧 地 利 社 會 民 主 黨 （ Sozialdemokratische Partei Österreichs, SPÖ）的第二大黨。2016 年總統大選仍聚焦於難民議題，綠黨 支持的獨立候選人范倫貝倫（Alexander Van der Bellen）民調領先但自由黨
在此情況下，極右派的聲勢逐漸看漲，自由黨抨擊開放政策危害奧地利 的經濟、文化與安全，藉由操作反難民的社會焦慮，在歷次選舉中取得更多 民意支持。2013 年國會大選中獲得約 21%的支持，在 2014 年歐洲議會選舉 中獲得 20%的選票，而在 2015 年維也納邦議會選舉中自由黨雖未勝選，但 獲 得 30.7% ， 是 僅 次 於 奧 地 利 社 會 民 主 黨 （ Sozialdemokratische Partei Österreichs, SPÖ）的第二大黨。2016 年總統大選仍聚焦於難民議題，綠黨 支持的獨立候選人范倫貝倫（Alexander Van der Bellen）民調領先但自由黨