第三章 德國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
第一節 難民危機與德國之因應
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第三章 德國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮
本章聚焦於此次難民危機對德國的衝擊以及德國的因應之道，藉由檢視在危 機衝擊下德國經濟與社會情勢之變遷，以解析社會焦慮在難民庇護政策轉變中的 角色與影響。首先，依時間序梳理難民危機在德國的發展與德國的因應措施，以 提供後續立論的事實基礎；其次，從經濟、文化與安全三大面向，檢視經濟與社 會情勢的發展與轉變；最後，解析難民危機與難民庇護政策轉趨緊縮的中介因 子，闡明社會焦慮在其中的角色與影響。
第一節 難民危機與德國之因應
德國依《基本法》第十六條第一項：「受政治迫害者，享庇護權」訂定《庇 護法》（Asylgesetz）處理庇護申請，由德國聯邦移民與難民局（Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF）主管。難民入境後須立即向當局登記，隨後依 難民初步分配制度（Erstverteilung von Asylbegehrenden, EASY）分配到各邦的收 容中心。50 並依《庇護申請者救助法》（Asylbewerberleistungsgesetz）提供難民 補助金、食物、住所與醫療以及一切符合人性尊嚴的生活基本所需（鍾志明 2015, 13）。正式提出庇護申請時需檢驗身分並登錄生物特徵，再依《都柏林規章》檢 視其在德國申請庇護之權利。移民與難民局面試後做出裁決，待結果定讞後進行
50 德國依據 Königsteiner Schlüssel 公式計算，基於各邦的人口、稅收等條件進行配額。2017 年 前三大接收難民的邦為：北萊茵西發利亞（Nordrhein-Westfalen）約 21%、巴伐利亞（Bayern）
約 15%以及巴登符騰堡（Baden-Württemberg）約 12%，參見：德國聯邦移民與難民局，網址：
http://www.bamf.de/DE/Fluechtlingsschutz/AblaufAsylv/Erstverteilung/erstverteilung-node.html，檢索 日期：2017 年 3 月 12 日。
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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
歷年德國接受的庇護申請
（2008-2016）
庇護申請
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家原就不願接收難民，更是處處阻擋難民前進。馬其頓、斯洛維尼亞、賽爾 維亞等國先後關閉邊境，匈牙利也在邊境築牆並關閉布達佩斯車站停開國際 列車，在各國阻撓下，難民的糧食、飲水與醫療等基本生活所需十分匱乏，
各地爆發人道危機。此外，各國加強邊境管制更迫使難民透過人蛇集團偷渡
（smuggle）至西歐，衍生諸多人口販運（human trafficking）、性犯罪等治安 問題。56 8 月下旬，梅克爾宣布緊急措施暫停《都柏林規章》對敘利亞難民 的適用，不過事實上，此前大批難民湧向西歐早已動搖都柏林體系，各國對 邊境管制與《都柏林規章》的執行漸感吃力。梅克爾歡迎難民的到來，強調
「歡迎文化」（Willkommenkultur）並鼓勵人民「我們做得到的！」（Wir schaffen das!），57 同時，德國也支持歐盟的難民配額制度。自開放政策後，
東歐各國放行難民前往西歐，但德國與東歐各國的外交齟齬仍然不斷。稍 後，雖然德國恢復暫時性邊境管制，但梅克爾仍堅持開放政策沒有難民上 限，副總理嘉布瑞爾（Sigmar Gabriel）也宣稱德國每年可接收五十萬難民；
此外，內政部長德梅齊爾（Thomas de Maizière）認為德國已經展現誠意，
其他國家也必須負起責任。不過，即使德國推行開放政策，但基民盟內部以 及聯合政府內部甚至是德國社會中仍存在懷疑與反對聲浪；在大部份歐洲國 家仍拒絕難民配額制度之下，梅克爾的開放政策面臨諸多挑戰。
三、開放政策的挑戰
56 Gallagher（2002）指出，偷渡是指難民付錢讓走私份子（smuggler）協助前往目的地，是一樁 商業交易；相反地，人口販運是指人蛇集團在欺騙與脅迫之下以達到剝削的目的，其利益並非來 自運送難民而在於販賣難民的性服務或勞力，此二者之概念並不相同。
57 Die Süddeutsche Zeitung（2015a）。
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盟（Christliche- Soziale Union in Bayern, CSU，下稱：基社盟）主席兼巴伐 利亞邦總理澤霍費爾（Horst Seehofer）則抨擊開放政策並呼籲設定收容上原就偏向保守的巴伐利亞因而與聯邦政府發生嚴重衝突，參見：Der Spiegel（2015a）。
60 Frankfurter Allgemeine Zeitung（2015）。
61 Die Süddeutsche Zeitung（2015b）。
62 Der Spiegel（2015b）。
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見：Deutsche Welle（2016b）。66 Der Tagesspiegel（2016）。
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放的難民庇護政策。