社會焦慮在難民庇護政策中的角色：以德國、法國與奧地利為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士學位論文. 社會焦慮在難民庇護政策中的角色：以德國、法國與奧地利為例. 立. 政治大. ‧ 國. 學. The Role of Societal Anxiety in Asylum Policy: The Cases of Germany, France and Austria. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：盧倩儀博士. 研究生：楊博智撰. 中華民國一 ○ 六年六月.

(2) 謝辭. 帶著滿滿的感謝與念想，抵達碩士生涯最後一哩路，準備開啟人生新的篇章，論文完成之際，在酒紅倒影下回首三年種種，猶如歷歷在目。碩士班續留政大，又給了我流連於貓空山下的機會，除了在德國波昂交換那一年外，仔細算算，我在政大已八個年頭，校園回憶如影片般鮮活明亮。最初的姑且一試換來最後完滿的果實，我滿懷歡喜與感謝，迎接在貓空的僅存時光，為九年政大人的資歷畫下完美註腳。. 立. 政治大. 我是如此幸運，學習路上遇見許多認真的師長、友愛的朋友，政治系像是家. ‧ 國. 學. 一般的存在，不僅給予我揮灑的空間，更是溫暖的避風港。非常感謝蔡中民老師. ‧. 的愛護與包容，讓我有機會承擔助理工作從中學習，對我的信任便是莫大的肯. sit. y. Nat. 定，更替我引介我的指導老師－盧倩儀老師，最後又擔任我的口試委員，給予許. n. al. er. io. 多寶貴意見，真摯感謝溢於言表。非常感謝盧倩儀老師的指導與照顧，在論文寫. i n U. v. 作期間給予許多提點與關懷，替我看過無數草稿、找了許多文獻，花費許多心力. Ch. engchi. 與時間指導我，同時也常給我加油打氣，讓我有信心與毅力堅持下去，因此本論文得以完成首要歸功於盧倩儀老師的辛苦教導。非常謝謝翁燕菁老師擔任我的口試委員，不僅給予我許多研究與寫作上的寶貴建議，讓本論文得以更加完善，同時翁燕菁老師豐富的歐洲經驗更讓我獲益良多。此外，大學時期輔修政治系曾受教於韋洪武老師、郭立民老師、周良黛老師、寇健文老師、楊婉瑩老師與林超琦老師，開啟我對政治學的興趣與熱忱；碩士班時期受教於盛杏湲老師、張其賢老師、冷則剛老師與葉陽明老師，讓我對政治學的思考與觀察有所精進。最後，感. I.

(3) 謝銀珍學姊、詠雯學姊以及薏瑋助教在行政、課業甚至是生活上的關懷與協助，有您們在的系辦便是最溫暖的家了。朋友的支持與關懷於我而言是莫大的鼓舞與動力，談心、相伴，有了你們我的人生才能完整，很慶幸在研究所能交到許多好友，如嵐、淑方、志揚、宏哲、庭如、士旻、月晟、彥琳、琹尹、楊光、格心、立紘、文煜與文茜，碩士生活因你們而更加精彩。謝謝一直以來督促我的修齊，不僅特地回來參加我的畢業典禮，更在徬徨之際給我鼓勵與陪伴，讓我滿懷信心邁向碩士的最後一哩路。謝謝. 政治大. 彥朋、偉成、維霖、新洋與國廷，適時的旅行放逐、關懷陪伴總能排解學習生活. 立. 的苦悶，自高中以來十年情誼份量只會越來越重。也謝謝德文夥伴的鼓勵，寶楨、. ‧ 國. 學. 柔昀、智筠、祖婗、育娟、怡昕與筱君，每一句真摯問候烙印在心，Viel Erfolg!. ‧. 送給在各自道路上的大家。謝謝遠在海外的 Freda, Winnie 以及咖啡好夥伴的 Julia. sit. y. Nat. 不時的鼓勵與談心，更謝謝所有曾協助我、陪我說話解憂的好朋友們，感謝一路. io. al. er. 上有你們相伴。最後，最重要的是，感謝我的父母無怨無悔的付出，全力支持我. v. n. 所做的決定以及想做的事，我所有一切皆來自您們的犧牲與奉獻，真摯感謝與孺. Ch. engchi. i n U. 慕情深，不言而喻，而一路上相伴的兄弟姊妹，亦是我人生最大的支柱。三年如一瞬，倏忽即逝，但事事卻又了然於胸、銘記在心，九年政大人即將畫下句點，感傷之餘是滿滿的感激與念想。謝謝師長們的教導與愛護，謝謝朋友們的鼓勵與關心，謝謝家人們無條件的支持，最後，謝謝自己努力堅持到最後一刻，得到完滿的果實，恭喜自己，我畢業了！楊博智寫於台中烏日 2017 年 7 月 II.

(4) 摘要. 面對此次難民危機的挑戰，歐盟無法團結一致推行共同的難民庇護政策，反而造成各國內鬨爭端；整體而言，歐洲各國的難民庇護政策大致呈現緊縮的態勢，於此，本文試圖進一步探索：什麼因素促使反難民情緒逐漸高漲，進而影響難民庇護政策轉趨緊縮？其中，又有哪些面向對政策轉變具有顯著的效果？本文以德國、法國與奧地利為研究個案，聚焦國內經濟、文化與安全三大面向，試圖. 政治大. 理解衝擊人民心理與情緒的社會焦慮，並提供一項更細緻的觀察與解釋。. 立. 本文發現，此次難民危機前，焦慮因子早已深埋各國社會之中，人民的經濟. ‧ 國. 學. 不安全感在歐債危機與撙節政策的衝擊下日漸加深，同時各國社會也為日益加劇. ‧. 的種族緊張關係所苦，而此兩項經濟與文化的焦慮因子是生成反難民社會焦慮的. sit. y. Nat. 關鍵因素。難民危機期間，大批難民湧入衝擊人民的心理與情緒，不僅誘發並催. n. al. er. io. 化經濟與文化的焦慮因子，同時也帶來安全上的擔憂與威脅，催化各國的反難民. i n U. 社會焦慮，進而使各國的難民庇護政策轉趨緊縮。. Ch. engchi. 關鍵字：歐洲難民危機、難民庇護政策、社會焦慮. III. v.

(5) Abstract. Faced with the refugee crisis, the EU had not only failed to come up with a common asylum strategy, but been plagued by increasing disputes among its Member States. The asylum policy of individual states had, in general, become more and more restrictive as the refugee crisis intensified. In order to understand the domestic factors contributing to the surge of anti-refugee sentiments, I take Germany, France and. 政治大. Austria as the cases and examine the dynamic developments of anti-refugee. 立. sentiments as well as the restriction-oriented asylum policy reforms that followed.. ‧ 國. 學. The existence of the agents of societal anxiety in European countries predated. ‧. the refugee crisis. Prior to the European debt crisis, the sense of economic insecurity. sit. y. Nat. was already palpable. The implementation of austerity policies greatly enhanced this. io. n. al. er. sense of insecurity. Meanwhile, ethnic tensions or even conflicts were chronic in. i n U. v. western European countries. These two agents of societal anxiety turned out to be. Ch. engchi. significant factors in explaining the surge of anti-refugee sentiments. Furthermore, during the crisis, the sudden mass influx of refugees also had an impact on people’s perceptions and sentiments. Not only did it trigger the economic and cultural agents of societal anxiety, but also brought about the perceived security threat as well. Eventually, the anti-refugee sentiments, catalyzed and reinforced by these dynamics, contributed to restrictive asylum policy reforms.. Keywords: European Refugee Crisis, Asylum Policy, Societal Anxiety IV.

(6) 目錄. 第一章緒論..................................................................................................................1 第一節前言....................................................................................................1 第二節問題意識............................................................................................3 第三節文獻檢閱............................................................................................5 第四節理論架構..........................................................................................12. 政治大. 第五節研究方法..........................................................................................17. 立. 第六節章節安排..........................................................................................19. ‧ 國. 學. 第二章難民危機前的經濟與社會情勢....................................................................21. ‧. 第一節德國..................................................................................................23. sit. y. Nat. 第二節法國..................................................................................................28. n. al. er. io. 第三節奧地利..............................................................................................33. i n U. v. 第三章德國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮....................................................39. Ch. engchi. 第一節難民危機與德國之因應..................................................................39 第二節社會焦慮之發酵..............................................................................45 第三節社會焦慮與難民庇護政策之轉變..................................................49 第四章法國的難民危機、社會焦慮與政策緊縮....................................................55 第一節難民危機與法國之因應..................................................................55 第二節社會焦慮之發酵..............................................................................60 第三節社會焦慮與難民庇護政策之轉變..................................................65. V.

(7) 第五章奧地利的難民危機、社會焦慮與政策緊縮................................................69 第一節難民危機與奧地利之因應..............................................................69 第二節社會焦慮之發酵..............................................................................74 第三節社會焦慮與難民庇護政策之轉變..................................................78 第六章結論................................................................................................................83 參考文獻......................................................................................................................89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 圖次. 圖一：歷年德國接受的庇護申請（2008-2016）.....................................................40 圖二：德國極右犯罪的發展（2008-2015）.............................................................48 圖三：歷年法國接受的庇護申請（2008-2016）.....................................................56 圖四：歷年奧地利接受的庇護申請（2008-2016）.................................................70 圖五：奧地利極右犯罪的發展（2005-2015）.........................................................76. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節前言. 2015 年 9 月 2 日，敘利亞男童亞蘭・庫迪（Aylan Kurdi）之死震撼國際，迫使歐盟各國正視難民危機，然而事實上，2011 年受阿拉伯之春（Arab Spring）的影響後，敘利亞便陷入內戰，難民潮開始湧現並衝擊周邊國家。隨著列強介入、伊斯蘭國（Islamic State, IS）崛起，敘利亞內戰越演越烈，越來越多人逃離家園，. 政治大. 截至 2017 年 5 月，超過四百八十萬敘利亞難民逃往鄰國，在其境內亦有七百六. 立. 十萬人流離失所。1 更有許多難民經由土耳其與利比亞繼續前往歐洲，主要經由. ‧ 國. 學. 以下三條路線：一是經土耳其抵達希臘，沿巴爾幹之路（Balkan Route）北上再. sit. y. Nat. 再前往西歐。 3. ‧. 前往西歐；二是經利比亞北上至義大利再前往西歐；2 三則是經摩洛哥抵西班牙. n. al. er. io. 戰後國際難民法奠基於 1951 年《關於難民地位公約》（Convention Relating to. i n U. v. the Status of Refugees）以及 1967 年《關於難民地位議定書》（Protocol Relating to. Ch. engchi. the Status of Refugees），不僅確立難民的定義，也發展出如「不遣返原則」（the principle of non-refoulement）等重要的國際習慣法。除了上述的國際法基礎外，歐盟各國亦受到歐盟法（EU laws）、《歐洲人權公約》（European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, ECHR）及其議定書的規範（Mole & 1. 土耳其接收近三百萬人，黎巴嫩接收約一百萬人，約旦接收約六十五萬人，伊拉克、埃及等國也接收一部份的難民，參見：聯合國難民總署（Office of the UN High Commissioner for Refugees, UNHCR），網址：http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php，檢索日期：2017 年 5 月 26 日。 2 2008 年利比亞與義大利曾就地中海偷渡問題達成協議，然而 2011 年格達費（Muammar Gaddafi）被推翻，利比亞遂陷入內戰無力取締偷渡問題，因此成為難民前往歐洲的轉運地點。 3 經由土耳其抵達希臘的難民人數最多，自 2015 年元旦至 2016 年 5 月，共有一百多萬人經此路徑抵達歐洲，參見：國際移民組織（International Organization for Migration, IOM），Migration Flows-Europe，網址：http://migration.iom.int/europe/，檢索日期：2016 年 5 月 15 日。 1.

(10) Meredith 1997, 7-8），並透過法律判決而逐漸確立難民申請庇護的權利。1990 年各國簽署《都柏林公約》（Dublin Convention）規範難民庇護處理的基本原則與責任歸屬。 4 依據「都柏林體系」（Dublin System）的「第一入境國原則」（the principle of first entry），難民只能向首個入境的締約國提出庇護申請，以避免重複申請與「庇護樂透」（asylum lottery），其宗旨在於防止難民問題危及人員自由流動（free movement of persons），僅初步分配締約國處理難民庇護的責任歸屬，並不涉及實質審理標準與程序。自 1999 年起，歐盟致力於建立歐洲共同庇護體. 政治大. 系（Common European Asylum System, CEAS），緩步協調各國難民庇護制度；2008. 立. 年歐盟執委會（EU Commission）公佈《庇護政策計畫》（Policy Plan on Asylum）. ‧ 國. 學. 揭示欲達成一套最低限度的歐洲共同庇護體系之意旨，5 當今歐盟基於上述發展. ‧. 就難民庇護達成粗具規模的統合機制。. sit. y. Nat. 歐盟面對戰後最大規模的難民潮卻束手無策，既無法協調成員國的分歧，也. io. al. er. 無法推行共同的難民庇護政策。危機初期，赴歐難民多由南歐登岸，義大利與希. v. n. （Operation Mare Nostrum）臘承受絕大部份的壓力，6 其中義大利執行「我們的海」. Ch. engchi. i n U. 行動疲於奔命，7 直到 2015 年 4 月地中海船難頻仍，才迫使歐盟正視難民問題。 9 月歐盟理事會（Council of the European Union）通過難民配額制度（refugee quota system），並在希臘與義大利建立收容與登記中心，但這非但無法協調各國的難 4. 2013 年《都柏林第三規章》（Dublin III Regulation）正式生效，締約國並不僅限於申根國家，更包括：尚未實施申根的羅馬尼亞與保加利亞、非歐盟成員國的挪威、冰島、瑞士與列支敦士登，而身為歐盟國家的丹麥並未締約而是使用退出權（opt-out）與歐盟另訂協議代之。 5 歐盟欲整合庇護申請程序、難民的照顧與待遇、提供保護的標準，同時修改《都柏林第二規章》（Dublin II Regulation），並增進難民資料庫（Eurodac）的安全使用，參見：歐盟執委會（European Commission），網址：https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum_en，檢索日期： 2017 年 5 月 2 日。 6 UNHCR（2012）。 7 2013 年 10 月，義大利蘭佩度沙島（Lampedusa）發生兩起嚴重的船難事件，共造成六百餘人喪生，因而催生義大利的「我們的海」行動在地中海進行搜救，任務期間共援助逾十五萬名難民，參見：UNHCR（2014）。 2.

(11) 民庇護政策，反而使各國衝突升高，印證先前 Langford（2013）認為歐洲共同庇護體系無法促進團結反而更加裂解歐洲的說法。歐盟首次以超國家組織（supranational organization）的權威推行強制性的難民配額制度，但卻遭部份成員國杯葛而窒礙難行，因此，實際上難民危機之因應仍由各國各自為政，依據各自考量與權衡利弊產出不同的難民庇護政策。各國難民庇護政策的差異甚大，並隨著國內情勢轉變而有所改變，為清楚理解此次難民危機對歐洲的意涵與影響，深入探究難民庇護政策便至關重要。各國的政策受到難民危機影響而有所轉變，. 政治大. 同時間各國政策也對難民危機的後續發展有所影響，於此，本文欲藉由剖析難民. 立. 庇護政策的背後意涵，能更清楚理解歐洲難民危機的發展與影響。. ‧ 國. 學 ‧. 第二節問題意識. sit. y. Nat. io. al. er. 面對此次難民危機的挑戰，歐盟無法團結一致推行共同的難民庇護政策，這. v. n. 不僅無益於解決難民危機，反而造成各國間的內鬨爭端，進而促使危機加劇。歐. Ch. engchi. i n U. 盟各國的難民庇護政策為何難以協調整合？難民潮壓力為何非但無法促成各成員國更加團結一致地面對共同挑戰，反而造成原本屬於自由、安全與司法領域（Area of Freedom, Security and Justice, AFSJ）的難民庇護政策作為「共享權限」（shared competence）（陳麗娟 2013, 110-112）的角色遭到弱化呢？為何各國一改過去歐洲整合所強調的團結價值，而更加強硬地在難民危機中獨善其身、各自為政呢？難民庇護政策標誌著國家對難民的態度，除了受到國際建制（international regime）的制約外，也在不同層次與面向的因素相互影響下而逐漸轉變。一國的 3.

(12) 歷史記憶、政治文化與意識形態對難民庇護政策的產出與形成有深遠影響，奠定政策的基礎與走向；而各國的經濟、社會與政治情勢也影響難民庇護政策的轉變，其中，國內利益團體的角力、選區利益的競爭以及人民偏好的壓力皆是影響因素（Scheve & Slaughter 2001, 134）。然而，上述奠定政策基礎與走向的因素皆是國家長期發展的脈絡具有一定的穩定性，對難民庇護政策的影響較為潛移默化，並不可能在短期間內造成難民庇護政策的大幅改變。既然長期穩定的因素無法有效解釋難民庇護政策的轉變，那麼短期間內大批難民湧入是否能對此一現象. 政治大. 提供有力的解釋呢？一般直觀認為，短期間內大批難民湧入勢必導致難民庇護政. 立. 策的緊縮，然而，此二者之間的關聯似乎並非如此明確而直接，此一論述過於簡. ‧ 國. 學. 化而武斷。西班牙與愛爾蘭皆曾面臨龐大的難民潮，但其國內的反難民情緒並未. ‧. 加深，而極右政黨也未因此增強（Papademetriou & Banulescu-Bogdan 2016）。此. sit. y. Nat. 外，難民危機期間，部份國家面臨大批難民湧入之際並非立即緊縮難民庇護，反. io. al. er. 而經歷不同階段的轉變，更有一些國家甚至採取開放政策以因應龐大的難民潮。. v. n. 由此可見，短期間內大批難民湧入與難民庇護政策的緊縮並沒有直接的因果關. Ch. engchi. i n U. 係，其中仍有更細微的變項與發展值得更進一步探索。難民庇護政策轉趨緊縮前，西歐各國的經濟、社會與政治情勢似乎已受到難民潮或其他重大事件的衝擊，但難民潮對各國的衝擊程度並不相等，由於地理位置，各國所承受的難民潮壓力不一，舉例而言：希臘、義大利與匈牙利是「前線國家」，承受的壓力最大；而波羅的海三小國卻幾乎感受不到難民潮。然而，不論實際所承受的壓力是大是小，一旦人民感知難民所帶來的衝擊，人民的擔憂便油然而生，根據 2016 年全球態度調查（2016 Spring Global Attitude Survey），歐盟各國人民最擔心的便是工作競爭、社會福利與國家安全的問題（Pew Research 4.

(13) Center 2016）。難民潮對各國經濟、社會與政治情勢造成程度不一的影響，同時衝擊人民的心理與情緒，而難民庇護政策似乎便在上述的背景發展下逐漸轉變。綜觀上述，歐盟無力協調各國立場，推行共同的難民庇護政策，各國主導難民危機的因應，推行各自的難民庇護政策，因而各國間的分歧與外交齟齬不斷更對危機的後續因應造成更負面的影響。本研究試圖理解，為何面對共同的外在危機，原已粗具規模的歐洲共同庇護體系非但無法進一步地統合，反而更加分崩離析？歷史記憶、政治文化與意識形態等因素皆是長期發展的脈絡，無法對各國難. 政治大. 民庇護政策的轉變提供一個令人滿意的答案；而短期間內大批難民湧入雖然能提. 立. 供一部份的解釋，但仍有其他更重要的變項存在。於此，本研究試圖更進一步地. ‧ 國. 學. 探索：是什麼因素促使反難民情緒逐漸高漲，進而影響難民庇護政策轉趨緊縮？. Nat. 第三節文獻檢閱. n. al. er. io. sit. y. ‧. 其中，又有哪些面向對政策轉變具有顯著的效果？. Ch. engchi. i n U. v. 本文聚焦國家內部情勢的發展以探究影響各國人民心理與情緒的因素，並試圖理解難民庇護政策轉趨緊縮之現象，以下分別檢視國內經濟、社會與政治情勢的相關論述。影響人民對難民觀感的因素主要分為兩類：經濟與非經濟因素，經濟因素主要聚焦於難民對經濟的衝擊，包括：對財政、社會福利與勞動市場的影響，尤其以勞動市場的競爭最為人民所關切；非經濟因素主要關注難民對文化與價值的衝擊，人民關切本國文化是否受到難民衝擊的改變（Scheve & Slaughter 2001, 134）。此外，近年跨國境移動與國家安全之關聯逐漸受到關切，國家安全也成為影響因素之一（Adamson 2006）。於此，本文以下依序檢視「經濟情勢、 5.

(14) 難民衝擊與經濟不安全感」、「種族關係與文化價值」以及「極右派與國家安全」等面向，試圖理解衝擊人民心理與情緒的因素，以及後續對難民庇護政策造成的影響。. 一、經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感. 難民的經濟衝擊主要分為三大面向：財政支出、社會福利以及勞動市. 政治大. 場競爭（Citrin et al. 1997; Scheve & Slaughter 2001; Dustmann & Preston. 立. 2007），於此，以下分別就這三大面向進行檢視。財政支出方面，Ruist（2015）. ‧ 國. 學. 指出，國家須增加額外的財政支出以接收難民，2015 年瑞典便增加財政支. ‧. 出達 GDP 的 1.35%以因應難民危機。Hagstrom（2000）認為，接收難民初. sit. y. Nat. 期國家必須付出前期集中（front-loaded）的淨成本；然而隨著時間難民逐. io. al. er. 漸投入勞動市場，反而會對財政有所貢獻。Zetter（2012）指出，過於強調. v. n. 財政支出是偏頗的，這項支出可被視為投資後續將會有收益，況且難民的. Ch. engchi. i n U. 原籍國（country of origin）、教育程度、專業技術與未來的融合程度亦會影響難民對財政的影響。Storesletten（2000）也指出，若外來人口多為中壯年且具有中高技術水準，當他們投入接待國的勞動市場，反而能夠避免接待國的經濟發展與財政狀況因人口老化而逐漸惡化。長期而言，難民對財政狀況產生正面或負面的影響端視他們本身具備的教育程度與專業技術，以及他們後續融入接待國的情況（Aiyar 2016）。社會福利方面，Card, Dustmann & Preston（2012）以及 Dustmann & Frattini（2014）指出，人民擔憂社會福利背負移民的沈屙而排擠自身利益，因而傾向反對移民。再者， 6.

(15) 相較於移民，人民認為難民更傾向於依賴社會福利因而對難民更為嚴苛（Ruist 2015）。但事實上 Blume & Verner（2007）認為，移民會隨著時間而逐漸脫離社會福利的保障。此外，Hansen & Lofstrom（2003）指出，雖然難民抵達接待國初期會受到社會福利的保障，他們卻比移民更快脫離而非依賴社會福利； 8 不過他們也注意到經濟發展程度會有影響，來自於低度開發國家（Least Developed Countries, LDCs）的移民更會受到社會福利的保障，同時由於就業較為困難，因而有較強烈的動機使用社會福利。 9. 政治大. Maystadt & Verwimp（2014）認為，一般而言難民對社會福利會產生正面影. 立. 響，不過這樣的影響是不平均的（asymmetrical），可能對某一群體有利而. ‧ 國. 學. 對另一群體有害。最後，Ghorashi（2005）點出國家政策的重要性，融合政. ‧. 策成效不彰無法使難民經濟獨立，迫使難民持續依賴社會福利，換言之，. sit. y. Nat. 國家政策也是造成難民依賴福利政策的原因之一。勞動市場競爭方面，不. io. al. er. 同於普遍的既定認知，Friedberg & Hunt（1995）認為，移民投入勞動市場. v. n. 對於本國勞工的薪資與就業的影響非常小，即使中下階層的本國勞工也不. Ch. engchi. i n U. 會受到太大的衝擊。勞動市場區隔理論（labor market segmentation theory）便指出，由於結構與制度性的因素，除了語言能力限制外，難民的學歷與證照不受承認，同時更面臨歧視問題，在在限制難民求職，尤其是專業技術人才的難民深受其害（Krahn et al. 2000, 60-61）。此外，國家擔心難民會永久停留，也害怕人民反彈，因而消極對待難民的工作權，甚至設下種種限制（Arnold-Fernández & Pollock 2013, 92），舉例而言：難民被政府分配 8. Hansen & Lofstrom（2003）指出，1990 年至 1996 年間，瑞典社會福利支出大幅增加並非由於移民的福利依賴，而是由於移民增加以及失業率上升。 9 原籍國也會影響移民依賴社會福利與否，1980 年代後，來到美國的移民以亞洲裔與拉丁裔為主，他們的技術與教育程度較低，因而更為依賴社會福利，參見：Borjas & Trejo（1991）。 7.

(16) 在沒落區域居住，導致難民與社會隔離而無法找到工作（Pillimore & Goodson 2006）。10 據此，即使擁有高學歷或專業證照，難民大多僅能從事暫時性或勞力性質的工作，與本國勞工產生的競爭並不大（Zetter & Ruaudel 2014）。雖然移民會同時帶來經濟效益與成本，但大眾輿論對移民的觀感會傾向於強調成本（R. Simon & Alexander 1993）。Zetter（2012）也指出，難民初期造成的負面衝擊受到放大關注，「難民負擔」（refugee burden）不僅深. 政治大. 植於政府政策思維中，同時也影響人民對難民的觀感。普遍認為，難民造. 立. 成負面經濟衝擊，對經濟的擔憂影響人民對難民的觀感（J. L. Simon 1989;. ‧ 國. 學. Dustmann & Preston 2005, 2007; Mayda 2006）。Scheve & Slaughter（2001）. ‧. 指出，教育程度低或經濟較為弱勢的族群傾向支持緊縮移民政策。此外，. sit. y. Nat. 政府幫助難民而忽略本國經濟弱勢族群，會激化人民的相對剝奪感（relative. io. al. er. deprivation），進而導致種族偏見（Pettigrew et al. 2008），同時加深反移民. v. n. 情緒（Pettigrew, Wagner & Christ 2007）。人民對難民造成經濟衝擊的擔憂. Ch. engchi. i n U. 來自人民對集體經濟趨勢的感知而非個人當下所遭遇的經濟威脅，這樣的經濟不安全感（economic insecurity）進而誘發反移民情緒（Citrin et al. 1997）。更有甚者，經濟衰退讓移民政策受到辯論，歐債危機不僅讓極右派獲得空前支持，也讓歐洲各國開始限縮移民（Collett 2011）。2010 年代初期，雖然加拿大並未受到經濟危機太大的影響，但保守政府仍推行撙節措施並緊縮移民政策（Root et al. 2014）。. 10. 英國不允許難民在庇護申請審理期間工作，而歐洲其他國家如瑞典與荷蘭皆給予尋求庇護者一定期間的工作許可。此外，英國將難民遷居至沒落區域，難民更難找到工作並融入社會，這樣的限制會持續孤立難民，參見：Pillimore & Goodson（2006）。 8.

(17) 二、種族關係與文化價值. Card, Dustmann & Preston（2012）認為，經濟因素與結構組成效果（ compositional effect ）皆影響人民對移民的觀感，「組成舒適感」（compositional amenities）意指人民對於生活環境與社會的歸屬感，移民帶來不同的認同、語言、文化與社會價值，破壞組成舒適感而引起對移民. 政治大. 的排斥與恐懼。種族因素影響人民對移民的觀感（Scheepers et al. 2002），. 立. Burns & Gimpel（2000）甚至指出，種族歧視對移民觀感的影響比起經濟因. ‧ 國. 學. 素更為巨大。人民因種族特徵而視移民為威脅，但其背後仍不脫經濟與文. ‧. 化因素：人民視來自於低度開發國家的移民為經濟負擔，而種族與文化差. sit. y. Nat. 異甚大的移民亦受到人民的排斥與敵視（Manevska & Achterberg 2013）。. io. al. er. Ford（2011）也發現，移民原籍國的經濟發展與文化相似程度會影響人民. v. n. 對移民的觀感，人民歡迎來自經濟發展程度高而種族與文化相似的國家之. Ch. engchi. i n U. 移民；反之，人民排斥來自經濟發展程度低而種族與文化差異甚大的國家之移民，英國人民便歡迎來自西歐與紐澳的移民。同樣地，美國人民認為拉丁裔移民與歐洲移民相比是更大的負擔，不僅耗費更多經濟成本，對文化主體性亦是威脅（Brader, Valentino & Suhay 2008）。Newman, Hartman & Taber（2012）更指出，外語阻礙不同族群溝通與交流，人民視外語為文化威脅。事實上，S. Schneider（2008）認為，人民與移民間的經濟與社會競爭對反移民情緒的解釋力並不如想像中的高；人民意識到大批移民對本國文化與社會價值可能產生威脅時，則反移民情緒會因而增加。Papademetriou 9.

(18) & Banulescu-Bogdan（2016）指出，遠離主流社會的宗教、種族或語言次團體使人民感覺主流的文化與社會價值備受威脅，因而強化對外國族裔的焦慮。. 三、極右派與國家安全. 歐洲國家興起種族國族主義（ethno-nationalism），尤其是青年將穆斯林. 政治大. 視為國家與文化認同的威脅，也不信任政府與歐盟，激進政治焦慮與懷疑. 立. 主義導致一連串政治體制外的運動（Richardson & Colombo 2014）。當代極. ‧ 國. 學. 右政黨結合以文化種族主義（cultural racism）為基礎的種族國族主義與反. ‧. 建制（anti-political establishment）的民粹主義（Rydgren 2005），它們以移. sit. y. Nat. 民議題作為著力點，操作反移民情緒，以獲取支持（Mudde 1999; Lubbers &. io. al. er. Scheepers 2000）。國家認同與危機的論述有效地將社會衝突種族化，不僅. v. n. 建立威嚇感與社會建構的恐懼，更強化種族仇恨的正當性（Richardson &. Ch. engchi. i n U. Colombo 2014）。此外，全球化、移民與安全議題之關聯逐漸受到矚目（Weiner 1992/93; Doty 1998），2001 年九一一恐怖攻擊事件後，移民被視為國家安全的威脅從而促使移民與難民庇護政策的緊縮（Kerwin 2005），而 2004 年馬德里爆炸案與 2005 年倫敦爆炸案更激發既有對移民的恐懼。在全球化的脈絡下，移民在其他因素影響下對國家安全造成超乎傳統安全定義的威脅，甚至許多討論將移民視為境外恐怖主義入侵的管道（Adamson 2006）。恐怖攻擊突顯自由開放社會的安全漏洞，加劇人民的焦慮與脆弱感，進而激化以安全之名緊縮難民庇護政策（Zard 2002, 32）。另一方面， 10.

(19) 普遍也認為，移民會對社會安全造成負面影響導致犯罪率上升，然而實際上，移民增加犯罪卻有所減少（Sampson 2008; Lee & Martinez 2009）。Mudde （2010）指出，極右政黨取得對移民、安全等議題的「議題所有權」（issue ownership），操作移民對安全的威脅。 1970 年代石油危機爆發，歐洲各國經濟成長放緩，人民的相對剝奪感逐漸加重，讓極右派得到發展的空間（Rydgren 2005, 414）。Jackman & Volpert（1996）認為，失業率上升時極右派便會壯大，不過 Knigge（1998）. 政治大. 和 Lubber, Gijsberts & Scheepers（2002）並不認同。Golder（2003）將極右. 立. 政黨區分為極右民粹政黨（extreme right-wing populist party）和新法西斯政. ‧ 國. 學. 黨（neofascist party），提出解釋：移民與失業率與極右民粹政黨的支持率. ‧. 有正相關，但不會影響新法西斯政黨，幾十年來歐洲新法西斯政黨並無太. sit. y. Nat. 大變化。Kitschelt（1995）認為，溫和的左右政黨逐漸向中間靠攏而造成右. io. al. er. 派真空。Betz（1994）和 Kitschelt（1995）指出，極右政黨強烈地反對開放. v. n. 的移民政策，若其他政黨也採取相似緊縮移民的立場，那麼極右政黨便失. Ch. engchi. i n U. 去發展空間。然而 Thränhardt（1992）卻認為，若廣泛討論緊縮移民政策，反而會增加極右政黨的支持率，另一方面， Papademetriou & Banulescu-Bogdan（2016）也指出，經濟與社會菁英忽略反對接收難民的主流民意，壓縮政策討論空間，只會將更多人民推向極右派。1980 年代法國傳統左右派政黨為阻斷極右政黨民族陣線（Front national, FN）便提出一系列限制移民的政策，即使極右政黨並未能直接參與決策，但其行動已影響傳統政治議程，並提高自身的合法性（Jackman & Volpert 1996）。. 11.

(20) 上述文獻試圖從不同面向解析衝擊人民心理與情緒的因素：經濟方面，人民擔憂難民對經濟造成負面衝擊，尤其是擔心勞動市場將會更加競爭，同時也加劇既有的經濟不安全感；文化方面，人民擔憂難民破壞本國文化與社會價值的完整性；安全方面，人民擔憂難民威脅國家安全與社會秩序。然而，上述經濟、文化與安全面向的因素各自無法單獨地完整解釋難民庇護政策轉趨緊縮的現象。其中，經濟與文化面向的因素早在難民危機前已然存在，然而卻沒有在難民危機爆發之初便促使政策轉趨緊縮，許多國家仍維持既有制度接收難民，部份國家甚至. 政治大. 轉而開放以因應難民潮；而單就安全面向的因素也不足以促使政策緊縮，其中仍. 立. 深埋著種族緊張關係的意涵，才使難民或全體外國族裔成為攻擊目標。上述不同. ‧ 國. 學. 層次與面向的因素的確與人民所抱持的反難民情緒有所關聯，對於難民庇護政策. ‧. 轉趨緊縮之現象亦有或多或少的解釋能力，然而其中仍存在著相當的落差與漏洞. sit. y. Nat. 需要更進一步探索。於此，本文在上述各個面向與因素的基礎上，建構本文的理. io. al. er. 論架構，探究其中的落差與漏洞，試圖釐清難民庇護政策轉變的動態發展，嘗試. v. n. 對此次難民危機中歐洲各國難民庇護政策的轉變提供更細緻的觀察與解釋。. Ch. engchi. i n U. 第四節理論架構. 上述各個層次與面向的因素皆有其侷限，無法有效解釋難民庇護政策轉趨緊縮的現象，基於上述文獻與討論，本文的理論架構試圖對研究問題提供一個更為細緻的觀察與解釋。此次難民危機前，歐洲各國受到歐債危機的衝擊，部份深陷危機的國家又實施撙節政策，經濟復甦緩慢，直接衝擊人民的經濟生活，經濟不安全感與相對剝奪感逐漸加深。此外，長期以來西歐各國的移民難以融合，種族 12.

(21) 緊張關係、文化與價值衝突成為各國社會躁動不安的隱憂。而難民危機期間，恐怖攻擊與難民犯罪問題加深人民對安全的擔憂，並強化「難民是安全威脅」的既定印象，直接衝擊人民的心理與情緒。Papademetriou & Banulescu-Bogdan（2016）由五個面向：短期間內大批難民湧入、經濟競爭加劇、威脅文化與社會價值、犯罪與安全問題以及對政治信任降低，探討大眾的反難民情緒。探究其中論述，短期間內大批難民湧入會觸發既存的焦慮因子，但若缺少焦慮因子，便不必然造成反難民情緒的增長；此外，人民的政治信任感降低雖會助長焦慮情緒，但人民最. 政治大. 為關切的仍集中在經濟、文化與安全等三大面向。於此，沒有一個單一層次或面. 立. 向的成因能有效解釋難民庇護政策的轉變，而存在於各國的社會焦慮（societal. ‧ 國. 學. anxiety）受到難民危機期間人民對經濟、文化與安全的感知與擔憂的誘發而逐漸. ‧. 發酵，成為難民庇護政策轉趨緊縮的重要關鍵因素。社會焦慮係指，社會大眾對. sit. y. Nat. 特定事件的集體不安而躁動的心理與情緒，Bartholomew & Victor（2004, 238-241）. io. al. er. 指出，在資訊模糊不清（ambiguity）的情況下，媒體與政府等權威性組織的論述. v. n. 會加強謠言故事的可信度而為大眾所相信，基於模糊不清的感知（perception）. Ch. engchi. i n U. 因而轉變成感知事實（perceived fact），進而使原本存在於個人層次的恐慌，逐漸成為集體的社會焦慮。普遍認為，短期間內大批難民湧入衝擊人民的心理與情緒，觸發焦慮因子，進而導致難民庇護政策轉趨緊縮，然而仍有些案例說明大批難民湧入與反難民的社會焦慮並無必然的關係。除了稍前已說明的西班牙與愛爾蘭的案例外，長期以來加拿大持續接收難民並在屢次難民潮中扮演重要角色，但其主流民意仍支持接收難民；此外，此次難民危機期間，除匈牙利外的東歐國家並未真正面臨難民潮，但他們卻反對接收難民；而德東地區被分配到的難民配額非常少，但卻是德國極 13.

(22) 右運動的大本營。因此，實際的難民人數並非重點，關鍵在於人民對難民的感知，生活周遭可見的外國族裔明顯增加讓人民意識到大批難民湧入，而大眾媒體更是形塑人民對難民感知的主要媒介。此次難民危機中，短期間內大批難民湧入超乎各國自認為可負荷的程度，人民感知到難民潮的壓力與威脅，加深人民對難民可能造成經濟與文化衝擊的擔憂，同時更面臨安全威脅而產生不安與危機感，其後上述三個面向的擔憂逐漸受到大眾確信而成為感知事實，進而使個人的不安與危機感與恐慌逐漸成為集體的社會焦慮。換言之，短期間內大批難民湧入不僅帶來. 政治大. 人民對安全的擔憂，也加劇人民對經濟與文化的擔憂，進而滋長並觸發反難民的. 立. 社會焦慮，影響難民庇護政策轉趨緊縮。以下便依序探討經濟、文化與安全等三. ‧ 國. 學. 大面向的因素：. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. 一、經濟情勢、難民衝擊與經濟不安全感. v. n. 經濟面向的因素是反難民社會焦慮的生成因素之一，接待國的經濟情. Ch. engchi. i n U. 勢、人民對難民衝擊的感知等皆影響對難民的評價，進而形成人民對難民經濟衝擊的擔憂。人民擔憂難民不僅迫使政府增加財政與社會福利支出，更排擠人民的經濟資源，加劇勞動市場的競爭，使薪資水準下降或是本國勞工的失業率上升。雖然學界主流意見認為，長期而言，難民會對接待國經濟有所貢獻，使之受益於人口紅利（demographic dividend），當然這仍端視難民的融入程度。短期而言，難民湧入的確衝擊接待國的財政與社會福利，對勞動市場的影響雖然不大，但這卻讓「難民造成負面經濟衝擊」的既定感知更為強化。此外，一般而言，近二十年來西歐各國的貧富差距逐漸擴大，社會福 14.

(23) 利的保障逐漸減少；加上稍前大部份歐洲國家受到歐債危機的衝擊，經濟衰退、失業率攀升，其後又實施撙節政策，削減公共開支與社會福利，更影響中下階層人民的經濟生活。在此情況下，雖然上述感知並非全然基於客觀事實，但卻真實地為人民所深信，尤其是稍前受到撙節政策影響的中下階層人民對難民湧入產生更深的經濟不安全感與相對剝奪感。. 二、種族緊張關係、文化與價值衝突. 立. 政治大. 文化面向的因素也是反難民社會焦慮的生成因素之一，接待國與外國族. ‧ 國. 學. 裔間的種族緊張關係、文化與價值衝突會影響人民對難民的評價，同時也會. ‧. 讓人民產生對難民文化衝擊的擔憂。戰後西歐各國逐漸成為移民的接待國，. sit. y. Nat. 然而各國長期忽略融合政策的重要性，移民融入不力的情況造成人民與外國. io. al. er. 族裔形成兩個平行社會，種族緊張關係、文化與價值衝突則成為社會不穩定. v. n. 的隱憂。其中，尤以穆斯林移民最受關注，一般而言，穆斯林較難以融入西. Ch. engchi. i n U. 歐各國社會，在西方與伊斯蘭文明衝突的脈絡下，文化、社會價值與生活方式皆成為衝突點，因而更難以融入，形成惡性循環。此次難民危機又帶來大批穆斯林難民，挑起西歐各國人民原本與穆斯林間的緊張關係，人民擔憂穆斯林增加會惡化移民融合狀況，加劇兩者間的衝突，甚至威脅本國文化與價值的主導地位。於此，既存於西歐各國的種族緊張關係、文化與價值衝突受到大批難民湧入的觸發，激起人民對難民甚至全體外國族裔的危機與焦慮感，進而滋長反難民的社會焦慮。. 15.

(24) 三、極右派活動與安全議題. 安全面向的因素是反難民社會焦慮的觸發因素之一，安全關乎國家與個人最基本的生存，對國家與個人安全造成立即而巨大的衝擊，使人民的危機與焦慮感進一步受到觸發，讓人民更加擔憂難民造成的安全威脅。此次難民危機期間，大批難民長驅直入，政府無法有效管治邊境，而加深人民對安全的擔憂；更重要的是，危機期間的恐怖攻擊與重大治安事件造成大規模的生. 政治大. 命與財產損失，不僅立即衝擊國家安全與社會秩序，更印證先前人民對安全. 立. 的擔憂。此外，極右派趁著社會焦慮日漸高漲之勢取得越來越多的民意支. ‧ 國. 學. 持，同時，極右派的活動也反過來進一步地催化社會焦慮。極右派基於排外. ‧. 主義，長期強調移民對於經濟、文化與安全的負面衝擊，此次難民危機期間，. sit. y. Nat. 大批難民湧入成為極右派有利的著力點。極右派抨擊政府因應難民危機進退. io. al. er. 失據，難民湧入對本國的經濟、文化與安全造成巨大負面衝擊，運用人民日. v. n. 漸高漲的危機感與社會焦慮，在屢次選舉中逐漸脫穎而出。. Ch. engchi. i n U. 大批難民湧入觸發既存於接待國社會中對經濟與文化的擔憂，同時也帶來對安全的擔憂，焦慮因子受到觸發，反難民的社會焦慮便在難民危機期間逐漸催化與發酵。經濟、文化與安全等三大面向的因素是本文討論社會焦慮的主要範疇，上述各個面向的因素並無法單獨地有效解釋難民庇護政策轉趨緊縮之現象：對經濟與文化的擔憂早已存在，自危機初期便開始受到誘發，但並無影響政策走向，部分國家仍維持既有制度，甚至轉以開放政策因應危機；而對安全的擔憂本身便具備著文明衝突的意涵，換言之，由於難民多為穆斯林，對安全的擔憂才如此強 16.

(25) 烈且富有針對性。本文認為，上述三個面向的因素無法單獨視之，對經濟與文化的擔憂是社會焦慮的生成因素，早在難民危機前埋下焦慮因子；而難民危機帶來大批穆斯林難民，加劇並觸發人民對經濟與文化的擔憂，並將社會焦慮的矛頭指向難民與外國族裔；同時也帶來對安全的擔憂，隨後的恐怖攻擊與重大治安事件印證安全威脅，更觸發反難民的社會焦慮。難民危機期間，反難民的社會焦慮受到催化與觸發，進而促難民庇護政策轉趨緊縮。. 治第五節政研究方法. 大. 立. ‧ 國. 學. 本文以文獻分析法作為主要的研究進行方式，檢視國家內部的經濟、社會與. ‧. 政治情勢之變遷，探究衝擊各國人民心理與情緒的社會焦慮，在難民庇護政策轉. sit. y. Nat. 變中所扮演的角色及其影響，並藉此更完整地理解難民庇護政策的轉變。面對難. io. al. er. 民危機，歐盟無法團結一致推行共同的難民庇護政策，難民危機之因應仍由國家. v. n. 主導，成員國基於各自立場以截然不同的態度對待難民，而難民庇護政策也差異. Ch. engchi. i n U. 甚大，導致難民危機更難以解決。隨著難民危機的發展與各國國內情勢的變化，各國難民庇護政策逐漸轉變，原本開放的國家轉趨緊縮，而原本緊縮的國家態度則更為強硬。然而，不論是難民的經濟衝擊、種族關係與文化價值或是極右派與國家安全皆無法完整地解釋難民庇護政策轉趨緊縮的現象。於此，本文由國家內部的角度出發，檢視國內的經濟情勢、種族緊張關係、文化與價值衝突以及極右派活動與安全議題等三方面，剖析衝擊人民心理與情緒的社會焦慮，並釐清其是否加速危機感的發酵，進而促使難民庇護政策轉趨緊縮。本文亦使用個案研究法，檢視個案國家的經濟、社會與政治情勢在其難民庇 17.

(26) 護政策轉變中所扮演的角色及其影響，以檢驗本文所建構的理論。面對此次難民危機，歐洲三十餘國受到的挑戰與境遇皆不相同，考量到歐盟新舊會員國政治文化與人權價值發展的差異，本文排除 2004 年後加入歐盟的新會員國而聚焦在舊成員國，於此，本文基於下述理由選擇德國、法國與奧地利作為個案國家。首先，德國僅是歐盟內重要的領導國家，亦受難民危機衝擊甚深並扮演關鍵性角色；而法國長期以來具有難民庇護的實踐經驗，在此次難民危機中也受到很大的影響；最後雖然與德法兩國相比奧地利是歐盟內的小國，但由於地理位置與永久中立國. 政治大. 的身分使奧地利具備深厚的難民庇護實踐的經驗。此三國的難民庇護政策具有一. 立. 定的重要性，本文藉著討論這三個國家的難民庇護政策的轉變，試圖剖析國家內. ‧ 國. 學. 部經濟、社會與政治情勢在其中所扮演的角色及其影響。. ‧. 本文主要的資料形式為難民庇護議題相關的參考文獻，主要以文字敘述呈. sit. y. Nat. 現，其中包括：學術期刊文章、研究報告、專書與專論等，同時輔以數據圖表資. io. al. er. 料加以闡述，針對本文提出的理論進行探討與論證。再者，本文的研究標的是德. v. n. 國、法國與奧地利三個國家各自的經濟、社會與政治情勢與難民庇護政策，為確. Ch. engchi. i n U. 保論述的精確性，亦以各國政府的法律條文、正式文書、領導人談話以及新聞稿等為主。同時輔以相關的新聞報導以及具公信力的民意調查中心所公佈的數據資料，以補足資訊的時效性與完整性，藉此完整的呈現本文主旨。上述資料的來源主要來自各國政府與國際組織的官方網站，而新聞報導以英語與德語媒體為主，透過上述資料的分析，筆者檢驗所提出的理論，並提供對難民庇護政策轉變一項更細微的觀察與解釋。. 18.

(27) 第六節章節安排. 本文的文章結構安排如下：第一章為緒論，包括前言、問題意識、文獻檢閱、理論架構、研究方法以及章節安排等部份，闡明本文的研究問題以及理論基礎，並說明研究進行步驟與安排。第二章為難民危機前的經濟與社會情勢，描繪此次難民危機前歐洲與三個個案國家的經濟與社會情勢發展以及所遭遇到的問題。第三至五章分別說明難民危機對德國、法國與奧地利的衝擊與因應，並剖析三國的. 政治大. 社會焦慮以及其在難民庇護政策中的角色及影響。最後，第六章為結論，針對實. 立. 證資料所呈現之結果做出解釋與評估。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(29) 第二章難民危機前的經濟與社會情勢. 此次難民危機前，歐洲遭受歐債危機的衝擊而社會發展也轉趨不穩定，此背景影響稍後難民危機過程中各國難民庇護政策與其轉變。於此，本章描述難民危機前的經濟與社會情勢的背景與發展，依序簡述整體歐洲與各個個案國家的經濟情勢、種族緊張關係、文化與價值衝突，以及國家與社會安全與近年來極右派再度興起的現象。. 政治大. 2007 年美國次貸危機引發全球性經濟危機，許多歐洲國家的經濟也受到衝. 立. 擊，經濟陷入衰退且失業情況隨之惡化。此外，國家對瀕臨破產的金融機構進行. ‧ 國. 學. 紓困，導致政府赤字增加而國債上升，使部份財政體質不佳的國家陷入更嚴重的. ‧. 危機，其中以「歐豬五國」（PIIGS：葡萄牙、愛爾蘭、義大利、希臘與西班牙）. sit. y. Nat. 的情勢最為嚴峻，主權債務瀕臨破產而信評先後遭到降級，金融市場失去信心。. n. al. er. io. 「三頭馬車」（Troika）11 為解決歐債危機（European Debt Crisis）陸續推出金融、. i n U. v. 財政與經濟改革，建立歐洲穩定機制（European Stability Mechanism, ESM）提供. Ch. engchi. 經濟援助， 12 強化歐盟財政權力，並透過經濟復甦計畫降低失業率，將經濟導入正循環（張福昌 2012, 14-17）。其中，盧倩儀（2014）指出，最具爭議性的便是撙節政策，債權國要求債務國一改過去的「揮霍浪費」，緊縮財政支出、削減社會福利；然而，撙節政策卻無法帶動經濟活絡，反而導致投資與消費信心大失，經濟復甦趨緩，使債務國更難以擺脫危機（廖舜右 2012, 28-29）。 13 Moravcsik 11. 三頭馬車為國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）、歐盟以及歐洲中央銀行（European Central Bank）。 12 各國按 GDP 比例出資共七千億歐元，用以購買國債、提供貸款以協助成員國渡過經濟危機。 13 各國債務危機的成因不盡相同：希臘深陷的是財政紀律的治理危機，西班牙與愛爾蘭面臨的是由美國次貸風暴引發的房地產與銀行危機，而葡萄牙與義大利則受到結構性的長期成長危機。 21.

(30) （2012）便指出，歐債危機是由金融體系的資產階級所引發的，然而撙節政策卻是在懲罰依賴政府補助的中下階層；若沒有相關的配套措施因應失業與貧窮人口的需求，撙節政策與財政紀律的改革目標只會讓人民產生更多的相對剝奪感，並面臨人民的反對與阻礙。迫於債權國的壓力，如希臘、西班牙與法國等深陷歐債危機的國家實施撙節政策，這些國家的經濟情勢因而雪上加霜，人民的經濟生活則更加困難，經濟不安全感更為加劇，甚至導致政局動蕩不安。相對於經濟情勢的演變，西歐各國的社會情勢發展追溯更為久遠，戰後西歐. 政治大. 勞動力短缺，因而由南歐、前南斯拉夫聯邦、土耳其或北非各國引進短期勞工。. 立. 當時，各國的移民法規並不嚴謹，越來越多外國勞工在西歐各國安頓久居，經濟. ‧ 國. 學. 快速發展的同時，各國的人口組成也逐漸多元。雖然大部份西歐國家在 1970 年. ‧. 代石油危機後便停止勞工引進政策，但各國的外國族裔卻逐漸增加（Faßmann &. sit. y. Nat. Münz 1992）；1980 年代末期，東歐共產政權垮台掀起一波難民潮，西歐的外國. io. al. er. 族裔持續增加。而 1990 年代末期，《申根公約》正式實施，各國人員開始跨國境. v. n. 移動、旅行與移民逐漸頻繁。各國國內存在相當部份的外國族裔，於此，兩者如. Ch. engchi. i n U. 何互動便逐漸成為焦點，許多國家皆面臨移民融合不力的挑戰。其中，最受矚目的便是穆斯林移民（主要來自土耳其），在西方與伊斯蘭文明長期衝突下，穆斯林難以融入接待國，普遍而言，他們的經濟與社會地位較為弱勢，也可能受到接待國的刻意孤立或歧視（Pillimore & Goodson 2005; Ghorashi 2005; Wets 2006）。於此，與本國主流社會差異較大的外國族裔在結構性與制度性的限制下難以融入，融合政策、種族緊張關係甚至衝突成為各國社會的挑戰。. 德國所堅持的撙節政策僅能提供部份解決之道，仍有其他問題尚未能獲得解決與控制，參見：羅至美（2013）。 22.

(31) 在此發展下，歐洲國家的極右派再度興起，他們抨擊傳統主流政黨在經濟、社會治安與移民等問題的失能，無法保障民族、國家與社會的穩定與完整。極右派將經濟不振、國家與社會安全問題歸咎於外國族裔，尤其是穆斯林移民，攻擊他們威脅本國勞工的工作機會，危害本國文化的完整性，並破壞國家與社會安全。極右派操作對外國族裔的偏見與仇恨，在此次難民危機前支持率已緩緩上升，這不僅標誌著人民逐漸不滿傳統主流政黨，亦突顯人民對於生活前景的擔憂。種族緊張關係在經濟、文化、社會價值與安全的擔憂誘發下逐漸蔓延，而極. 政治大. 右政黨的宣傳亦推波助瀾，甚至導致種族間的暴力衝突與仇恨犯罪（hate crime）. 立. 日漸惡化。於此，在歐洲經濟與社會情勢不安的背景下，極右派活動趁勢崛起，. ‧ 國. 學. 同時亦持續激化人民對現況的疑慮以及對傳統主流政黨的不信任。. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節德國. n. 一、經濟情勢與經濟不安全感. Ch. engchi. i n U. v. 1990 年兩德正式統一，聯邦德國為重建德東地區，大幅舉債使財政赤字攀升，經濟成長趨於疲弱甚至陷入衰退，失業情形十分嚴重（李秋錦 2007, 202-209）。2005 年基督教民主聯盟（Deutschlands Christlich-Demokratische Union, CDU，下稱：基民盟）上台，推動前政府的「Agenda 2010」 14 計畫. 14. Agenda 2010 是由德國社會民主黨（Sozialdemokratische Partei Deutschlands, SPD，下稱：德國社民黨）與綠黨聯合政府所提出的經濟改革計畫，全面改造經濟與社會安全體系，進行減稅並削減企業管制，促進就業減少社會福利支出等方案。不過 Agenda 2010 有其爭議性，社會市場經濟體制與社會國（Sozialsaat）原則為人所爭辯。值得一提的是，Agenda 2010 與德國社民黨的意識形態並不相符，使得德國社民黨聲勢下降，黨員流失，最終在 2005 年失去政權。 23.

(32) 進行經濟改革，力推減稅，鬆綁就業市場管制，並推動創新研究與出口貿易，使德國經濟逐漸恢復起色（樊琤 2006）。2006 年起，德國經濟明顯復甦，失業率一路下滑至約 6%，德國總理梅克爾（Angela Merkel）偏右的經濟改革奏效，扭轉統一以來的經濟低迷並恢復穩定成長。2009 年歐債危機衝擊歐洲各國，德國經濟陷入衰退，該年成長率為-5.6%，不過隨後迅速恢復成長，失業情況持續改善，德國經濟體質未受影響。然而，作為歐洲最大經濟體的德國成為危機處理的主導國家，許多歐盟因應歐債危機的政策皆有德國. 政治大. 著力的痕跡。德國是歐洲穩定機制最大資金挹注國，共出資一千九百億歐. 立. 元，佔整體資金的 27%，若缺少德國的支持，歐洲穩定機制之功效便會大. ‧ 國. 學. 打折扣。 15 此外，德國力推更緊密的歐元區財政整合，同時對深陷危機的. ‧. 希臘與西班牙進行紓困，並要求其實施撙節措施（austerity measures），削減. sit. y. Nat. 政府財政與社會福利支出；然而，希臘不願撙節公共支出而與德國發生外交. io. al. er. 齟齬，德國人民不滿甚至希望希臘退出歐元區。其實，德國人民的不滿情緒. v. n. 其來有自，除了希臘無法實現紓困方案的撙節措施外，德國人民的經濟生活. Ch. engchi. i n U. 也並非想像中的良好。2000 年後，德國的貧富差距逐漸擴大，青年人口面臨高貧窮風險，此時是戰後德國社會分配不均最為嚴重的時刻。 16 而梅克爾推行 Agenda 2010 改造社會市場經濟體制（soziale Marktwirtschaft），更惡化人民的經濟不安全感，不僅勞工權益遭到限縮，且失業人口面臨更高的風. 15. 德國聯邦憲法法院曾要求法案暫緩實行，使得歐洲穩定機制一度延宕，直到 2012 年 9 月才有條件批准，從而歐洲穩定機制正式建立。關於各國對歐洲穩定機制的出資，參見：歐洲穩定機制，網址：https://www.esm.europa.eu/，檢索日期：2017 年 3 月 7 日。 16 經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD），網址： http://www.oecd.org/els/soc/49177659.pdf，以及：德國經濟研究中心（Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW），網址： https://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.508489.de/15-25-1.pdf，檢索日期：2017 年 3 月 6 日。 24.

(33) 險，因而衝擊社會安全體系並加劇德國社會分配不均的情況。德國人民的經濟不安全感日益加深，導致極左的左黨（die Linke）支持度明顯上升（Bowyer & Vail 2011）。 17. 二、種族緊張關係、文化與價值衝突. 德國向來不願承認移民國家（immigration country）的身分（Thränhardt. 政治大. 1995a），不過事實上 2015 年德國共有約一千七百萬人具移民背景（約佔總. 立. 人口的 21%），主要來自土耳其、波蘭與俄羅斯。18 雖然德國有約五分之一. ‧ 國. 學. 的人口是外國族裔，但其政策語言與實踐對族群差異性保持保守態度. ‧. （Eckardt 2007）。梅克爾更言：「多元文化政策已經失敗」，19 呼籲移民學習. sit. y. Nat. 德語並積極融入德國，其中最受關切的便是土耳其移民。1960 年代德國推. io. al. er. 行勞工引進政策，自南歐、前南斯拉夫聯邦與土耳其引進大批低廉的勞動. v. n. 力，許多土耳其勞工長久留在德國，因此今日德國的土耳其社群頗具規模。. Ch. engchi. i n U. 相對於波蘭與俄羅斯，土耳其文化、語言與宗教與德國差異甚大，梅克爾也指出，土耳其移民的融合紀錄不良，是融合政策未來努力的目標。 20 這不僅是因為經濟與社會結構之隔閡難以打破，更是來自整體西方與伊斯蘭文明長期的敵視、對立與衝突，其體現的不僅是語言、宗教與生活方式（way of life）之差異，更是文明與價值體系之迥異。換言之，土耳其移民融入德國 17. Die Welt（2010）。德國統計局（Statistisches Bundesamt），網址： https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/09/PD16_327_122.html，檢索日期：2017 年 3 月 8 日。 19 Der Spiegel（2010）。 20 Die Zeit（2010）。 18. 25.

(34) 之挑戰便在於西方與伊斯蘭隔閡與衝突，舉例而言：許多城市曾示威抗議反對興建清真寺，甚至演變為暴力衝突，更有部份人士視清真寺為對德國主流文化的威脅，認為伊斯蘭文明將殖民德國（Jonker 2005）。再者，2001 年九一一恐怖攻擊事件後，伊斯蘭的概念在西方媒體與政策語言的影響下常被與恐怖主義聯想在一起，加深西方國家的伊斯蘭恐懼（islamophobia）。此外，由於土耳其移民人數眾多，他們挟帶著原有的認同、文化與價值自成一個不同於德國主流社會的社群，並與後者產生隔閡與衝突，對德國文化與社會價. 政治大. 值的主流地位造成威脅。最後，兩德統一後民族意識再度興起，加上統一後. 立. 的政治與經濟衝擊，社會的不滿情緒指向外國族裔，仇恨犯罪與暴力事件發. ‧ 國. 學. 生頻仍（許仟 1997, 200-201）。於此，土耳其移民融入程度不高也難以為德. ‧. 國主流社會所接納，在兩者隔閡與對立下，如何與土耳其移民共存則成為德. al. n. 三、極右派活動與安全議題. er. io. sit. y. Nat. 國治理的挑戰。. Ch. engchi. i n U. v. 戰後德國《基本法》（Grundgesetz）雖設有「黨禁條款」（Parteiverbot）以杜絕極端主義危及民主憲政體制，但極右主義並未自戰後的政治發展中消失。 21 許多極右政黨在民主憲政體制下參與選舉， 22 但其目的卻在於推翻民主憲政（葉陽明 2007a）。自 1970 年代，極右組織如光頭黨（Skinheads）. 21. 黨禁條款在聯邦德國建立初期曾兩度受到援引解散極左與極右政黨，因此黨禁條款對德國戰後初期的政黨體系有正面影響。而德國的民主憲政體制又因此稱為「防禦性民主」（或稱：戰鬥型民主，streitbare Demokratie），參見：蕭國忠（2007；2010）。 22 葉陽明依照各極右政黨的興盛時期將戰後德國極右政治勢力發展分為三個階段，關於德國極右政黨在地方選舉的表現，參見：葉陽明（2007）。 26.

(35) 逐漸興起，他們的暴力與攻擊行動主要針對外國族裔。Watts（2001, 601-604）指出，兩德統一後仇恨犯罪與暴力事件激增，而且攻擊者的年齡層有下滑趨勢。仇恨犯罪與暴力事件的原因是多元複雜而相互交織，不僅包括教育程度、經濟地位、社會分配之落差，更來自宗教、語言與種族上的差異（Green, McFalls & Smith 2001, 484-489）。1980 年代末期，極右政黨亦有新的發展，國家民主黨（Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD）再度興起，強化新納粹的民族意識論述，並誇大經濟及社會問題與外國族裔之關聯性（葉. 政治大. 陽明 2007b, 20-21）。雖然國家民主黨並未進入聯邦眾議院（Bundestag），卻. 立. 在邦選舉中有所斬獲，尤其受到德東人民支持（Backes 2006）。23 整體而言，. ‧ 國. 學. 近年極右仇恨犯罪與暴力事件呈現增長趨勢，2014 年仇恨犯罪約一萬七千. al. er. io. sit. y. Nat. 間。. ‧. 餘件而仇恨暴力則約三千餘件， 24 極右派在德國仍有一定的勢力與發展空. v. n. 近年德國整體經濟情勢雖維持穩定成長，然而人民的經濟不安全感隨著貧富. Ch. engchi. i n U. 差距擴大，社會福利制度遭到削減而日益增加，相較過去的經濟生活更為辛苦。除此之外，德國融合政策成效不彰，外國族裔逐漸增加但卻難以融入德國社會，宗教、文化規範與社會價值的衝突越趨嚴重。因此，近年極右派趁勢崛起，基於種族主義將經濟及社會問題與外國族裔牽連一起；同時仇恨犯罪與暴力事件也持. 23. 國家民主黨在全國並未跨過政黨門檻，但在德東地區的得票率明顯高於德西地區。由於德東地區在統一後經歷經濟衰退，失業率高漲，基礎建設不佳以及人口大量流出，經濟不安全感與社會不滿日益漸長，而使國家民主黨有操作的空間，參見：葉陽明（2007）。 24 仇恨犯罪與暴力事件意指由於種族、宗教、性別與性向等因素所引發的犯罪與暴力事件，德國內政部每年皆有詳盡數據，其中分成犯罪與暴力事件，同時再區分為極左、極右、外國人犯罪與其他類別，在此聚焦於極右仇恨犯罪與暴力事件的部份，參見：德國內政部，網址： http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2016/05/pks-und-pmk-2015.html，檢索日期：2017 年 3 月 10 日。 27.

(36) 續增加，使德國社會存在著不安的因子。. 第二節法國. 一、經濟情勢與經濟不安全感. 1990 年代初期，法國進行結構性改革，除了減稅降低企業負擔外更刺. 政治大. 激勞動市場成長，產業轉型的動能增強，失業率降低，在國際貿易復甦之下. 立. 法國經濟進入高速成長時代（辛炳隆 2002, 41-43）。而在社會分配方面，雖. ‧ 國. 學. 然二十世紀的法國整體貧富差距呈現縮小趨勢（Piketty 2003），1990 年代末. ‧. 期以降，由於高收入群的收入成長幅度遠高於總體收入成長貧富差距因而擴. sit. y. Nat. 大（Landais 2008），但仍優於 OECD 國家的平均值（Frémeaux & Piketty. io. al. er. 2013）。不過法國的失業問題嚴重，雖然 2000 年代中期有下滑趨勢，但在歐. v. n. 債危機衝擊下失業率節節攀升，並在 2013 年時突破 10%，25 青年失業率更. Ch. engchi. i n U. 是大幅增加，從 2007 年的 19.5%上升至 2012 年的 24.2%。26 為因應歐債危機，薩科奇推出經濟刺激方案，也對法國金融機構進行紓困，使財政赤字更加惡化，為挽救財政狀況薩科奇進行年金與社會福利改革，造成罷工與示威抗議不斷，27 最後在 2012 年敗選下台；與此同時，國債逐年增加，國債佔. 25. Eurostat，網址： http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Unemployment_rate_2005-2016_(%25) _new.png，檢索日期：2017 年 5 月 19 日。 26 Eurostat，網址： http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Youth_unemployment_figures,_2007-20 16_(%25)_T1.png，檢索日期：2017 年 5 月 19 日。 27 The Telegraph（2009）。 28.

(37) GDP 比重自 2007 年的 64.3%一路攀升，2013 年已突破 90%， 28 法國主權信評更遭降等。在經濟疲弱、失業率高漲的情況下，法國的社會福利制度壓力沈重，而相較過去貧富差距有所惡化。法國人民的經濟不安全感日漸加深，罷工、示威抗議頻仍造成法國社會不安。. 二、種族緊張關係、文化與價值衝突. 政治大. 戰後法國引進大批南歐、法語非洲（Afrique francophone）的移工，其. 立. 中有部份留在法國；此外，法國陸續接收難民，包括：阿爾及利亞獨立戰爭. ‧ 國. 學. 的北非法僑（pied-noir）、29 越戰難民以及來自中東歐與巴爾幹國家的難民。. ‧. 1970 年代法國停止勞工引進政策，但來自歐洲境外移民仍持續增加，雖然. sit. y. Nat. 1990 年代法國開始緊縮移民政策並強化警察執法權力，但並未有效減少移. io. al. er. 民（Thränhardt 1995b, 333）。2013 年法國移民人口達到五百七十餘萬，而外. v. n. 國籍人口亦有近四百萬，其中移民主要來自法語非洲國家與南歐各國。 30. Ch. engchi. i n U. 「種族」、「少數族裔」等詞彙為民族眾多的法國所避談（Hargreaves 2007, 2），法國的共和普遍主義（universalisme républicain）認為，法國人民不論種族、出身與宗教皆屬於法蘭西民族，政府不識別任何種族，也不會依種族差異進行官方資料統計（Brubaker 2001, 535-537）。事實上，法國社會仍存. 28. Trading Economics, France Government Debt to GDP，網址： https://tradingeconomics.com/france/government-debt-to-gdp，檢索日期：2017 年 4 月 2 日。 29 Pied-noir「黑腳」意指原本居住在法屬北非尤其是在阿爾及利亞的法國移民與其後裔，與阿爾及利亞的穆斯林與原住民長期不和，加上反對阿爾及利亞獨立，大部份的「黑腳」因而在阿爾及利亞獲得獨立後遷居法國。 30 國家人口研究中心（Institut national d'études démographiques, INED），網址： https://www.ined.fr/en/everything_about_population/data/france/immigrants-foreigners/immigrants-for eigners/，檢索日期：2017 年 3 月 25 日。 29.

(38) 在著源自殖民時代的伊斯蘭恐懼與反猶太主義（antisemitism），尤其非白人的外國族裔仍面臨歧視。 31 Silberman, Alba & Fournier（2007）指出，即使是第二代的北非裔移民仍面臨嚴重職場歧視，P. Simon（2008）便批評，法國以平等之名忽視種族差異，不僅無益消除種族隔閡反而加深種族歧視。此外，法國嚴格執行世俗主義（laïcité）， 32 宗教信仰不得進入公領域，雖然大部份穆斯林融入情況良好，但自 1989 年以來，穆斯林女性配戴的面紗與頭巾屢屢成為爭辯焦點，2004 年法國立法禁止在公共學校佩戴象徵宗教符. 政治大. 號的服飾（Göle 2007, 182-187）。33 面紗與頭巾被視為宗教符號，是對法國. 立. 主流文化、共和主義、兩性平等的價值體系的挑戰，成為外國族裔不願遵守. ‧ 國. 學. 法國價值的象徵。此外，代表國家權力的警察針對外貌明顯是外國族裔的青. ‧. 年進行身分盤查的比例遠高於外國族裔的人口比例（Jobard et al. 2012），人. sit. y. Nat. 權觀察（Human Rights Watch）也指出法國警察時常濫用身份盤查的執法權. io. al. er. 行種族歧視之實。 34 C. L. Schneider（2008）更認為，法國警察對外國族裔. v. n. 的種族歧視意在捍衛區隔外國族裔與法國主流社會的那道界線，防止移民享. Ch. engchi. i n U. 有更好的生活環境與社會經濟資源。雖然大部份穆斯林遵循法國的共和價值，但宗教、語言與外貌的差異，加上仍有少數穆斯林遵循伊斯蘭律法（Sharia），卻加劇種族緊張關係。法國忽視種族差異，力行同化政策與世俗主義，種族緊張關係不僅未能緩和，反而持續存在在法國社會中。. 31. 關於法國的伊斯蘭恐懼與反猶太主義的歷史脈絡與發展，參見：Silverstein（2008）。關於共和普遍主義與政教分離原則的討論，參見：Jennings（2000）。 33 2011 年法國更全面立法禁止公共場所出現宗教符號，當然亦包括伊斯蘭教的面紗與頭巾，2013 年 7 月更因警察執行該法引起爭議更演變為小規模的暴動事件。關於面紗與頭巾爭議的相關探討，參見：Bowen（2007）。 34 Human Rights Watch（2012a）。 32. 30.

(39) 三、極右派活動與安全議題. 法國的種族歧視不僅指向穆斯林，也針對北非移民及其後裔（Beur），他們的教育程度差、經濟地位低落且大多居住於城市周邊的貧窮郊區（banlieue）， 35 長期以來不受國家平等對待，更遑論日常生活中無處不在的歧視。 36 社會分歧與種族隔閡逐漸趨於一致而種族緊張關係日益累積， 2005 年 11 月巴黎爆發暴動迫使法國正視此問題，37 法國不承認種族差異，. 政治大. 同時也不承認對有色人種的歧視無處不在，反而加深法國與移民間的對抗與. 立. 衝突（C. L. Schneider 2008）。Hargreaves（2007）認為非洲裔青年的失業率. ‧ 國. 學. 高而薪資低受到法國經濟與社會結構孤立，加之地理隔閡與種族歧視等因素. ‧. 導致 2005 年的法國暴動。法國的同化政策持續受到爭辯（Murray 2006; Koff. sit. y. Nat. & Duprez 2009; Canet, Pech & Stewart 2009），38 但不可否認的是，多數移民. io. al. er. 與其後代受到法國社會經濟結構的限制而陷入貧窮、犯罪與被剝奪權利. v. n. （disenfranchisement）的惡性循環（Haddad & Balz 2006）。其後數年間由於. Ch. engchi. i n U. 經濟陷入危機與衰退，世代間的經濟落差越趨擴大，同時貧富的地理界線越趨明顯，法國社會陸續爆發規模不一的暴動事件。 39. 35. 由於地價便宜而吸引許多貧窮移民入住形成少數族裔的社群。基於法國拒絕識別民族的原則 banlieue 便成為移民的「暗語」，間接地談及移民與歧視問題，參見：Hargreaves（2007）。 36 Beur 泛指歐洲的北非移民後裔，具有歐洲與北非文化背景。1980 年代在左派的支持下， Beur 組成 Beur Movement 與長期的警察暴力對抗並追求法國認同下的文化多樣性，1983 年十萬人從馬賽向巴黎遊行 “March des Beurs”，抗議種族歧視，參見：Silverstein（2008）。 37 2005 年 10 月，巴黎近郊 Clichy-sous-Bois 三名非洲裔青年為躲避警察追緝而逃進發電廠，其中兩人因而被電死，此事件迅速延燒至全巴黎一週後更擴及全國，各大城市郊區發生多起夜間縱火事件，法國政府發布緊急狀態，暴動中超過八千輛車子遭到縱火而逾兩千人被捕。 38 2005 年巴黎暴動並非代表法國融合政策的失敗亦不認為其具備種族因素，其中參與的族裔十分多元而這場暴動符合法國長久以來反抗不公的傳統，於此他們並非反對「法國共和」而是反抗非共和作為的當政者，參見：Koff & Duprez（2009）。 39 2006 年 2 月起，青年與大學生上街抗議勞動契約修法後引起長達一個月餘的動亂。2007 年 11 月青年與警方發生衝突再度引起動亂，而自 2007 年起法國大學發生大規模罷課以抗議大學教育 31.