第五章、 FTAs 之競爭規範－兼談競爭中立
第二節、 競爭中立與國營事業之概念
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第二節、競爭中立與國營事業之概念
（一）競爭中立與國營事業之定義
競爭中立的一般性定義可見於OECD 在 2012 年出版的專書，其謂：「競爭 中立表示在經濟市場上沒有任何個體係以不正當的優勢或劣勢營運207。」但如此 定義仍可以有不同的解釋，例如何謂「正當」優勢或劣勢，即容有不同解讀。舉 例來說，對受有補貼的產品課徵平衡稅後，將稅收分給受影響的事業，對收受平 衡稅利益的事業而言，此屬於正當的優勢。又關於在「經濟市場上的營運」
（operating in an economic market），解釋上必須盡可能廣泛，把潛在的營運行 為也含括在內，譬如當某市場原則上必須開放，但實際上卻以法令限制進入時，
受不利益者未有實際的營運行為，但危害市場的自由參進乃普遍認為不符合競爭 中立之情形。
經貿協定架構中的競爭中立則尤其注重公部門與私部門間在「混合市場」
（mixed market）的競爭條件208。混合市場係指在事實上或法律上，公部門與私 部門同是市場參與者（商品或服務的供給者或需求者）的情形，而當一國以法律 明定某個產業由公部門獨占，例如公用事業，此時在經貿協定中便無探討競爭中 立的餘地，而是應該討論市場開放的問題。
既然經貿協定重視公部門與私部門從事商業行為、參與市場競爭是否站在公 平的基礎之上，進一步則需要檢視哪些公部門會有競爭中立的問題。有些國家只 對於傳統的國營事業要求競爭中立性；而有些國家則對所有公部門涉及之商業行 為（提供商品或服務為交易之行為）要求競爭中立，不論其組織型態如何。雖然 目前國際間並未清楚定義必須符合競爭中立的國營事業型態，但是本文認為競爭
207 “Competitive neutrality occurs where no entity operating in an economic market is subject to undue advantages or disadvantages.” See OECD, Competitive Neutrality: Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business, OECD Publishing, 17 (2012).
208 Id., 17-18.
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中立的應用必須是廣泛的，所有與公部門從事的商業行為以及從公部門受有競爭 上優勢的事業，均應符合競爭中立性，故在探討競爭中立時，嚴格定義國營事業 範圍實無必要，亦即本文以為競爭中立應落實於各層級中央與地方行政機關
（general government）、各中央與地方行政機關以資金或人事介入的非公司型態 事業、各中央與地方行政機關介入且為公司型態之事業，而OECD（2012）報告 亦採相同見解209。
我國公平會就政府機關之私法行為是否須受公平法規範一事，曾為以下解 釋：「（一）關於行政機關以私法行為提供具市場經濟價值之商品或服務為業務 或目的，所引起之需求行為，不論在需求時是否已為該項商品或服務之提供，均 應受公平交易法之規範。其因提供商品或服務而收取使用規費，所引起之需求行 為，不論在需求時是否已為該項商品或服務之提供，亦均應受公平交易法之規 範。（二）關於行政機關委託民間或其他機構辦理以私法行為提供具市場經濟價 值之商品或服務為業務或目的，所引起之需求行為，不論在需求時是否已為該項 商品或服務之提供，均應受公平交易法之規範。其因提供商品或服務而收取使用 規費，所引起之需求行為，不論在需求時是否已為該項商品或服務之提供，亦均 應受公平交易法之規範。210」（公研釋字第090 號解釋參照）本文認為前述公平 會認定行政機關私法行為是否須受公平法規範之判斷標準，符合OECD（2012）
對於商業行為的廣義認定，亦即受公平法規範的行政機關私法行為，可認為屬於 必須符合競爭中立的商業行為，惟尚必須考慮當行政機關的私法行為同時負有公 共目的時，競爭中立原則可能有所退讓。
又以歐盟為例，其競爭中立之規範主要在歐盟運作條約第106 條，該條規定
209 Id., 18.
210 茲進一步闡釋此解釋文內容，公平交易法所欲規範的行政機關，除了形式上的行政機關也包
含委託行使公權力之私人。其次該行政機關之私法行為必須提供具有市場經濟價值的商品或服
務。復舉例說明何謂「需求時未為商品或服務之提供」，比如台北市政府欲進行捷運工程，日後
將提供大眾運輸服務。雖然台北市政府尚未提供運輸服務，但是關於捷運工程的招標等事項即屬 公平交易法所欲規範的行政機關私法行為。公平會即曾處罰台北市政府捷運局在招標時排除中南 部業者投標。
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受託經營具有一般經濟利益之服務事業或具營利獨占性之事業，均適用競爭規 範，惟考量到其他重大公共利益之追求，此條款之適用以不阻礙受託任務的履行 為限，並且不應妨礙貿易與發展。從此規定可知，歐盟規範必須符合競爭中立之 經濟體應包含國營事業與其他由會員國授予特別或專屬權利之事業。
綜上述，本文不認為需要對國營事業有嚴格的定義（本文以下探討亦不嚴格 區分國營事業及以他型態從事商業行為之政府單位），但是哪些行為屬於必須符 合競爭中立的商業行為，仍必須劃定標準。蓋行政機關的行為不一定是純粹基於 公共任務，而國營事業的行為也不全然係提供商品或服務賺取對價的商業行為。
（二）追求競爭中立之論理
確保競爭中立的優點在於促進經濟體內的資源有效率地分配，試想如果有事 業（不論國營或私有）運用其影響力使得其他生產更有效率之事業遭受競爭上的 劣勢，如此便會使得最適合生產的事業不事生產，對整體經濟而言將會降低實際 收入，且對稀少資源也無法達到最佳的使用211。然而在公共利益的追求上，政府 偶爾會讓國營事業處於競爭不中立的優勢，常見理由如下：（一）國營事業提供 民生必須的基礎建設服務；（二）國營事業是執行產業政策的工具；（三）國營 事業的收入可以支持國家財政；（四）國營事業的政治經濟問題212。
部分競爭不中立的問題並非由公司化的公部門所造成，而是政府提供某項服 務時，對市場上提供類似服務的私人事業造成競爭上的不利。詳言之，政府為了 追求某些公共利益，可能在追求競爭中立上會有所妥協，此時政府便可以選擇以 個別行為達成公共目的，或是設立組織以執行公共目的，如果以個別行為或是以 非公司化的組織來執行公共目的，則在競爭中立的要求上較低；而如果是公司化
211 Supra note 207, 22-26.
212 指國營事業涉及的利益團體對於政府造成的壓力。譬如在藍領階層，國營事業雇用人口眾多，
且國營事業常被認為可以給予較高的薪水。而國營事業如果無法維持薪資水準或無法承擔企業社 會責任，政府將背負相關課責。
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組織，則必須滿足國營事業的相關規範及競爭中立要求213。
第三節、達成競爭中立的重點事項
OECD（2012）報告指出，就目前各國執行競爭中立的經驗，其內涵主要可 分為三大類：（一）檢視公部門相關營運模式，盡可能促其在市場上公平競爭；
（二）充分揭露公部門從事的私經濟行為（三）就已偏離競爭中立之事項予以指 明，就個別事項應思考如何改善，以及就整體觀之，各種競爭中立的偏離將導致 如何效果214。以下本文舉出 OECD 認為各國在競爭中立議題上必須努力的幾項 重點，而這些重點都是促進競爭中立的基石（building blocks），能夠拼湊愈多，
則市場上公私部門間的公平競爭便愈可期待。
（一）改善政府參與商業行為的營運型態
公部門在參與商業行為時，其營運的型態對於競爭中立有莫大有影響。當商 業行為是由獨立的經濟個體所施行，與各級中央、地方政府機關都保持距離，此 時其競爭中立狀態較不會受質疑215。相對地，已公司化的國營事業在競爭中立上 便有許多努力空間，例如國營事業無可避免地受到政治干預而偏離競爭中立。是 以政府參與商業行為時，應考慮如何從組織上改造國營事業，將專營商業行為與 肩負公共任務的部門加以分離，抑或在執行公共任務上不透過國營事業，以杜偏 離競爭中立之疑慮。
（二）就政府的商業行為必須辨明其直接成本
當政府的商業行為是透過未公司化（unincorporated）的組織進行，其在競爭 中立上的疑慮便是該商業行為享用公部門的資源因而負擔較低的成本（相較市場
213 Supra note 207, 24.
214 Supra note 207, 26-30.
215 Supra note 207, 26-27.
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上的私人競爭者），因此解決之道應是建立合理的成本分攤機制。至於公司化的 國營事業，在課責性（accountability）和透明化的要求應採取並維持高標準，更 重要的是，辨明這些商業行為的成本後，在對非商業行為（如執行公共任務的行 為）進行補貼時，便可以避免補貼之利益移轉至商業性競爭的行為。
（三）合理的商業報酬機制
在競爭中立成立的情形下，政府從事商業行為被認為可以就其投入商業行為 之資產獲得與市場一致的報酬（rate of return, ROR）。所謂與市場一致的 ROR 即相同產業中相似私人事業可以達到的 ROR216。實際上，要求政府從事商業行 為必須達成與市場一致的 ROR 非常重要，以國營事業為例，倘若未對 ROR 設 有標準，國營事業便可以一方面從公部門得到支持，一方面又從事低價競爭，如 此便會減損市場上的競爭（其他競爭者因低價競爭虧損而退出、潛在的市場參與 者參進障礙提高）。然而競爭中立性並非剝奪國營事業決定獲利空間的自主性，
亦非要求國營事業在一段預算期間或在任一筆交易都比須達成一定的 ROR。於 此，競爭中立的要求毋寧是避免國營事業將政府預算的支持，用以彌補自己從事 低價競爭所減少的收入，所造成的不當交叉補貼。
亦非要求國營事業在一段預算期間或在任一筆交易都比須達成一定的 ROR。於 此，競爭中立的要求毋寧是避免國營事業將政府預算的支持，用以彌補自己從事 低價競爭所減少的收入，所造成的不當交叉補貼。