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第伍章 權⼒政治(power politics)的因素
第⼀節 美國對中共的圍堵
從菲律賓的艾奎諾三世政府到杜特蒂政府的更迭，菲律賓歷經了對中共南海 政策的轉變，在菲「中」南海問題的合作上也有了相當驚人的進展，可說是體現 了杜特蒂政府的外交自主性。但這種改變可能並非美日等大國所樂見的。在美國 來看，中共在南海進行的權力擴張已經威脅到美國的霸權地位，日本則憂心中共 的權力增長。歐巴馬時期的「亞太再平衡」(rebalance Asia)政策，就是美國積極 聯合亞洲盟邦進行戰略合作，以對中共權力擴張做出反應，而中共在南海的擴張 便成為美國運用進入亞洲重點區域的戰略切入點。1
但是美國總統歐巴馬已經於 2017 年卸任，並由共和黨候選人川普(Donald Trump)當選第 45 任美國總統，「亞太再平衡」的政策是否會持續，將會影響菲 律賓對中共的南海政策。因此本節將對菲「中」關係的「美國因素」進行討論，
分成三個部分論述，分別是（一）歐巴馬的「亞太再平衡」；（二）美菲《防務 合作協議》；（三）川普上台後的變局。
⼀、 歐巴馬的「亞太再平衡」
2011 年的「亞太再平衡」政策，象徵著美國在小布希(George Walker Bush) 政府之後，將經濟和安全政策重心自中東轉向亞洲，與老盟友日本、菲律賓等深 化戰略合作關係，也與周邊大國印度、區域中等國家澳洲的互動更加密切，甚至 擴及其他東南亞諸國。特別是軍力部署的部份，由於菲律賓是與美雙邊同盟中唯
1 劉復國，〈當前南海問題的國際安全戰略趨勢〉，《全球政治評論》第 53 期，2016 年，頁 1。
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一涉入南海爭端國家，與菲相關的兵力轉移及強化美菲協防條約尤為經營重點，
美國在亞太地區與盟邦合作強化軍事存在，以對應中共的權力擴張。
作戰構想上，美軍最早企圖使用「空海整體戰」(Air-Sea Battle)，以海上及 空中武力反制中共的軍事擴張。但「空海整體戰」具體實施起來，面臨預算上的 極大挑戰，尤其是投入大型的驅逐艦及隱形戰機（F-22、F-35 等）進行對中共軍 力的反制將所費不貲。例如，美軍若打算在東亞地區部署兩個 F-22 戰鬥中隊，
以及在航艦上建置4 架 F-35C 戰機，總價超過 33 億美元。2 若再加上其他海軍 大型艦隊的投資，實際上已超出美國可以應用的國防預算。因此，美軍在 2013 年提出「聯戰進軍作戰思想」(Joint Operational Access Concept, JOAC)，企圖聯合 各國的三軍兵力，共同圍堵中共在西太平洋的軍事擴張。3
2013 年菲律賓提交南海仲裁案後，南海情勢從域外多國涉入的複雜化、轉 向進行國際仲裁的法理化發展。4 而美軍仍不斷高調進入南海海域舉行演習，軍 艦和軍機穿越南沙群島的中共人造島礁附近海域執行「自由航行計畫」，強調此 舉意在維護南海內的航行自由，而美國反對任何一造意圖影響這個國際法規則，
並透過實際行動否定中共過度伸張主權的行為，5 以確保美國的航行自由權暢通 無阻。
2015 年 9 月，習近平訪美期間曾提出：「中國在南沙群島的有關建設活動 不針對、不影響任何國家，也無意搞軍事化」。但美國認為中共並未遵守習近平 的承諾，對於南海問題的立場也更加明確，6 宣稱若中共要宣布成立南海防空識
2 有關美空軍 F-22 隱形戰機，請見 Robert Haddick 著，童光復譯，《海上交鋒：中共、美國與 太平洋的未來》，頁108-109。建構 F-35 戰機的部署及預算編列，一架 F-35 單位成本為 1 億 3,680 萬美元，一個中隊 24 架總計約 33 億美元。
3 詹姆斯．霍姆斯(James R. Holmes)，童光復譯，〈反介入的世界：美國不容迴避的挑戰〉(U.S.
Confronts an Anti-Access World)，《國防譯粹》，第 39 卷 9 期，2012 年 9 月，頁 51。
4 劉復國，〈當前南海問題的國際安全戰略趨勢〉，《全球政治評論》第 53 期，2016 年，頁 1。
5 同前註，頁 2。
6 盧業中，〈習近平赴美參加核安高峰會之觀察〉，《大陸兩岸情勢簡析》，行政院大陸委員會，
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別區(Air Defense Identification Zone，ADIZ)，美國將不予承認。對於中共在南沙 填海造陸的行為，美國更強調人造島嶼不該具有聯合國《海洋法公約》賦予的12 浬領海、200 浬的專屬經濟區和大陸礁層權利，同年 10 月 27 日，美國則執行其 自由航行的權利，派遣導彈驅逐艦「拉森號」(USS Lassen)「無害通過」(innocent passage)中共正在大興土木的島礁「渚碧礁」，激起北京政府強烈的抗議（見圖 5-1）。7 2016 年 4 月，歐巴馬藉核安高峰會之便，與南韓及日本領導人會面時 再次強調，美國希望亞太形成以規則為基礎的區域秩序，重點針對中共在南海的 行為。8
圖5-1 美國導彈驅逐艦「拉森號」「無害通過」渚碧礁附近水域示意圖
資料來源：Eleanor Freund, “Freedom of Navigation in the South China Sea: A Practical Guide”, Belfer Center for Science and International Affairs, June 2017,
https://www.belfercenter.org/publication/freedom-navigation-south-china-sea-practical-guide, (Retrieved July 13, 2018).
2016 年 4 月，http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/64291545413.pdf，查閱時間：
2018/7/11。
7 劉瑋哲，〈什麼是美海軍「自由航行行動」（FONOP）？〉，洞見時勢評論網，2016 年 2 月 1 日，http://www.insight-post.tw/insight-knowledge/20160201/14430，查閱時間：2018/7/13。
8 同前註。
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從美軍的2013 年作戰構想來看，它已經將中共定位在公共海域地區能與美 軍相互角力的軍事強權，儼然承認雙方已趨向勢均力敵之勢。在亞太再平衡戰略 的需求下，美國除了加強關島的區域軍事指揮中心能量外，在東北亞及東南亞均 加強與區域內國家的軍事合作關係，以壓制中共伴隨軍事現代化而起之軍事擴張。
在東北亞，美日擴大安保條約適用範圍及於釣魚臺、以防範北韓導彈攻擊的名義 在韓國部署薩德系統(THAAD)；在東南亞，美國以南海為核心進行新的兵力部署，
強化與菲律賓軍事同盟關係，提高菲國在南海地區的海上巡邏能力並輪流派駐海 軍陸戰隊，此外也恢復與越南的外交及軍事合作關係，令美海軍艦艇重新進入金 蘭灣；9 也在新加坡部署三艘沿岸戰鬥艦、在澳洲西北部達爾文港進駐海軍陸戰 隊，作為投射到南海可能戰場的軍事力量。
美國在南海問題最為關心的是，中共在此地區的海空軍兵力會否挑釁美軍，
會不會對美國或其他盟邦進行武力干預（如海上檢查）的行為。美國強調的是海 上航行自由，中共填海造島的行為等於縮小美國航行自由的範圍，也擠壓了美國 在東協區域的影響力，在心理上也已構成對美國霸權地位的威脅。而白宮更為關 心的問題，是如何在南海國際舞臺上展示自己的能力可以壓制住中共。
那麼戰略上要如何操作呢？一直以來，美國都欲維護自身在全球公域的權利，
近年則特別將焦點置於南海地區，對抗中共的擴張態勢。而中共已經將南海地區 的海域主權與島礁領土視為國家「核心利益」的情況下，10 雙方對抗之勢日益緊 張。而在過去，美國在亞太地區針對中共的圍堵戰略，是將自身作為「離岸平衡 者」(off-shore balancers)，加深與其亞太盟邦（日本、澳洲、菲律賓、越南）的關
9 馬振坤，〈第七屆「香山論壇」觀察〉，《大陸兩岸情勢簡析》，行政院大陸委員會，2016 年 10 月。http://www.mac.gov.tw/public/Attachment/61171624261.pdf，查閱時間：2018/7/12。
10 “Senkakus a ‘Core Interest,’ Chinese Military Scholar Tells Japan,” The Japan Times, August 20, 2013, https://www.japantimes.co.jp/news/2013/08/20/ national/politics-diplomacy/senkakus-a-core-interest-chinese-military-scholar- tells-japan/, (Retrieved July 11, 2018).
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1947 年美菲《軍事基地協議》(Military Bases Agreement)和 1951 年美菲《共同防 條約》(Mutual Defense Treaty，簡稱 MDT)上。《軍事基地協議》使兩國得以駐 軍在彼此的軍事基地中，並且同意由兩國軍方共同決定菲律賓軍事基地發展的規 劃。而《共同防禦條約》的主旨為當雙方之其中一方可能遭到攻擊時，另一方將 提供軍事上的協助，而雙方亦能透過相互援助提升彼此之軍事實力，且此條約簽 訂後具有永久效力，除非其中一方提出終止條約之要求。14
11 John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York & London: W. W. Norton &
Company, Inc., 2001, p. 266.
12 John J. Mearsheimer & Stephen M. Walt, “The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy,” Foreign Affairs, Vol. 95, No. 4, July- August 2016, Foreign Affairs,
https://www.foreignaffairs.com/articles/united- states/2016-06-13/case-offshore-balancing, (Retrieved July 11, 2018)
13 Raul Pete Pedrozo, “United States’ Policy Options and Future Prospects,” in Fu-Kuo Liu, Keyuan Zou, Shicun Wu, & Jonathan Spengler, eds., South China Sea Lawfare: Post-Arbitration Policy Options and Future Prospects, Taipei: South China Sea Think Tank, 2017, pp. 217-218.
14 司徒宇、顧長永，〈《美菲強化防務合作協議》與南海爭端〉，《戰略安全研析》第 131 期，
2016 年 3 月，頁 32。
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然而1980 年代菲國民眾的民族主義復甦，掀起一波民族覺醒的反殖民運動，
要求菲國國人重視自己的國家尊嚴，並在1987 年進行了修憲，禁止外國在菲律 賓設軍事基地。1991 年 8 月美菲達成協議，簽訂「美菲友好合作與安全條約」
草案，菲國允許美國繼續使用蘇比克灣海軍基地10 年。菲律賓參議院外交委員 會卻於1991 年 9 月 9 日以 12 票對 11 票否決「美菲友好合作與安全條約」草案。
1992 年，受到菲國反美氛圍之影響，美菲軍事基地條約未能獲得菲國參議院之 同意而告終止，美軍撤出菲律賓。1998 年，美菲關係回溫，雙方簽署「訪問部隊 協議」，菲國允許美軍到菲國參加聯合軍演，為美軍派駐菲國本土、使用菲國軍 事基地提供法源。15
自2002 年開始，美國又陸續以「反恐」為名向菲國南部派駐數百名海軍陸 戰隊士兵，2009 年，在歐巴馬政府提出「重返亞洲政策」的背景下，美方領導人 與國務卿開始頻繁造訪亞洲各國，採取諸多具體措施，以落實將焦點移回亞洲的 政策目標，例如：2009 年 7 月，與東協國家簽署《東南亞友好合作條約》，強化 美國與東協的政治關係；2011 年 9 月，與越南共同簽署合作備忘錄，強化美越 雙邊軍事合作；2011 年 11 月，與澳洲政府達成協議，以輪調方式在澳洲達爾文 港(Darwin)派駐 2,500 名海軍陸戰隊員協防亞洲盟邦；16 2012 年起，東協多國及 日、韓、澳等南海域外中等強權(middle powers)，皆派代表參與美菲在南海的「肩 並肩」軍事演習，明顯超越美菲框架。17
2014 年 4 月，菲律賓國防部長牙斯敏(Voltaire Gazmin)與美國駐菲大使高德 伯格(Philip Goldberg)在馬尼拉簽署為期 10 年的菲美《加強防務合作協議》
15 林文隆、周美伍，〈2013 美菲肩並肩軍演的軌跡、脈絡與意涵〉，《戰略安全研析》第 98 期，
2013 年 6 月，頁 38。
16 同前註，頁 33。
17 同前註。
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(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)，18 該協議是建立在《共同防 禦條約》與《菲美軍事訪問協議》的基礎上。美國則透過與菲律賓簽訂該協議而
(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)，18 該協議是建立在《共同防 禦條約》與《菲美軍事訪問協議》的基礎上。美國則透過與菲律賓簽訂該協議而