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第參章 南海問題與菲「中」關係
本章聚焦於南海仲裁案之後，從艾奎諾三世到杜特蒂政府之間，菲律賓對中 共南海政策的變與常。並透過建構主義的觀點解析菲律賓的南海政策內涵，本章 首先簡述艾奎諾三世任內的對「中」南海政策，再點出南海仲裁案後、杜特蒂上 任所開創的政治新局，以及其所帶來的南海政策轉變。再來則是中共的南海政策 與行為，最後則透過建構主義的觀點分析菲「中」對南海政策變的變與常。
第⼀節 艾奎諾三世對中共的南海政策(2010－2016)
艾奎諾三世(Benigno Aquino III)於 2010 年 6 月底上台、2016 年 6 月底結束 任期，他出身有名的艾奎諾家族，在6 年總統任內，透過開發各項基礎建設等經 濟政策，讓菲律賓成為擁有平均 6.2%經濟成長的亞洲國家，超過了它大部分的 鄰居，可惜的是國內輿論對他不甚滿意，除了並未達到人民對有感經濟的期待以 外，也肇因於菲人對家族政治的失望。在外交上，艾奎諾三世與美國、日本緊密 結盟，抗衡中共的南海擴張，使菲律賓在亞太區域的地緣政治及戰略角色愈發重 要，1 卻也使當時的菲「中」關係因為南海問題以及菲國「有限對抗」的態度而 極為惡化，彼此對南海爭端的因應政策也有不少交鋒，這些政策圍繞著兩大外交 衝突事件進行：一是2012 年 4 月在黃岩島發生的菲「中」對峙事件；二是菲律 賓在美日的暗中支持下，於2013 年 1 月提交申請的南海仲裁案。而在這之前，
中共在南沙與西沙群島大規模進行填海造陸的工程，就已經為菲律賓的親美政策 種下遠因。
1 李承禹，〈菲律賓總統大選後的南海新局勢：危機與轉機〉，《展望與探索》第 14 卷第 7 期，
民國105 年 7 月，頁 33。
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⼀、 黃岩島事件與菲「中」關係
2012 年 4 月 10 日，12 艘中共漁船在黃岩島（Scarborough Shoal，臺灣稱民 主礁）潟湖內作業時，被一艘菲律賓剛自美國接手不久的海軍軍艦「德爾‧皮拉 爾號」(BRP Gregorio del Pilar)前往制止，經檢查後發現漁船上有珊瑚、巨蛤及鯊 魚，違反菲律賓漁業法和國際瀕危物種貿易公約，又菲國主張這片水域屬於菲律 賓的專屬經濟區，因此菲軍艦一度企圖抓扣被其堵在潟湖內的中共漁民。中共兩 艘漁政船受本國漁民通知後趕來，擋在菲律賓軍艦與黃岩島潟湖出口間，阻止菲 律賓海軍的抓扣，又驅趕走菲律賓海岸巡防隊船。
隨後，因為雙方國內群情激憤等因素，中共漁政船與菲方的艦船持續對峙將 近三個月，直到菲律賓海岸防衛隊撤回艦艇。中共船艦則從此駐守該島礁，2 中 共尚派遣國家海洋局海監船與農業部漁政船前往黃岩島海域實施常態巡航，加強 控管島周邊海域，保護在附近作業的「中國」籍漁船與漁民，同時要求菲國政府 船隻退出黃岩島附近海域。
此外，中共官方要求本國民眾取消前往菲律賓的觀光旅遊行程，並限制或停 止菲國香蕉進口大陸，對菲律賓經濟施壓。農業部南海區漁政局也宣布自5 月 16 日開始實施從北緯12 度以北至「閩粵海域交界線」的南海海域伏季休魚措施。
黃岩島附近海域涵蓋在此伏季休漁範圍內。3 2013 年以後，中共宣布派遣公安船 隻在黃岩島海域執行公務，對其認為非法進入其領海的船隻進行登船臨檢。4
2 Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security
Developments Involving the People’s Republic of China 2013”, U.S. Department of Defense, May 2013, pp. 3-4. http://archive.defense. gov/pubs/2013_China_Report_Final.pdf.(Retrieved March 17, 2018).
3 宋燕輝，〈有關黃岩島爭議的國際法問題〉，歐美公共政策論壇，2015 年 1 月 14 日，
https://www.ea.sinica.edu.tw/Content_Forum_Page.aspx?pid=16&uid=61&cid=5，查閱時間：
2018/7/9。
4 Ben Blanchard & Manuel Mogato, “Chinese Police Plan to Board Vessels in Disputed Seas,”
Reuters, November 29, 2012, https://www.reuters.com/
article/us-china-seas/chinese-police-plan-to-‧
給了菲律賓很深的安全疑慮。根據美國《2016 年中國軍力報告書》(Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016)指出，中共自2010 年起（艾奎諾三世上台那年），在南沙群島占領的七個島礁，進行大
board-vessels-in-disputed-seas- idUSBRE8AS05E20121129(Retrieved June 2, 2018).
5 中國新聞網，〈菲律賓軍方允許美軍重新啟用蘇比克灣做基地」，2012 年 6 月 7 日，
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造陸。南沙群島的總面積約為16.686 平方公里，中共在其中控制共七島，造島 總面積為13.827 平方公里以上，占南沙陸地面積約 82.8%。尤其，中共積極填 海造陸主要目標是「小島堡壘化」和「大島陣地化」，它在島上興建軍事設施 作為在南海的戰略據點，8 使其更能有效掌控南海地區的海空域。合理推論，
中共填海造島的作為是在形成國際事實，以逼迫國際社會不得不承認中共在南 沙群島的地理疆界以及其宣稱「九段線」的歷史緣由。那麼菲國當然對會中共 的意圖產生強烈的排斥與危機感，並尋求大國的合作與中對抗。在美日慫恿
8 Shannon Tiezzi, “China Defends Airstrip Construction in the South China Sea,” The Diplomat, January 6, 2016, http://thediplomat.com/2016/01/china- defends-airstrip-construction-in-the-south-china-sea/, (Retrieved June 3, 2018).
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下，菲國提起南海仲裁案就是一例。
圖3-1 中共在南海的 7 個人造島礁
資料來源：Niharika Mandhana, “U.S., India, Japan Plan Joint Naval Exercises Near South China Sea”, The Wall Street Journal, https://www.wsj.com/articles/u-s-india-japan-plan-joint-naval-exercises-near-south-china-sea-1457010828, (Retrieved July 12, 2018).
⼆、 南海仲裁案
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為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，簡稱 DOC)，
承諾過以雙邊協商解決南海爭端，故菲律賓此舉被中共抨擊，視為該宣言的違反。
12 月 5 日，美國國務院發布聲明書「海洋的限制」(Limits in the Seas)，支持菲律 賓在仲裁案的立場，批評中共的主權主張。11
同年6 月，負責裁決本案之仲裁庭依據《聯合國海洋法公約》(United Nations
Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)附件 7 相關規定與程序組成，有 5 名
仲裁員，並由迦納籍法官Thomas A. Mensah 擔任首席仲裁員。仲裁庭的其他成 員是法國籍法官Jean-Pierre Cot，波蘭籍法官 Stanislaw Pawlak，荷蘭籍教授 Alfred Soons 和德國籍法官 Rüdiger Wolfrum。這樣的組合顯示出仲裁庭的裁決並未意 圖偏袒任何一方。7 月，仲裁庭在荷蘭海牙舉行第一次會議，選定「國際仲裁法 院」為本案之書記官處。因此，「南海仲裁案」被編為國際仲裁法院第2013-19 號仲裁案。12此期間，菲「中」關係十分緊張，中共持續不斷地威脅黃岩島周邊和其他菲 律賓主張與占領的岩礁及淺灘，並已經於 2012 年 7 月 24 日將黃岩島納入到新 設立的三沙市轄管的範圍，該市行政管轄隸屬海南省。13 另外，中共有意在該島 填海造島，使其能派駐永久性的守備部隊。雖然中共同年9 月 14-15 日於江蘇蘇 州召開的「落實《南海各方行為宣言》第6 次高官會議及第 9 次工作小組會議」
上，對《南海行為準則》(Code of Conduct, COC，以下簡稱《準則》)的態度由消 極轉為積極，但菲律賓對它商談《準則》的誠意感到疑慮，認為中共只是向外界 宣示它偏好用外交談判解決南海問題，而非透過國際性司法機構或仲裁機制，導
11 前揭書，頁 2。
12 宋燕輝，〈中國大陸對「南海仲裁案」之應對策略與作為〉，2016 年 7 月，
http://ws.mac.gov.tw/001/Upload/OldFile/public/Attachment/681010152981.pdf，查閱時間：
2017/7/1。
13 賴岳謙，《美國重返亞太戰略對亞洲權力結構的影響》，2014 年 11 月 1 日，頁 112。
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致《準則》並沒有實際上的進展。14 而艾奎諾三世政府也趁此切實加深了美菲雙 方的合作關係。
2015 年，菲律賓副防長馬納羅(Fernando I. Manalo)呼籲美國：「西菲律賓海
（即南海）問題是菲律賓和美國共同的責任」。15 同年，1992 年撤離菲國的美 軍重返蘇比克灣，菲國藉此獲得了與華府軍事合作關係及相關資金援助計畫。根 據2014 年兩國簽署的《加強防務合作協議》(The Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)，美軍可以在蘇比克灣和菲律賓其他一些戰略重地修建倉庫，
囤積軍用物資供美軍長期使用。16 此外，只要事先徵得菲國政府許可，美軍部隊、
船艦及飛機將可使用美國設於呂宋島(Luzon Island)的兩座前軍事基地，亦即蘇比 克灣和克拉克基地(Clark Air Base)，以牽制解放軍力的擴張。菲律賓也要求美方 提供數億美金及協助更新武器裝備，以提升其軍事力量。17
2016 年 1 月 12 日，菲律賓最高法院裁定 2014 年美菲簽署的《加強國防合 作協議》符合憲法，該協議允許美方安排更多官兵到菲律賓輪駐，共享菲律賓軍 事基地，興建、放置軍事設施、器材、軍機與軍艦，效期10 年，意謂著排除美 菲加強軍事合作的法律障礙。基此，菲律賓擬擴大向美國提供8 座分別在呂宋島 及巴拉望島(Palawan Island)的軍事基地使用權。而美國有義務提供經濟與物資協
14 林廷輝，〈聚焦南海》陽光總在風雨後？《南海行為準則》將橫空出世？〉，自由時報電子 報，2018 年 5 月 10 日，http://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/2421613，查閱時間：
2018/7/9。
15 李承禹，〈菲律賓總統大選後的南海新局勢：危機與轉機〉，《展望與探索》第 14 卷第 7 期，
民國105 年 7 月，頁 35。
16 陳鴻瑜，〈評析菲律賓總統杜特蒂訪問北京之行〉，《展望與探索》第 14 卷 11 期，民國 105 年11 月，頁 9。
17 宋燕輝，〈中國大陸對「南海仲裁案」之應對策略與作為〉，2016 年 7 月，
http://ws.mac.gov.tw/001/Upload/OldFile/public/Attachment/681010152981.pdf，查閱時間：
2018/7/9。
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(Perfecto Yasay)發表聲明歡迎仲裁案的結果，並呼籲各方保持克制(restraint and sobriety)。中共則對國際仲裁法院的裁決完全不予承認，聲明「不接受、不參與、‧ 國
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看，艾奎諾三世政府將中共在南海大興土木的軍事化行為視為安全威脅；菲「中」
在黃岩島的主權爭議涉及的是包括漁業、油氣田探勘與開採的經濟利益，但菲國 政府顯然認為中共的擴張將會破壞南海區域當前的權力平衡，也會對作為美國盟 邦的自身造成威脅，故而尋求與美日等大國拉近關係，以便在南海區域遏制中共 的行為，這可以看出艾奎諾三世與美國的利益認知相近，都將中共的崛起看做是 對南海現況的威脅，將自身陷入一種安全困境的主觀認知當中，必須不斷的尋求 美國的協助以增長權力，導致兩國關係極度惡化。但他的繼任者也許會對中共在 國際體系結構中扮演的角色有著不同的認知，一旦新政府對國家利益的認知改變，
連同菲律賓對中共的南海政策也會改變。