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第肆章 菲、「中」的南海政策變化分析
第三章討論了菲律賓兩任政府不同的南海政策，並指出由於菲「中」雙方都 加入了東協區域經濟整合的進程，彼此的東協政策重新建構了菲「中」各自的身 分和利益。在東協整合的框架下，菲律賓是中共想要拉攏、改善關係並且避免南 海爭端上升的對象，以便讓中共順利深化自身在東協整合的主導地位；中共對菲 律賓而言，則是提供了龐大經濟誘因，若不接受它的合作意向，便有可能在東協 10+1 合作中被邊緣化。雙方的經濟合作形成了一種共識和共同利益，導致兩國 關係接近。但這友好的雙邊關係是否會持續？杜特蒂任由中共蠶食鯨吞掉菲律賓 的南海利益嗎？美國新任總統川普的上台是否又會為目前的菲「中」關係帶來影 響？
因此，本章聚焦討論菲律賓和中共各自南海政策的變與不變。第一節說明，
菲律賓的南海政策核心依舊是不變的美菲軍事同盟，變的則是對中共軟化的態度，
以及菲律賓作為 2017 年東協輪值主席國時開展的《南海行為準則》框架協商。
第二節則討論中共的南海政策，不變的是持續推展南海島礁的軍事化工程，強化 掌控海域的能力，並且不讓美國有機會干預；變的則是在南海仲裁案以後，為了 順利推展 RCEP、一帶一路等區域整合的政策，而積極參與的《準則》協商準備 作業。第三節，則是從建構主義的觀點分析菲「中」的南海競逐現況。
第⼀節 菲律賓南海政策的變與不變
觀察家認為，雖然杜特蒂在第一年任期展現了「遠美親中」的政策，但外界 對菲律賓親中政策的持續性產生懷疑。1 原因之一是他個人的狂言狂語和發言反
1 翁俊桔，〈杜特蒂總統的施政危機：展現自主抑或自招險境？〉，《戰略安全研析》第 137 期，
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覆；二是菲律賓本土的反中情緒聲浪並未降低、菲人對中共普遍缺乏好感；三是 菲律賓國會參眾兩院的政黨政治，能給總統權力帶來很大的限制。特別是參議院，
院中的24 位成員幾乎由政治世家所把持，杜特蒂的出身與他們相差甚遠。而全 國重要的法案均須經過參眾兩院的提議和審查，其中關於條約或國際協定的簽署 更是必須得到參議院三分之二的絕對多數同意，否則一概視同無效；2 四是菲律 賓軍方與美國關係密切，又菲律賓有軍事政變的歷史，若杜特蒂過度與美國切割，
恐無法得到軍方的信任。以上這些因素導致了杜特蒂政府在對中共南海政策上產 生了部分的變與不變。不變的是而菲律賓在南海主張的領土主權，以及此種主張 必須依恃的美菲傳統軍事同盟關係；變的則是對中共採取友善的政策，以換取經 濟利益並且避免衝突。值得注意的是，2017 年由菲律賓擔任東亞高峰會議及東 協相關會議的輪值主席國，將有更多的政策自主性及影響力，造成對中共的南海 政策變數增加。
⼀、 變：兩次東協峰會下的南海協商與經濟合作
（⼀） 南海協商
2016 年南海仲裁案裁決結果出爐後，雖然中共不予承認，但仲裁結果會逐 漸成為國際法體系的一部分，菲「中」雙方都應該遵守國際規範，3 不宜繼續升 高此區態勢。另外，中共為了與南海國家修補關係，除了持續加強對它們的經濟 利益的投放、呼籲各國加入 RCEP，也從內而外加速了對《宣言》走向《準則》
框架協商的討論工作。2017 年 1 月 20 日，川普就任美國總統後便開展了貿易保 護主義，隨即在1 月 23 日簽署了一份行政命令，正式宣布美國退出《跨太平洋
2016 年 9 月，頁 7。
2 同前註，頁 8。
3 Aileen S. P. Baviera, “Duterte’s China policy shift: strategy or serendipity?”, East Asia Forum, 13 August, 2017, http://www.eastasiaforum.org/2017/08/13/dutertes-china-policy-shift-strategy-or-serendipity/, (Retrieved July 16, 2018).
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夥伴協定》(The Trans-Pacific Partnership，TPP)，強調「美國優先」。4 而在外交 政策上，他對亞洲似乎不感興趣，雖然參與了11 月 13 日的東協峰會，卻最終缺 席了11 月 14 日的東亞高峰會，競選期間更宣稱希望亞洲同盟（如日、韓等）國 可以獨立自主、負擔軍費，降低美國的國防負擔。這顯示川普目前的外交政策並 不明確，插手南海事務的態度也不清楚，給了菲律賓機會能將菲美軍事同盟關係 擺在次要地位、降低在艾奎諾時期與中共在南海的權力競爭態勢，轉而用外交的 管道發展菲「中」關係。
菲律賓於2017 年擔任東協輪值主席國，負責舉辦東亞峰會、東協峰會等一 系列東協會議。在美國遠離東南亞、而中共深入東南亞的態勢下，菲「中」在東 協的各種協商機制中，就南海問題進行了交鋒，並且獲致了較為樂觀的成果。
2017 年各種東協相關的外交場合上，中共一再表明應該用和平協商的方式 解決南海問題，並在這個區域進行多面向的合作；菲律賓則在杜特蒂政府的領導 下保持與中共友好的態度。在菲國的溫和主導，加上中共「一帶一路」的利誘，
以及美國推動自利優先原則下，似乎讓東協各國已逐漸摒棄南海爭議。而過去在 經濟上向中共傾斜、安全上倒向美國的慣例，5 也因為川習會後的「中」美友好、
美的關注重回中東等因素，讓東協對轉向中共變得更加有信心去擁抱中共。6 2017 年 4 月舉行的第 30 屆及 11 月舉行的第 31 屆高峰會，均在菲律賓的的 馬尼拉。會議一般舉行3 日，首先是東協領袖會議，然後是東協 10+3 會議（即 東協10 國領袖與日韓「中」領袖會議），接著是舉辦第 12 屆的東亞高峰會(East
4 中央社，〈美退出 TPP 陸推 RCEP 更受矚目〉，中時電子報，2017 年 1 月 24 日，
http://www.chinatimes.com/realtimenews/20170124003762-260409，查閱時間：2018/6/30。
5 顏建發，〈兩岸與國際》川普的外交手腕能挽回東協的心嗎？〉，自由評論網，2017 年 5 月 1 日，http://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/2062986，查閱時間：2018/6/30。
6 宋鎮照、洪鼎倫，〈2017 年「東協高峰會」之政經觀察與分析〉，《展望與探索》第 15 卷第 12 期，民國106 年 12 月，頁 14。
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Asia Summit, EAS)，也就是東協+8 的高峰會。最後一日是東協 10+CER 會議（即 東協10 國領袖與澳洲及紐西蘭領袖會議）。7
2017 年「東協高峰會」的主題是「擁抱變革、邁向世界」(Partnering for Change, Engaging the World)，該主題主要是宣誓東協將更積極主動地推動東南亞地區及 全球的安全、經濟永續成長，並整合區域及全球的社會文化發展，以建構和平、
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貫使用「關切」(concerned)、「深表關切」(seriously concerned)、「注意到存在關 切」(took note of the concerns)等強度不同的措辭，但這次菲律賓總統杜特蒂於 2017 年 11 月 16 日發表的東協峰會聲明當中，並未使用「關切」，反而使用了13 宋鎮照、洪鼎倫，〈2017 年「東協高峰會」之政經觀察與分析〉，《展望與探索》第 15 卷第 12 期，民國 106 年 12 月，頁 18。
14 ASEAN, “Chairman’s Statement 30th ASEAN Summit,” April 29, 2017,
http://asean.org/storage/2017/04/Chairs-Statement-of-30th-ASEAN- Summit_FINAL.pdf, (Retrieved June 2, 2018).
15 鉅亨網新聞，〈中國東盟達成「南海行為準則」框架 三步走、7 倡議獲支持〉，2017 年 8 月 7
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「注意到東協與中共的關係改善」(took note of concerns expressed by some leaders over recent developments)，顯得更貼近中共官方的表述方式。18
之所以會有這樣用詞的轉變，學者認為主要原因有二：一是中共以「一帶一 路」倡議為核心所提出的經濟合作，對包括菲律賓在內的東協成員有著相當的利 誘效果。由於各國在基礎設施建設方面對於中共的依賴很嚴重，尤其菲律賓在艾 奎諾三世時期的高經濟成長基礎便是大型基建，這給東協成員一種傾向：認為與 中共採取對立的戰略並不符合國家利益；其二是美國對中共態度的戰略轉變。美 國總統川普在13 日的東協峰會上表示，願意充當南海問題的調停人，以避免對 南海問題的過度插手。有分析家認為，美國期待中共在加強對北韓壓力方面可以 提供更多的協助，因而降低了批評中共的聲音，這使得東協各國認為中美好像不 再像「楚河、漢界」一樣壁壘分明、一定要讓東協國家選邊站。19
其實包括菲律賓在內，東協大部分國家長期以來都是採取模糊搖擺利基的外 交戰略，也就是鐘擺外交，不會特別偏向哪一方，只要是誰可以給好處，就與誰 往來。20 南海仲裁案以後，中共與東協國家的關係逐漸修好，東協與中共在南海 爭端事件上發展出更為實際的協商模式，例如建立各國外交部之間的熱線以及制 訂南海行為守則的架構等進展。21 有學者認為這是小國面對大國時靈活使用「抗 衡」與「扈從」的外交政策，但在建構主義的觀點看來，正因為菲律賓等東協國 家本身處在國際體系權力分配的弱勢一群，強調現實主義權力政治邏輯的觀點則 會對它們的行為模式論述產生侷限，而東南亞區域研究的學者則發現，其實東協
18 多維新聞，〈東盟主席聲明顧及中國忌諱 這些措詞有變〉，2017 年 11 月 16 日，
http://news.dwnews.com/global/big5/news/2017-11-16/60024080.html，查閱時間：2018/6/30。
19 宋鎮照、洪鼎倫，〈2017 年「東協高峰會」之政經觀察與分析〉，《展望與探索》第 15 卷第 12 期，民國 106 年 12 月，頁 18。
20 同前註，頁 16。
21 黃以樂，〈新加坡接任東協輪值主席 推廣電商網絡與數位經濟〉，南洋誌，2017 年 11 月 14 日，https://aseanplusjournal.com/2017/11/14/asean20171114/，查閱時間：2018/6/30。
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成員的外交政策與其本身的歷史和文化有關。因此，建構主義強調的理念、認知、
共享知識與文化能更為深入地解釋東協國家的行為。在東協峰會上宣布啟動《準 則》框架的協商以及南海爭議的冷卻，正顯示出了東協國家對中共身分角色的認 知改變，已經偏移了「敵人」這種身分的認知，而在特定的南海合作項目下，甚 至會產生將「朋友」的中共身分內化到東協成員認知中的可能性。
從建構主義的觀點來看，《準則》對於菲律賓的南海政策是非常重要的。因 為《南海各方行為宣言》並未具有法律上的拘束力，《準則》框架的通過也僅是 限制各個聲索國擴大紛爭的規範。倘若菲律賓在擔任2017 年東協輪值主席同時，
又公然違反《宣言》及《準則》精神，22 為了鞏固自身的南海島礁主權利益而在
又公然違反《宣言》及《準則》精神，22 為了鞏固自身的南海島礁主權利益而在