第三章、 都市綠屋頂政策的推行與德日經驗的啟示
第一節、 綠屋頂政策的發展與推行
二、 綠屋頂的政策目標、推行策略和歷程
如同前面的文獻回顧所言，綠屋頂政策的背後意識為城市環境品質的改善與 提升，綠屋頂政策目標的設定也將會影響未來政策的發展走向。因此本小節的內 容將探討過去各城市與國家經驗所制訂的綠屋頂政策目標、推行策略，以及所發 展的歷程。
(一)、 綠屋頂政策目標
綠屋頂的政策目標指的是一個目標區域內（通常是一個城市），所期望達成的 總體環境效益。因此有些城市或區域透過法規的限制，規定新的土地開發案必須 提出一套嚴格的環境管制計畫，而這些環境管制都是建立在暴雨管理、環境生態 或是節能減碳的目標之上。北美的部分州政府已經擬訂暴雨管理手冊，確認新開 發計畫的暴雨管理規範。綠屋頂通常是具體的最佳管理措施（Best Management Practice, BMP）之ㄧ，賓州、紐澤西和北卡羅來納州也已將綠屋頂列入BMP。
美國聯邦環境保護局（EPA）在2009年出版的<Green Roofs for Stormwater
Runoff Control>中，提出了針對綠屋頂暴雨管理的相關內容與實驗數據，其中包含
了監測綠屋頂所排放的暴雨逕流量、水質、綠屋頂蒸散與蒸發散量，以及影響綠 屋頂建置與維管的因子。EPA所提出的綠屋頂計畫，著重於暴雨管理的層面上，強 調從環境保護的角度出發，透過廣大的綠屋頂來改善暴雨及點源汙染的問題。從 此可以看出，EPA將綠屋頂的政策目標清楚的定位在暴雨管理的能力上，政策的發 展也從暴雨稅與建築不透水面積等方向出發，進一步的塑造現在的美國綠屋頂政 策（NRMRL, 2009）。位在美國西岸的波特蘭市的政策目標則較不同，其政策目標是要透過綠屋頂 的容積獎勵（FAR）工具，期望能為城市帶來額外的發展潛力。也因此，綠屋頂也
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成為了波特蘭進行都市更新、再發展和改善都市環境的重要工具之一。然而，在 東岸的紐約市則有著完全不一樣的政策目標。從紐約設計與施工局（Department of Design and Construction, DDC）可持續設計部（Office of Sustainable Design, OSD）
所出版的屋頂降溫與綠化手冊<COOL & GREEN ROOFING MANUAL>中，及可以 明確的知道紐約的綠屋頂政策目標。其將屋頂設計與施工區分為兩類型的屋頂，
一為降溫屋頂（cool roof），另一為綠屋頂（green roof），其主要的目標是期望透過 屋頂工程，來減少建築物對熱能的吸收並進一步降低能源的消耗，最終達到減緩 都市熱島效應之目標。
在加拿大的多倫多，該市綠屋頂的政策目標則是期望利用綠屋頂來提升城市 與周邊環境的生物多樣性。也因此，在多倫多也多以Eco-roof（生態屋頂）來稱呼，
而不是單純的使用Green Roof的字眼。在2010年的<Using Green Roofs to enhance
Biodiversity in the city of Toronto>報告中，進一步指出優先推行綠屋頂的地區應位
於綠地周遭，這些綠地包括了河川、公園、重要的生態廊道及安大略湖周邊地區。並且詳加規定這些地區所栽種之植栽必須為當地的原生種，以提供此處的物種更 豐富與廣大的棲地。而其他地區施作綠屋頂，也要求植栽計畫必須經過審核，諸 如：若是使用外來種植栽，必須為不會影響當地生態的非入侵種植栽。因此，多 倫多在訂定相關法規時，則將生態多樣性的條件納入相關規則與審核過程中，作 為綠屋頂施作的必要性條件之一。
在歐洲，德國的北萊茵威斯特伐利亞邦（North Rhine Westphalia）藉著「生態 與永續水管理行動」（Initiative for Ecological and Sustainable Water Management）中，
以改善水質為綠屋頂政策的主要目標，藉著直接控制暴雨的源頭，減少下水道系 統和汙水處理設施的負荷。在柏林的內城區Potsdamer Platz，過去10年來一直受到 政府的忽略，暴雨管理問題嚴重。因此，柏林市議會通過一項命令，要求該區域 內99%的暴雨都要受到管理（Kohler and Keeley, 2005）。且多數的都市區域缺乏綠
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色空間和生物多樣性，必須策略性地將都市的實質建設和綠色空間整合。德國柏 林和瑞典的Malmo也開始使用「生境面積因子」（Biotope Area Factor, BAF）的計算 模式，嘗試將這些綠色空間介入城市之中，並跟綠屋頂結合（Carter and Fowler, 2008）。
透過上述的文獻回顧，顯而易見的，各個城市與地區有著不一樣的發展背景 與環境問題，綠屋頂政策也隨著不同的城市發展有了不同的政策目標，於是我們 可以知道政策目標與政策推行地區的背景、發展條件與環境問題有密切的關係。
既然各個城市有不同的發展背景，這些先進城市在綠屋頂的推行上，又是採用甚 麼樣的策略來推行呢？因此，有必要繼續針對各城市的綠屋頂推行策略作一番了 解。
(二)、 綠屋頂推行策略
在綠屋頂蓬勃發展的同時，有學者和機構將促進綠屋頂發展的政策工具，做 了系統性的統整，並歸納出四種類型的政策工具，分別為（Carter and Fowler, 2008;
Ngan, 2004; Lawlor et al., 2006）：直接財務獎勵，包括屋頂綠化的費用補助和容積 獎勵等，通常具有些特定條件必須要滿足後才能獲得，且需要投入大量的財政預 算；間接財務獎勵，像是稅收減免，在歐美主要是針對暴雨費的減免；管制規範 則多半是從較大尺度的規模來對建成地區做管制，包含了綠地補償和暴雨管理等 概念，皆屬於之；技術規範則是透過土地使用分區管制和建築法規，強制規定目 標地區設置綠屋頂。
1. 直接財務獎勵（Direct Financial Incentives）
直接的財務獎勵方案主要是針對綠屋頂的建成花費給予直接的財務補助，通
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常具有特定的條件，並且需經過審核通過，為的是要保證這項經費的使用可以達 到政策預期的標準及品質。這些條件包括了綠屋頂最低的保水能力、介質厚度和 定期維護管理的合約，以確保綠屋頂達到預期的效益且可以持續的保持下去。在 德國、比利時的城市和加拿大的魁北克，已經推行了綠屋頂的直接財務獎勵方案 約三到二十年。然而，不同於間接財務獎勵方案，直接財務獎勵必須要投入大量 的財政（Lawlor et al., 2006）。
在日本東京，東京都政府的補助金制度和融資貸款也提供了直接的財務獎勵，
且大多數的地方政府也都採行了補助金的制度，做為推行綠屋頂的主要工具。在 前面所提的推動「綠屋頂」為義務制，其普及的成效有一定的限度，而對現有建 築不能產生作用，因此有許多地方自治單位，推動建立獎助金的制度。在補助金 制度上，日本最大的單位是 Committee to Promote Cool roof 的協議組織，此組織 是為了推動東京的環境及經濟發展，由七個區公所（首都圈內的）及東京都政府 共同組成並由中央的環境部提供資金，協助在屋頂綠化或採用高反射塗料的施工 方法上，就有關設計費、材料費及機械設備費等補助，最高提供總工程費的二分 之一，其中屋頂綠化的補助上限是200萬日元，高反射塗料的部分是500萬日元，
其補助的對象是東京都心內的大樓。融資貸款的獎勵對象設定為屋頂面積2,000m2 以上之商用大樓，且綠化面積占屋頂面積50%以上或綠化面積達500m2以上之綠屋 頂，提供了最高總工程費40%的融資貸款。
在德國，直接獎勵誘因習慣上採取給予業主和開發商補貼的方式。這些補貼 有不同的目的和設計，所以需要被謹慎的審查。這項工具通常是在地方政府和社 區的行政層級中執行。補貼的金額由兩種方式決定，最常見的是依照面積大小換 算成補貼的金額，通常是每平方公尺約10至30歐元；另一種方法是依照整個屋頂 綠化工程的費用，有時候是工程費用或包括了設計費用，給予一定百分比的補助，
補助的百分比通常介於10至50%，且大部分的方案皆有設定最高補助金額。除此之
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外，這些方案還可以提供設計和技術諮詢。大多數接受補貼的條件，是規定綠屋 頂的逕流係數（≤0.3）、最小介質厚度（依照介質種類有所不同）和最短維護管理 時間（通常為10年）。較不常見的條件則包括了與排水系統的連結、最大屋頂坡度、
PVC防水層、選用具生態價值的植栽與最低生長高度等。且如果綠屋頂是屬於強 制施作的重點地區時，並不提供補助（Ngan, 2004）。
2. 間接財務獎勵（Indirect Financial Incentives）
間接財務獎勵被認為是推行綠屋頂的常見工具，從提高建築能源效率到暴雨 排放稅的減免皆是其中之一，其主要有兩項工具，也就是稅制減免與容積獎勵。
在蒙斯特（Munster），安裝綠屋頂和其他暴雨源頭控管設施可以減少暴雨排放稅的 給付；在日本、芝加哥和波特蘭，透過容積獎勵的方式，讓業主有間接的經濟誘 因，因此讓綠屋頂的施作有了吸引力，藉此達到政策推行的目的。
稅制減免
在國外城市，間接財務獎勵通常涉及汙水處理費用，因為其設及到「使用者付 費」的暴雨排放，不像是直接財務獎勵，後者較缺乏這麼具體的指向性，而傳統 的費用系統是從用水消耗率（water consumption rate）來給付公共衛生和暴雨處理 費用。而隨著汙水處理費用的分離，業主必須要依據用水消耗來給付公共衛生處 理費，並且依據其建物或不動產的不透水面積來給付暴雨處理費用。根據政府法 規，暴雨源頭的管制可以獲得稅收上的抵免，像是綠屋頂。若是業主的排水系統 完全和公共下水道系統分離的話，則可以完全免除暴雨處理費的收取（Ngan, 2004）。
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汙水處理費的分流具有經濟和環境效益，透過鼓勵暴雨源頭的管制，可以減少 逕流量和減緩逕流尖峰進入公共下水道系統的時間，進一步減輕基地層級的雨水 逕流。減少下水道系統的負荷也代表著更小的排水管尺寸，更小的汙水處理設施，
汙水處理費的分流具有經濟和環境效益，透過鼓勵暴雨源頭的管制，可以減少 逕流量和減緩逕流尖峰進入公共下水道系統的時間，進一步減輕基地層級的雨水 逕流。減少下水道系統的負荷也代表著更小的排水管尺寸，更小的汙水處理設施，