第三章、 都市綠屋頂政策的推行與德日經驗的啟示
第一節、 綠屋頂政策的發展與推行
一、 綠屋頂的政策背景、法制架構與推行現況
(一)、 政策背景
綠屋頂政策的意義在於最大化綠屋頂的公共效益以達到綠化、環境品質提升 等目標，然而世界上許多城市的綠屋頂仍缺乏有計畫的推行。以加拿大為例，在 大溫哥華地區就登記有605個綠屋頂，然而此項調查對綠屋頂的定義非常廣義，簡 易種植在屋頂和遮板上的植栽也被列入綠屋頂的計算中；其中只有30個是粗放型
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或半密集型的綠屋頂（Davis, 2002）。在志願設置的原則下只有直接財務獎勵才能 吸引業主和開發商設置綠屋頂，已經有部分加拿大城市開始積極推廣綠屋頂，並 開始執行獎勵方案和配套措施。由於這樣的公共利益不應該透過提供零星的私有 財務獎勵推行，在較大的連續性區域施作綠屋頂才能帶給公眾較大的效益及較顯 著的效果，譬如台北的成功市場。因此對於各級政府單位來說，如何修改現行政 策、引進新政策並鼓勵綠屋頂的推行才是重要的工作。
圖 7 成功市場的綠屋頂
資料來源：http://taipeiexpo2010.pixnet.net/blog/post/29432389
加拿大的綠屋頂實踐已趨向財務補助的方式。加拿大自然資源部（Natural Resources Canada）開始實施一系列的綠屋頂財務補助，藉此改善商業大樓和公共 機構的建築節能效率。同時，綠屋頂也可用來獲得綠建築評價系統（Leadership in Energy and Environmental Design,LEED）認證的點數，如此可以鼓勵開發商積極去 獲得綠建築認證。德國能迅速推動綠屋頂要歸功於立法，畢竟只靠業主與開發商 的 努 力 是 不 夠 的 ， 因 為 綠 屋 頂 必 須 要 被 執 政 當 局 納 入 政 策 中 才 能 有 效 推 行
（Landskron, 1998）。
(二)、 法制架構
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綠屋頂的推動須透過法規賦予其法律效力，故在討論綠屋頂政策之前，必須 先了解一地區或國家的法制架構。然而，各個地區和國家依據不同的歷史背景與 文化脈絡有不同的法律架構。全世界目前主要可以區分為兩種法系，歐陸法系（又 稱大陸法系）與英美法系（又稱海洋法系）。歐陸法系的特色是成文法與職業法 官制度，主要國家有德、日、法、奧以及我國；英美法系主要由英美兩國所發展 而來，特色是不成文法、陪審團制度，主要國家有英、美、澳和加拿大。
本研究討論綠屋頂推行需從土地使用分區管制切入，其乃是政府由上而下制 訂之管制措施，專業廠商在積極拓展市場的同時尚需政府明確的訂定相關規範以 鼓勵市場發展，因此國外的法制架構與土管規則可作為後續討論之借鏡，藉此重 新檢討綠屋頂的意涵並非只是屋突空間的綠化而是都市空間的延伸與開放空間的 投射。
由於土地使用分區管制並非為案例累積而成的法規條例，因此仍須透過由上 而下的角度進一步討論。文獻回顧也應從同樣法制架構的大陸法系國家著手。因 此，本次節之法制架構文獻回顧將以德國的法規架構做為討論對象，進一步回顧 台灣現行法制架構。本段落德國法制架構引用自Goya Ngan所著作的<Green Roof
Policies>（2004）
，該書中針對綠屋頂政策與德國的法規架構有詳盡的內容。1. 德國法制架構
德國綠屋頂文獻多引用上位法律作為參考，尤其聯邦法規是綠屋頂政策在德 國得以普及並順利推行的關鍵因素。僅管這些法規不一定適用於其他國家的狀況，
但是這樣的法規架構提供修訂法規的思考方向。從全球化的角度來看，1992年聯 合國地球高峰會（Rio Earth Summit）在里約熱內盧舉行，並且通過”地方21世紀議 程”。這項政策方案在歐洲當地實施可持續性的發展計畫且非常普及。歐盟也發佈
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相關行政命令，諸如植物-動物-棲地（The Flora-Fauna-Habitat Directive）、鳥類保 護指令（The Bird Protection Directive）和水資源治理架構（The Water Framework Directive）等計劃。由於這些計劃都與城鄉生態或水資源點源汙染息息相關，也因 此間接促使德國聯邦制訂綠屋頂政策。德國陸續有16個聯邦州政府和下屬機構開 始訂定具體的綠屋頂法規。德國的綠屋頂法規是從聯邦法規由上而下的裙帶效應，
讓地方政府有訂定法規的依據，讓綠屋頂業者有法規得以依循，促成綠屋頂產業 的發展。
以下詳列了一些重要的德國聯邦法規，這些法規構成德國綠屋頂政策的架構。
這些法規包括聯邦建築法（Federal Building Code）、聯邦自然保護法（Federal Nature Conservation Act）、環境影響評估法（Environmental Impacts Assessment Act）、
土地使用管制規則（Land-Use Regulation）和汙水費法（Wastewater Charges Act）。
圖 8 德國綠屋頂政策架構示意圖（本研究繪製）
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圖 9 德國行政架構示意圖（本研究繪製）
聯邦建築法 BauGB5
1998年，德國聯邦建築法因應1992年的”地方21世紀議程”修改相關條文。其中
BauGb§1（5）指出，土地使用計畫應當保障可持續性的城市發展和土地使用的社
會公平，其中原先的”有序”（well-ordered）一詞更改為”可持續性”（sustainable），暗示現行法制與政策必須要對未來的世代負責，相關的環境政策與綠色政策也開 始更加受到重視。受到聯邦建築法對環境營造的態度轉向積極正向的影響，一併 促使地方自治條例的調整，而聯邦建築法內文則指示地方政府須自行修正建築法
5德國法規的縮寫順序依序為條款科，§代表條，括號表示款，科則不用括號表示，例如：BauGb§1
（5）7，也就是聯邦建築法的第一條第五款第七科。德國聯邦法律的英文版可以從”German Law in English Language”的網站中查閱（Dannemann, 2004）。德國的專有名詞中，Bauleitplan 代表土地 使用計畫，是常用的術語，文書時則會使用 Flächennutzungsplan 和 Bebauungsplan 這兩個字，也 等同於發展計畫（development plan）。
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或建管條例並維持聯邦建築法之目標與架構。水資源保護是其中最重要的目標，
聯邦建築法明確指出為增加暴雨滲透的能力，必須要最小化建成區域的不透水鋪 面面積並針對暴雨源頭做有效控管。因此聯邦建築法規定每一個開發案都必須符 合干預規則與生態補償措施，讓開發造成的環境破壞降至最低並維持綠地面積。
其中BauGb§9（1）指出允許“以其他綠化形式補償”並”允許部分物理結構”，意味 著綠屋頂也可納入土地使用計畫的生態補償範疇。同時法規補述特殊的高密度發 展區可以排除在干預規則外，以維持高密度發展區的開發彈性。
聯邦自然保護法 BNatSchG
聯邦自然保護法的立法目的是為妥善保護自然與景觀，無論是在居住區或非 居住區皆須達成以下四項目的：第一，維持自然平衡的有效性；第二，保護自然 資源的可開發性；第三，保護動植物；第四，保障自然和景觀的種類、特殊性和 美貌。因此不僅是無人居的自然環境，建成地區也必須要滿足保護自然環境之目 的，遂依照補償原則訂定干預規則，藉此滿足自然平衡的有效性及綠地面積，制 訂的主要依據是依照聯邦自然保護法的第八條（BNatSchG§8）和聯邦建築法的第 一條（BauGb§1a）內容。也因為干預規則的制訂，提供綠屋頂政策發展空間，也 是開發計劃滿足干預規則的低成本方案。
土地使用管制規則 BauNVO
土地使用管制規定建築的使用類型、大小和位置、建蔽率及容積率，是實際 關聯到綠屋頂施作面積的規劃工具，也可以說是最重要、直接的推行工具。透過 土地使用管制規則可以清楚的要求不同的土地使用分區所需設置綠屋頂的面積和 標準，而詳細的內容則由地方政府自行制訂，譬如說介質厚度、植栽種類與設置
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面積等。
汙水費法 AbwAG
汙水費法是依照汙染者付費原則所制訂的法規，目標在於控管暴雨源頭的汙 水量以減少城市汙水處理系統的負擔，並進一步改善水質、減少洪患，該稅收用 作成立汙水（或是暴雨）基金。這些基金可用於改善水質、保護與改善環境，或 是進一步作為設置源頭控管的補助金。因此，汙水處理（或暴雨處理）的源頭管 制使綠屋頂有發揮的空間也滿足污染者付費的原則，並讓這些法規徵收的稅收重 新使用在建成環境的改善上，譬如說綠屋頂的補助金。而詳細的稅收標準，仍由 地方政府自行訂定。
綠屋頂政策的推動需要法規的支持，才能在推行的同時達成預期效益與目標，
並讓綠屋頂的設置有依據的標準。德國的綠屋頂政策得以普及，有賴於法規開放 綠屋頂作為干預規則的補償措施。其中聯邦自然保護法詳訂干預規則的主要目標 與原則；聯邦建築法開放綠屋頂做為生態補償的措施；土地使用管制規定各使用 分區設置綠屋頂的標準；汙水費法有效結合綠屋頂與城市暴雨管理，妥善運用稅 收作為循環基金；環境影響評估則將綠屋頂納入評估項目之中，拓展基地開發的 可能性。由此可知，德國的綠屋頂政策架構非常明確，透過中央法規由上而下的 政策發展模式給予未來台灣發展綠屋頂政策一個明確的範例。為了解台灣推行綠 屋頂的現況，以下統整台灣相關法制架構。
2. 台灣法制架構
我國目前尚未有明確的綠屋頂政策，法規層面也尚未詳實規定。綠屋頂設置
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屬於建築屋突皮層工程，故法制架構應從建築管理、土地使用的角度著手探討。
本段落將統整土地使用分區管制與建築技術規則的內容，從中指出今後綠屋頂推 行將遭遇到的困境和推行的著力點。
土地使用分區管制
土地使用分區管制是施行都市計畫最常見的工具，台灣現行的土地使用分區 管制有三者，分別為都市計畫法臺灣省施行細則、臺北市土地使用分區管制規則 與高雄市土地使用分區管制規則。民國72年，高雄市與台北市相繼公布各自之土
土地使用分區管制是施行都市計畫最常見的工具，台灣現行的土地使用分區 管制有三者，分別為都市計畫法臺灣省施行細則、臺北市土地使用分區管制規則 與高雄市土地使用分區管制規則。民國72年，高雄市與台北市相繼公布各自之土