第一節 研究緣起與背景
壹、研究緣起
臺灣與日本同樣位處於環太平洋地震帶，地震、颱風、豪雨等天然災害發 生頻繁，由於災害類型與人文背景相似，我國災害防救與都市防災做法大多參 考日本相關政策制度。都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域，當發生地震 災害時，則具備作為避難 場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。由於 日本木構造住宅居多，1923 年日本關東大地震引發都市大火延燒三天三夜，東 京都被燒毀四成，九成罹難者死於火災，157 萬人在都市公園成功避難存活，都 市公園從此成為防範震後都市大火災防災體系重要的一環，並將地震時能發揮避 難收容或避難通道的都市公園稱為「防災公園」。1995 年阪神淡路大地震時，
神戶市 1200 多處公園綠地即成功遏止震後火勢蔓延，同年 4 月日本建設省立即 在全國推動「防災綠地緊急整備事業」，將都市公園防災整備列為震災後都市重 建重要基礎防災建設之一環，並與財團法人都市綠化開發機構合作出版「防災公 園計畫與設計指導手冊」及「防災公園技術手冊」，提供都市公園之防災規劃設 計參考。2011 年 3 月 11 日東日本大地震之後，為因應未來可能面臨更大規模的 廣域災害發生，日本積極檢討改革相關防災政策與防災建設，並於 2015 年修訂
「防災公園計畫與設計指導手冊（草案）、（防災公園の計画・設計に関するガ イドライン（案）」），在原本以防範震後都市火災為主的防災公園規劃，擴大 考量海嘯及水災等廣域災害類型，提出因應廣域巨災之防災據點、防災基地、避 難收容等防災公園規劃設計方法，可供我國都市公園防災規劃與改善參考。
我國有關都市公園之防災整備，始於 921 地震後，臺北市政府參考日本防災 公園經驗在每一個行政區選定一座既有公園進行防災整備工作，而後各縣市政府 也開始跟進，故近年中央與地方政府防災考察均將防災公園列入重點考察項目之 一，顯見都市公園之防災規劃建設為我國當前防災基礎建設重要課題。然而，國 內各都市普遍存在公園數量面積不足、開闢率低與分布不均之狀況，老舊市街區 更為明顯，平時使用需求與防災避難亦多所衝突，且國內都市公園用地取得不易，
多為鋼筋混凝土等防火建築構造，避難設施規劃以學校、軍營居多，加上防災公 園法令闕如，國內種種現況環境條件與日本大不相同。國內防災公園欠缺都市防 災空間系統的整體考量，都市防災空間系統並非以公園為主體，應該優先將都市 防災空間整體指定後，再檢討都市公園可以支援彌補不足的防災機能，較能符合 國內公園的使用現況。日本防災公園有階層性的區分，主要是因為日本有許多木 造建築，地震後容易發生都市火災延燒，因此有階段性地避開火勢延燒地區逃往 外圍較安全的公園避難。國內以鋼筋混凝土建築物為主，從 921 經驗來看，民眾 大多是在面前道路、附近學校操場或廣場即可安全避難，不一定要到公園才能避 難，目前地方政府投入許多經費建設「防災公園」，要民眾前往防災公園避難，
觀念並不正確。因此，如何從日本都市公園防災整備經驗，正視我國都市防災現 況環境，探討提出經濟有效的既有都市公園之防災分工與建置方針，俾提供地方 政府擬訂地區災害防救計畫時參考，為本研究計畫之主要目的。
貳、研究背景
我國有關防災公園之推動，始自 921 地震後，由臺北市政府參考日本防災公園 理念在每個行政區規劃建立 1 座大型防災公園，其他縣市政府迄今仍在草創起步階 段。為借鏡東日本大地震災後重建經驗，近幾年我國各級政府赴日防災考察行程必 將「防災公園」列入考察重點項目之一，咸認日本防災公園內各項救災軟硬體設施 規劃完整齊全，充分發揮救災功能，值得我國借鏡學習，藉以提昇各項防災整備及 災害應變工作效能（陳章賢、洪士炫 2016）。然而，國內都市都市地區普遍缺乏 大型開放空間、公園數量面積不足、開闢率低與分布不均之狀況，老舊市街區更 為明顯，平時使用需求與防災避難亦多所衝突，且國內都市地區多為鋼筋混凝土 等防火建築物，避難設施規劃以學校、軍營居多，國內種種現況環境條件與日本 大不相同。
國內都市土地不易取得難以興建大型防災公園，例如台北市「三總舊址水源 地區防災型都更計畫」規劃多年仍面臨困境，現階段各地方政府大多參考本所都 市防災空間系統規劃理念，在地區災害防救計畫架構內檢討規劃既有都市公園之 防災機能與設施。然而，國內防災公園欠缺與都市防災空間系統相互分工的整體 考量，都市防災空間系統並非以公園為主體，應該優先將都市防災空間整體指定
後，再檢討都市公園可以支援彌補不足的防災機能，較能符合國內公園的使用現 況。因此，本研究聚焦於「都市地區」的「既有都市公園」之防災分工探討，且 災害類型以地震為主體，爰將蒐集日本與我國防災公園相關研究文獻與法令政策，
並參考日本 2015 年修訂「防災公園計畫和設計指導方針（草案）」，從日本都市公 園防災整備經驗，探討提出適合我國都市環境現況的既有都市公園之防災分工與 建置方針，俾利地方政府擬訂地區災害防救計畫時參考。
第二節 研究內容與流程
壹、研究內容
一 蒐集日本與我國都市公園防災整備相關文獻與法令政策。
二 彙整日本都市公園之防災機能，瞭解日本各類型防災機能之都市公園之功能 定位、基本原則與設施種類。
三 蒐集彙整國內六都防災公園建設現況。
四 對照我國災害防救計畫或都市計畫通盤檢討等上位計畫相互檢討，釐清防災 公園於災害防救體系與都市計畫體系中的相互關係。
五 探討提出適合我國都市公園的防災分工與建置方針。
貳、研究流程
本計畫研究流程如下圖 1-1 研究流程圖所示。
圖 1-1 研究流程圖
第三節 預期成果
一、完成日本與我國都市公園防災整備相關文獻與法令政策之蒐集。
二、瞭解日本各類型防災機能之都市公園之功能定位、基本原則與設施種類。
三、瞭解國內六大直轄市都會人口稠密地區的都市防災公園建設現況。
四、瞭解國內都市公園於災害防救體系與都市計畫體系中的防災定位。
五、提出適合我國既有都市公園之防災分工與建置改善方針。