從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災分工與建置方針

從日本防災公園實施經驗探討

我國都市公園之防災分工與建

置方針

（期末報告）

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 106 年 12 月 （本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

「從日本防災公園實施經驗探

討我國都市公園之防災分工與

建置方針」

研 究 人 員：白 櫻 芳

內政部建築研究所自行研究報告

中華民國 106 年 12 月 （本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

目

次

目 次 ... I

表 次 ... V

圖 次 ...XIII

摘 要 ... XVII

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究緣起與背景 ... 1

第二節 研究內容與流程 ... 3

第三節 預期成果 ... 5

第二章 文獻回顧 ... 7

第一節 都市災害與都市防災定義 ... 7

第二節 公園綠地系統之定義 ... 11

第三節 防災公園之起源 ... 12

第四節 防災公園之定義 ... 12

第五節 防災公園相關研究文獻 ... 14

第三章 日本防災公園法令規定與規劃建設原則 ... 21

第一節 日本防災公園在地震災害中的實際作用 ... 21

第二節 日本防災公園相關法令規定... 23

第三節 防災公園規劃整備之關聯計畫 ... 24

第四節 東日本大地震後防災公園之功能、種類與建置原則 ... 29

第五節 日本都市公園之防災關聯設施 ... 45

第六節 日本防災公園之規劃流程 ... 50

第七節 日本都市公園與其他防災單位之分工說明 ... 57

第八節 日本都市公園防災整備現況與案例說明 ... 66

第九節 日本防災公園指定經營管理制度 ... 79

第十節 小結 ... 82

第四章 我國都市防災相關法令規定 ... 85

第一節 災害防救法 ... 85

第二節 都市計畫法 ... 97

第三節 內政部營建署「公園綠地系統規劃設計參考手冊」 ... 101

第四節 內政部建築研究所「都市防災空間系統手冊」 ... 106

第五節 日本與我國防災公園相關法令計畫彙整比較 ... 115

第六節 小結 ... 116

第五章 我國防災公園推動現況說明-以六都為例 ... 119

第一節 921 地震中都市公園之作用... 119

第二節 臺北市防災公園推動現況 ... 120

第三節 新北市防災公園推動現況 ... 138

第四節 桃園市防災公園推動現況 ... 155

第五節 臺中市防災公園推動現況 ... 162

第六節 臺南市防災公園推動現況 ... 163

第七節 高雄市防災公園推動現況 ... 169

第八節 小結 ... 178

第六章 我國既有都市公園之防災分工與建置方針 ... 181

第一節 我國既有都市公園之防災分工探討 ... 187

第二節 我國既有都市公園之防災建置方針 ... 197

第七章 結論與建議 ... 203

第一節 結論 ... 203

第二節 建議 ... 210

附 錄 ... 213

附錄一、歷次審查會議委員意見回應 ... 215

附錄二、各類型防災公園對應檢討之防災機能（摘錄「防災公園

計畫與設計指導手冊草案（2015）」表 III-5） ... 239

附錄三、各防災機能對應檢討之防災關聯設施（摘錄「防災公園

計畫與設計指導手冊草案（2015）」表 III-8、III-10）. 243

參考書目 ... 247

表

次

表 1-1 研究進度表 ... 4

表 2-1 因地震災害引起之現象與其影響 ... 10

表 3- 1 日本都市公園分類表... 23

表 3- 2 日本都市公園法涉及防災公園之相關條文內容 ... 24

表 3- 3 市町村公園綠地防災系統配置注意事項 ... 25

表 3- 4 都道府縣廣域綠地防災系統配置注意事項 ... 26

表 3- 5 日本災害對策基本法涉及防災公園之條文 ... 27

表 3- 6 避難地點、避難通路之規劃整備原則 ... 28

表 3- 7 日本防災都市營造計畫與地區防災計畫、都市綱要計畫關係

表 ... 29

表 3- 8 指定緊急避難地與指定避難所的區別 ... 31

表 3- 9 防災公園功能隨災後時間連續變化的關係（地震火災的情況）

... 31

表 3- 10 防災公園之種類 ... 33

表 3- 11 具廣域防災據點機能之都市公園設置說明... 34

表 3- 12 廣域防災據點機能都市公園於不同應變階段之功能 ... 34

表 3- 13 具地區防災據點機能都市公園之設置說明... 35

表 3- 14 具地區防災據點機能都市公園於不同應變階段之功能 ... 35

表 3- 15 具廣域避難收容機能之都市公園設置說明... 36

表 3- 16 具廣域避難收容機能之都市公園於不同應變階段之功能 .. 37

表 3- 17 具一次避難地機能的都市公園設置說明 ... 37

表 3- 18 具一次避難地機能的都市公園於不同應變階段之功能 ... 38

表 3- 19 具避難道路機能的都市公園設置說明 ... 39

表 3- 20 具避難道路機能的都市公園於不同應變階段之功能 ... 40

表 3- 21 分隔石化工業區與一般市街地區的緩衝綠地 ... 40

表 3- 22 緩衝綠地於不同應變階段之功能 ... 40

表 3- 23 具返家援助服務站機能之都市公園設置說明 ... 41

表 3- 24 具返家援助服務站機能的都市公園於不同應變階段之功能

... 41

表 3- 25 鄰近具防災活動據點功能之都市公園設置說明 ... 42

表 3- 26 鄰近具防災活動據點功能的都市公園對應不同時間階段之

功用 ... 42

表 3- 27 都市公園之防災關聯設施 ... 46

表 3- 28 防災相關之公園設施 ... 46

表 3- 29 其他供防災應用之公園設施概要 ... 48

表 3- 30 都市防災公園與其他防災單位之避難收容分工 ... 57

表 3- 31 都市防災公園與其他防災單位之災害減輕分工 ... 58

表 3- 32 都市防災公園與其他防災單位之災害情報蒐集傳遞分工 .. 58

表 3- 33 都市防災公園與其他防災單位於消防救援、醫療救護活動援

助之分工 ... 59

表 3- 34 都市防災公園與其他防災單位之避難及臨時避難生活分工

... 61

表 3- 35 都市防災公園與其他防災單位之防疫清掃分工 ... 62

表 3- 36 都市防災公園與其他防災單位之重建工作分工 ... 63

表 3- 37 日本直昇機起降空間規劃標準 ... 65

表 3- 38 都市防災公園與其他防災單位之物資輸送分工 ... 64

表 3- 39 都市防災公園與其他防災單位之返家援助分工 ... 66

表 3- 40 日本都市計畫區都市公園統計資料（人口規模） ... 67

表 3- 41 日本都市公園整備經費來源表 ... 68

表 3- 42 日本三木綜合防災公園概要表 ... 68

表 3- 43 長岡市民防災公園概要表 ... 71

表 3- 44 武藏野森林公園概要表 ... 73

表 3- 45 大阪府堺市鳳公園概要表 ... 76

表 3- 46 千葉縣市川市廣尾防災公園概要表 ... 77

表 3- 47 東京都土地面積與人口密度統計表 ... 80

表 4-1 災害防救基本對策重點摘要表 ... 87

表 4-2 災害防救業務計畫與地區災害防救計畫擬定項目一覽表 ... 89

表 4-3 震災（含土壤液化）災害防救業務計畫重點整理 ... 91

表 4-4 震災（含土壤液化）災害防救業務計畫有關災後避難收容緊急

應變作為 ... 93

表 4-5 都市計畫法中與防災相關條文彙整表 ... 97

表 4-6 都市計畫通盤檢討實施辦法中與防災相關條文彙整表 ... 99

表 4-7 公園綠地系統的分類和定義 ... 102

表 4-8 各防災公園綠地體系之功能與設置原則 ... 104

表 4-9 都會區防災空間資源表 ... 111

表 4-10 日本與我國防災公園相關上位法令計畫彙整比較表 ... 115

表 5-1 台北市都市公園防災功能與需求表 ... 120

表 5-2 臺北市災害防救基本對策減災工作重點彙整表 ... 122

表 5-3 臺北市地區災害防救計畫有關避難場所相關規定 ... 122

表 5-4 臺北市災害防救基本對策之應變工作重點彙整表 ... 124

表 5-5 臺北市公園管理自治條例條文內容 ... 125

表 5-6 臺北巿公園開發都巿設計準則彙整表 ... 126

表 5-7 臺北市防災公園精進整備檢討項目表（短期目標） ... 128

表 5-8 臺北市防災公園精進整備檢討項目表（中期目標） ... 129

表 5-9 臺北市防災公園檢核項目一覽表 ... 129

表 5-10 因應重大災害交通中斷大量民眾返家困難實施計畫摘要表

... 130

表 5-11 臺北市重大災害發生後避難收容安置作業精進計畫摘要表

... 131

表 5-12 災害時序與避難收容空間關係表 ... 133

表 5-13 臺北市防災公園與日本防災公園之機能比較表 ... 133

表 5-14 臺北市大安森林公園防災規劃摘要表 ... 136

表 5-15 新北市區級防災公園清冊 ... 139

表 5-16 新北市避難收容處所之定義與檢討原則 ... 140

表 5-17 新北市震災減災有關防震設施機能強化重點 ... 142

表 5-18 新北市避難收容（含防災公園）整備相關規定 ... 142

表 5-19 新北市防災公園民生物資及設備需求推估... 143

表 5-20 新北市防災公園設施規劃設置原則表 ... 144

表 5-21 新北市「海嘯災害防救對策」有關防災公園相關內容彙整表

... 146

表 5-22 新北市防災公園與日本防災公園之機能比較表 ... 149

表 5-23 新北市審計處防災公園民眾問卷統計表 ... 153

表 5-24 「防災公園規劃操作手冊」摘要彙整表 ... 156

表 5-25 桃園市防災公園體系表 ... 158

表 5-26 桃園市防災公園與日本防災公園之機能比較表 ... 158

表 5-27 臺南市政府推動設置防災公園實施計畫彙整表 ... 164

表 5-28 臺南市防災公園與日本防災公園之機能比較表 ... 165

表 5-29 高

雄

市

防

災

避

難

圈

劃

設

標

準

表

... 170

表 5-30 高雄市防災避難圈規劃原則一覽表 ... 170

表 5-31 高雄市避難收容處所分類表 ... 171

表 5-32 高雄市防災公園分類一覽表 ... 171

表 5-33 高雄市防災公園區位選定考量因素一覽表... 172

表 5-34 高雄市防災公園設施之空間配置與防災設施一覽表 ... 172

表 5-35 高雄市避難收容處所平時維護管理與災時運作機制彙整表

... 173

表 5-36 104 年至 106 年高雄市防災公園規劃總表 ... 174

表 5-37 緊急救難、緊急醫療救護直升機臨時起降場規格表 ... 176

表 5-38 高雄市防災公園與日本防災公園之機能比較表 ... 176

表 6- 1 臺灣全國都市計畫地區公園綠地統計表 ... 181

表 6- 2 國內各類型避難收容場所與日本防災公園之關聯比較表 .. 182

表 6- 3 日本防災公園各項防災功能所對應之空間設施 ... 183

表 6- 4 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構 ... 200

表 7- 1 支援廣域防災都市空間系統之都市公園架構 ... 206

圖

次

圖 1-1 研究流程圖 ... 4

圖 3-1 各類型防災公園在避難行動方面的相互關係圖 ... 43

圖 3-2 廣域防災據點網絡關係圖 ... 44

圖 3-3 各類型防災公園在救援行動方面的相互關係 ... 45

圖 3-4 防災公園分區隨時間轉換功能概要示意圖 ... 53

圖 3-5 日本防災公園規劃設計流程圖 ... 56

圖 3- 6 日本都市公園統計資料 ... 67

圖 3-7 日本三木綜合防災公園平面圖 ... 69

圖 3-8 日本三木綜合防災公園鳥瞰圖 ... 70

圖 3- 9 長岡市民防災公園與鄰近公共設施關係示意圖 ... 71

圖 3-10 長岡市民防災公園簡要示意圖 ... 72

圖 3-11 長岡市民防災公園照片實景 ... 72

圖 3-12 武藏野森林公園簡要示意圖 ... 74

圖 3-13 東京都武藏野森林公園防災設施照片實景... 75

圖 3-14 東京都武藏野森林公園移植樹木闢建大型廣場照片實景 ... 75

圖 3-15 鳳公園簡要示意圖 ... 76

圖 3-16 手動水井（左）、具防災機能之遊樂設施（右） ... 77

圖 3-17 千葉縣市川市廣尾防災公園簡要示意圖 ... 78

圖 3-18 廣尾防災公園照片 ... 79

圖 3-19 東京都行政區劃示意圖 ... 81

圖 3-20 公益財團法人東京都公園協會經營防災公園分布圖 ... 81

圖 4-1 我國災害防救計畫體系 ... 86

圖 4-3 各時期災害現象與都市六大空間系統對應關係圖表 ... 110

圖 4-4 地區災害防救計畫、都市防災系統與都市計畫通盤檢討關聯圖

... 113

圖 5-1 大安森林公園平面圖... 137

圖 5-2 大安森林公園空拍圖... 137

圖 5-3 大安森林公園爐灶座椅組 ... 138

圖 5-4 新北市新莊區防災避難地圖 ... 152

圖 5-5 新莊運動公園平面圖與鳥瞰圖 ... 154

圖 5-6 桃園風禾公園鳥瞰圖... 161

圖 5-7 桃園風禾公園照片 ... 161

圖 5- 8 臺南市東區鄰里型防災公園 ... 168

摘 要

關鍵詞：防災公園、都市防災空間系統、廣域防災 一、研究緣起與目的 臺灣與日本同樣位處於環太平洋地震帶，地震、颱風、豪雨等天然災害發 生頻繁，由於災害類型與人文背景相似，我國災害防救與都市防災做法大多參 考日本相關政策制度。都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域，當發生地震 災害時，則具備作為避難 場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。由於 日本木構造住宅居多，1923 年日本關東大地震引發都市大火延燒三天三夜，東 京都被燒毀四成，九成罹難者死於火災，157 萬人在都市公園成功避難存活，都 市公園從此成為防範震後都市大火災防災體系重要的一環，並將地震時能發揮避 難收容或避難通道的都市公園稱為「防災公園」。1995 年阪神淡路大地震時， 神戶市 1200 多處公園綠地即成功遏止震後火勢蔓延，同年 4 月日本建設省立即 在全國推動「防災綠地緊急整備事業」，將都市公園防災整備列為震災後都市重 建重要基礎防災建設之一環，並與財團法人都市綠化開發機構合作出版「防災公 園計畫與設計指導手冊」及「防災公園技術手冊」，提供都市公園之防災規劃設 計參考。2011 年 3 月 11 日東日本大地震之後，為因應未來可能面臨更大規模的 廣域災害發生，日本積極檢討改革相關防災政策與防災建設，並於 2015 年修訂 「防災公園計畫與設計指導手冊（草案）、（防災公園の計画・設計に関するガ イドライン（案）」），在原本以防範震後都市火災為主的防災公園規劃，擴大 考量海嘯及水災等廣域災害類型，提出因應廣域巨災之防災據點、防災基地、避 難收容等防災公園規劃設計方法，可供我國都市公園防災規劃與改善參考。 我國有關都市公園之防災整備，始於 921 地震後，臺北市政府參考日本防災 公園經驗在每一個行政區選定一座既有公園進行防災整備工作，而後各縣市政府

也開始跟進，故近年中央與地方政府防災考察均將防災公園列入重點考察項目之 一，顯見都市公園之防災規劃建設為我國當前防災基礎建設重要課題。然而，國 內各都市普遍存在公園數量面積不足、開闢率低與分布不均之狀況，老舊市街區 更為明顯，平時使用需求與防災避難亦多所衝突，且國內都市公園用地取得不易， 多為鋼筋混凝土等防火建築構造，避難設施規劃以學校、軍營居多，加上防災公 園法令闕如，國內種種現況環境條件與日本大不相同。國內防災公園欠缺都市防 災空間系統的整體考量，都市防災空間系統並非以公園為主體，應該優先將都市 防災空間整體指定後，再檢討都市公園可以支援彌補不足的防災機能，較能符合 國內公園的使用現況。日本防災公園有階層性的區分，主要是因為日本有許多木 造建築，地震後容易發生都市火災延燒，因此有階段性地避開火勢延燒地區逃往 外圍較安全的公園避難。國內以鋼筋混凝土建築物為主，從 921 經驗來看，民眾 大多是在面前道路、附近學校操場或廣場即可安全避難，不一定要到公園才能避 難，目前地方政府投入許多經費建設「防災公園」，要民眾前往防災公園避難， 觀念並不正確。因此，如何從日本都市公園防災整備經驗，正視我國都市防災現 況環境，探討提出經濟有效的都市公園之防災分工與建置方針，俾提供地方政府 擬訂地區災害防救計畫時參考，為本研究計畫之主要目的。 二、研究方法與過程 國內都市土地不易取得難以興建大型防災公園，例如台北市「三總舊址水源 地區防災型都更計畫」規劃多年仍面臨困境，現階段各地方政府大多參考本所都 市防災空間系統規劃理念，在地區災害防救計畫架構內檢討規劃既有都市公園之 防災機能與設施。因此，本研究聚焦於「都市地區」的「既有都市公園」之防災 分工探討，且災害類型以地震為主體，蒐集日本與我國防災公園相關研究文獻與 法令政策，並參考日本 2015 年修訂「防災公園計畫和設計指導方針（草案）」， 從日本都市公園防災整備經驗，探討提出適合我國都市環境現況的既有都市公園 之防災分工與建置方針，俾利地方政府擬訂地區災害防救計畫時參考。

(一) 蒐集日本與我國都市公園防災整備相關文獻與法令政策。 (二) 彙整日本都市公園之防災機能，瞭解日本各類型防災機能之都市公園之功能 定位、基本原則與設施種類。 (三) 蒐集彙整國內六都防災公園建設現況。 (四) 對照我國災害防救計畫或都市計畫通盤檢討等上位計畫相互檢討，釐清防災 公園於災害防救體系與都市計畫體系中的相互關係。 (五) 探討提出適合我國既有都市公園的防災分工與建置方針。。 三、重要發現 (一) 日本各類型防災機能都市公園之功能定位與相關規定 1. 日本防災公園規劃整備相關規定，包括「市町村綠地基本計畫」、「都 道府縣廣域綠地計畫」、「市町村都市綱要計畫」、「地區防災計畫」、 「都市防災構造化綱要計畫（防災都市營造計畫）」等。 2. 市町村都市公園之規劃整備，係先行依據「市町村綠地基本計畫」之綠 地防災系統加以定位，並與「市町村都市綱要計畫」所規定之都市防災 計畫做整合；再進一步將各防災公園的功能定位與調查評估建設等事項， 納入「市町村地區防災計畫」項下的「防災都市營造計畫（指防災公園 建設）」與「災害應變措施之避難事項（指防災避難圈、避難收容、防 救災動線規劃）」，具體律定政府相關防災業務部門於減災、整備、應 變及復原等各階段採行措施。因應超過市町村範圍的廣域性大規模地震 災害方面，則依照「都道府縣廣域綠地計畫」，從都道府縣廣域觀點來 進行廣域型重點防災公園配置計畫，包括廣域避難措施、廣域緊急物資 輸送措施、市區大火延燒遮斷區等。整體防災公園之空間配置是「空間 計畫（規劃面）先行於災防計畫（執行面）」，「地區防災計畫」是以 短期政策為主，藉由項下「防災都市營造計畫（即防災建設）」銜接以 長期都市發展為主的「都市綱要計畫」。

3. 東日本大地震後，日本防災公園種類從 6 大類增加為 8 大類，包括具廣 域防災據點機能的都市公園、具廣域避難收容機能的都市公園、具一次 避難地機能的都市公園、具避難道路機能的都市公園、斷開石油工業區 等與後方一般市街地區的緩衝綠地，以及具臨近防災活動據點機能的都 市公園等，以及 2015 年 9 月修訂增加具地區防災據點機能的都市公園 與具步行返家援助服務站機能的都市公園。既有都市公園經過適當調查、 評估、規劃後，可進一步整備建構形成一體的都市防災公園綠地網絡系 統，各個不同類型的都市公園之間相互串聯、支援、調度，因應災害初 期、緊急搶救、應變與復原重建等不同時間階段，提供所需之避難、減 災、情報蒐集與傳遞、支援緊急搶救活動、避難生活、防疫、清掃、災 後救援重建、各種物資輸送以及步行返鄉者中途休息地點等功能。 4. 從日本防災公園案例可以發現，日本在防災公園儘量保留基地完整的大 型廣場，供災後各種緊急防救應變活動使用。 5. 日本「都道府縣廣域綠地計畫」內容包括廣域公園等重點中心公園的配 置計畫、都道府縣在都市計畫中的綠地指定方針等，應從廣域觀點來保 全整體結構性的綠地中心地帶。國內目前仍欠缺對應的空間計畫，建議 未來納入地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃研究探討。 6. 由於日本許多地區仍以木造建築為主，故綠地公園規劃上需利用緩衝綠 地、避難道路機能的都市公園，另利用防火植栽林包圍公園內部大型廣 場等使用空間，確保達到隔離火害的目的。惟國內木造建築已不多見， 故本研究內容暫不討論緩衝綠地、避難道路機能等部分。 7. 日本允許地方政府將轄管防災都市公園的經營管理，指定民間專業機構 經營管理，經營項目包括公園附設圖書館、水環境綠化公民學程、廣場 活動策展、公園畫廊、出版品、志工活動、講座導覽服務、觀光遊艇營 運、都市綠化基金等，除一般公園事業的經營收益，同時彙編防災公園 手冊、辦理防災設施維護、防災人員培訓宣導，定期舉辦防災體驗活動， 與地方政府及關聯機構合作努力提高災害應急能力，其經驗制度相當值 得我國參考學習。

(二) 我國都市防災相關法令探討 1. 災害防救基本對策第四章復原重建階段始提及「公園、綠地等開放空間 及防災據點之規劃」，在防災整備時序上似有不妥，建議改列於第二章 災前整備階段之工作項目；並建議擬訂災害防救業務計畫與地區災害防 救計畫時，應將轄區內防災公園之分工角色納入探討。 2. 震災（含土壤液化）災害防救業務計畫第二編災害預防中涉及都市防災 公園與其他防災公共設施之分工，惟計畫內容並未述及防災公園，建議 未來檢討列入。 3. 震災（含土壤液化）災害防救業務計畫已規範「跨縣市避難收容」原則， 對於「跨縣市行政支援」尚未規範，建議未來檢討一併納入。 4. 都市計畫通盤檢討實施辦法第 6 條與第 9 條涉及防災公園區位功能，應 依照地區災害防救計畫於都市計畫通盤檢討時規劃指定。 5. 防災公園大致可歸屬於都市防災六大空間系統之防災據點，兼具避難據 點、物資據點、消防據點、醫療據點、警察據點等功能，目前都市計畫 缺乏全市性空間計畫之空間防減災規劃布局之指導，建議未來檢討研擬 「廣域防災支援之都市防災空間系統手冊」。 6. 目前國內相關法令規定有關防災公園部分著墨較少，建議未來就防災公 園之法令配套制度進行探討。 (三) 我國防災公園現況探討 1. 目前各地方政府避難安置地點以學校、活動中心等為主，經查各縣市政 府的避難安置地點清冊中鮮少將公園納入，公園僅規劃作為大規模災害 之緊急避難或短期收容地點。目前臺北市與新北市是在災害後危險建築 物緊急評估確認避難收容處所等建築物安全之後，才開設避難收容處所 進行安置。在避難收容處所開設之前，民眾先在學校操場、廣場空地或 公園綠地緊急避難等候安置。

2. 相較於日本防災公園的規模，國內都市公園有效腹地普遍較小，因此在 防災機能改善規劃上頗受限制，建議未來進行防災公園地下空間多元機 能規劃可行性之探討。 3. 各地方政府所規劃的防災公園，大多以提供民眾緊急避難、安置與收容 為主，故在空間規劃上僅見民眾安置部分，對於其他區級災害應變小組 備援中心、災後救援、物資集散據點、臨時醫療據點、國軍救援駐紮據 點及復原重建據點等著墨較少，建議未來應從不同災害應變階段的使用 機能納入規劃考量。 4. 國內防災公園規劃主要以地震災害為主，主要考量水災可垂直避難、毒 化災不可滯留於洩漏地點周遭、坡地災害需預先撤離至安全區域、海嘯 災害需即時撤離至安全區域，故針對淹水、毒化災及空難等災害類型， 並不適合前往防災公園避難。 5. 直升機起降場除需要安全足夠的空地，受限於國內都市公園安全腹地較 小，多未設置直升機臨時起降場，建議未來研擬對應的空中運輸配套措 施，以因應大規模地震災害導致廣域交通中斷的情況。 6. 防災公園的物資儲備與基本維生設施整備需要大量維管人力與經費，由 於大規模地震可能造成許多地區長時間面臨斷水斷電、物資缺乏、交通 中斷的情況，開口合約廠商恐難以應付，故建議深入探討研究經濟可行 的物資儲備與基本維生設施（如緊急供水供電整備計畫）整備方式，以 減輕地方防災整備工作之財政負荷。 (四) 本研究參考日本及國內防災公園相關制度，於第六章彙整提出既有都市公園 防災機能之分工原則與建置方針。有關支援廣域防災都市空間系統之都市公 園架構，說明如下： 都市公園在都市防災空間系統中分擔防災據點的功能，在避難收容方面，可 與其他公共設施共同分擔作為緊急避難空地(半日內)、臨時避難場所（3 日內） 及短期收容安置(2 周內)，支援災後應變與復原重建階段之消防救援據點、醫療

據點、物資集散據點、人員集結據點及指揮備援據點等功能。有鑑於日本因應廣 域性大規模地震災害，著重於廣域避難、廣域緊急物資輸送、市區大火延燒遮斷 區等措施，以下參考日本廣域防災網絡系統概念，同時考量國內相關法令與都市 公園現況，搭配都市防災空間系統，兼顧不同應變階段所應發揮之功能，區分為 「支援廣域防災之都市公園」、「支援全縣市防災之都市公園」、「支援鄉鎮市 區防災之都市公園」及「支援村里防災之公園綠地」等四大類，提出支援廣域防 災都市空間系統之都市公園架構。 1. 支援廣域防災之都市公園：由災區外圍的支援全縣市防災之都市公園、支援 鄉鎮市區防災之都市公園共同串連組成，可支援廣域防災之戶外備援中心， 作為災後救援、復原重建與物資集散的後援基地，對應納入震災（含土壤液 化）災害防救業務計畫。 2. 支援全縣市防災之都市公園：在人口稠密縣市選定一座 8 公頃以上都市公園， 或縣市行政中心、災害應變中心、相關公共設施的戶外廣場空地，或廣場空 地與公園併計達 8 公頃以上時，均可視為廣義的支援全縣市防災之都市公園， 相當於日本廣域防災、地區防災據點之都市公園。可作為災後救援、復原重 建與物資集散的中繼基地，以及縣市級戶外備援防災中心，亦可兼具防疫清 潔、災情蒐集傳遞、避難收容等防災功能，其支援防災時使用之內部設施應 包括防災管理中心、儲備倉庫、道路廣場、水源設施、緊急發電、緊急照明、 資訊廣播設施、停車場、緊急衛生設備、配置圖等，對應納入各縣市地區災 害防救計畫。 3. 支援鄉鎮市區防災之都市公園：在人口稠密的鄉鎮市區選定一座 1 公頃以上 都市公園，或鄉鎮市區行政中心、災害應變中心、相關公共設施的戶外廣場 空地，或廣場空地與公園併計達 1 公頃以上時，均可視為廣義的支援鄉鎮市 區防災之都市公園。相當於日本一次避難地據點，可作為災後救援、復原重 建與物資集散的前線基地，以及鄉鎮市區級戶外備援防災中心，亦可兼具防 疫清潔、災情蒐集傳遞、避難收容等防災功能，其支援防災時使用之內部設 施應包括防災管理中心、儲備倉庫、道路廣場、水源設施、緊急發電、緊急

照明、資訊廣播設施、緊急衛生設備、配置圖等。對應納入各縣鄉鎮市區地 區災害防救計畫與防災地圖。 4. 支援村里防災之公園綠地：支援村里防災之公園綠地相當於日本臨近防災活 動據點，面積約 300 平方公尺以上的公園、綠地、或空地、廣場均可視為廣 義的支援村里防災之公園綠地，為民眾震災後初期避難的地點，亦可作為災 後救援、復原重建的臨時集合休息據點，或災區的前進指揮所，其內部設施 應包括道路廣場、緊急照明、廣播設施、配置圖等，對應納入各村里防災地 圖。 四、主要建議事項 建議一 因應廣域型災害之防災空間系統跨域支援研究：立即可行建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：內政部消防署 各縣市政府防災公園規劃主要依行政區界區分為鄰里型、地區型及全市型等 三大類型防災公園，鄰里型及地區型防災公園面積 1 公頃以上，全市型面積 10 公頃以上，供中長期避難、大型救災、醫療、指揮及物資調度，然而大多仍著重 於單點建設，相互間缺乏串聯整合，尤其在廣域型災害之救災指揮調度支援方面 仍顯不足。建議都市防災空間系統增加「綠色基盤系統」，參考日本因應廣域型 大規模災害的整體防救災戰略操作思維，進行因應廣域型災害之防災空間系統跨 域支援研究。 建議二 建議「災害防救基本計畫」比照日本區域聯防機制，落實廣域防災體系：中長期 建議

主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：內政部消防署 建議「災害防救基本計畫」比照日本區域聯防機制，落實廣域防災體系，並 指定其位置及規劃單位。請各縣市政府擬定地區災害防救計畫時，將都市公園之 防災分工機能納入考量，考量國內都市公園不易達到日本廣域防災據點規模，建 議整合外圍非災區縣市的都市公園形為支援廣域防災之都市公園網絡，做為災區 後方的防救災支援基地，應要求各地方政府間訂定相互支援協定，並納入地區災 害防救計畫。有鑑於東日本大地震之後，日本災區有大量政府員工不堪負荷長期 請假，故訂定政府業務繼續計畫，以利災區政府之重建工作可持續運作，建議納 入子研究課題探討。 建議三 防災公園開放民間促參制度之探討：立即可行建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：各直轄市、縣市政府 防災公園有賴平時管理維護與災時大量人力運作，建議參考日本防災公園指 定經營管理制度，也呼應行政院產業創新開放民間促參重大政策，導入企業團體、 志工人力等民間資源，促進民眾參與，如防災公園演習、防災志工培訓、防災公 園開設、防災相關設施維護管理等，以提升防災公園之基本功能。建議本所先進 行防災公園開放民間促參制度之探討，再提供地方政府參考。 建議四 建議研編「都市公園支援防災功能設計參考手冊」：中長期建議 主辦機關：內政部建築研究所

協辦機關：內政部營建署 國內僅臺北巿公園開發都巿設計準則第 6 條已明確規範防災設施，及營建署 「公園綠地系統規劃設計參考手冊」列有相同說明。桃園市防災公園規劃操作手 冊僅適用 1 公頃以上的避難收容規劃，其防災機能與規模層面未竟周全，國內目 前仍缺乏完整的既有都市公園防災規劃設計參考手冊，故建議本所研編「都市公 園支援防災功能設計參考手冊」，內容可分為兩大部分：首先律定支援廣域防災 之都市公園網絡系統的指定規則與分工事項，提供地區災害防救計畫檢討修訂時 參考；其次，研提都市公園支援防災機能之空間改善設計準則，包括各項防災設 施的設計標準與不同應變階段的分區規劃原則，以利國內既有都市公園能兼顧平 時與災時的不同使用機能，同時將廣域防災支援的概念納入考量。 為利彙編「都市公園支援防災功能設計參考手冊」，本所應系統地進行五項 先期研究計畫，包括 1.防災公園地下空間多元機能規劃可行性之探討、2.防災公 園之安全條件、選址原則、功能指定規則、分區規劃原則與空間改善建設（設計）、 3.防災公園對應不同災害應變階段之分區規劃原則、4.因應大規模地震災害導致 廣域交通中斷之空中運輸配套措施、5.防災公園經濟可行之物資儲備與基本維生 設施整備措施，以及建議一所提之因應廣域型災害之防災空間系統跨域支援研究 等。

第一章 緒論

第一節 研究緣起與背景

壹、研究緣起 臺灣與日本同樣位處於環太平洋地震帶，地震、颱風、豪雨等天然災害發 生頻繁，由於災害類型與人文背景相似，我國災害防救與都市防災做法大多參 考日本相關政策制度。都市公園平時是一般民眾休閒活動的場域，當發生地震 災害時，則具備作為避難 場所、救援活動及重建工作等功能之開放場所。由於 日本木構造住宅居多，1923 年日本關東大地震引發都市大火延燒三天三夜，東 京都被燒毀四成，九成罹難者死於火災，157 萬人在都市公園成功避難存活，都 市公園從此成為防範震後都市大火災防災體系重要的一環，並將地震時能發揮避 難收容或避難通道的都市公園稱為「防災公園」。1995 年阪神淡路大地震時， 神戶市 1200 多處公園綠地即成功遏止震後火勢蔓延，同年 4 月日本建設省立即 在全國推動「防災綠地緊急整備事業」，將都市公園防災整備列為震災後都市重 建重要基礎防災建設之一環，並與財團法人都市綠化開發機構合作出版「防災公 園計畫與設計指導手冊」及「防災公園技術手冊」，提供都市公園之防災規劃設 計參考。2011 年 3 月 11 日東日本大地震之後，為因應未來可能面臨更大規模的 廣域災害發生，日本積極檢討改革相關防災政策與防災建設，並於 2015 年修訂 「防災公園計畫與設計指導手冊（草案）、（防災公園の計画・設計に関するガ イドライン（案）」），在原本以防範震後都市火災為主的防災公園規劃，擴大 考量海嘯及水災等廣域災害類型，提出因應廣域巨災之防災據點、防災基地、避 難收容等防災公園規劃設計方法，可供我國都市公園防災規劃與改善參考。 我國有關都市公園之防災整備，始於 921 地震後，臺北市政府參考日本防災 公園經驗在每一個行政區選定一座既有公園進行防災整備工作，而後各縣市政府 也開始跟進，故近年中央與地方政府防災考察均將防災公園列入重點考察項目之 一，顯見都市公園之防災規劃建設為我國當前防災基礎建設重要課題。然而，國 內各都市普遍存在公園數量面積不足、開闢率低與分布不均之狀況，老舊市街區 更為明顯，平時使用需求與防災避難亦多所衝突，且國內都市公園用地取得不易，

多為鋼筋混凝土等防火建築構造，避難設施規劃以學校、軍營居多，加上防災公 園法令闕如，國內種種現況環境條件與日本大不相同。國內防災公園欠缺都市防 災空間系統的整體考量，都市防災空間系統並非以公園為主體，應該優先將都市 防災空間整體指定後，再檢討都市公園可以支援彌補不足的防災機能，較能符合 國內公園的使用現況。日本防災公園有階層性的區分，主要是因為日本有許多木 造建築，地震後容易發生都市火災延燒，因此有階段性地避開火勢延燒地區逃往 外圍較安全的公園避難。國內以鋼筋混凝土建築物為主，從 921 經驗來看，民眾 大多是在面前道路、附近學校操場或廣場即可安全避難，不一定要到公園才能避 難，目前地方政府投入許多經費建設「防災公園」，要民眾前往防災公園避難， 觀念並不正確。因此，如何從日本都市公園防災整備經驗，正視我國都市防災現 況環境，探討提出經濟有效的既有都市公園之防災分工與建置方針，俾提供地方 政府擬訂地區災害防救計畫時參考，為本研究計畫之主要目的。 貳、研究背景 我國有關防災公園之推動，始自 921 地震後，由臺北市政府參考日本防災公園 理念在每個行政區規劃建立 1 座大型防災公園，其他縣市政府迄今仍在草創起步階 段。為借鏡東日本大地震災後重建經驗，近幾年我國各級政府赴日防災考察行程必 將「防災公園」列入考察重點項目之一，咸認日本防災公園內各項救災軟硬體設施 規劃完整齊全，充分發揮救災功能，值得我國借鏡學習，藉以提昇各項防災整備及 災害應變工作效能（陳章賢、洪士炫 2016）。然而，國內都市都市地區普遍缺乏 大型開放空間、公園數量面積不足、開闢率低與分布不均之狀況，老舊市街區更 為明顯，平時使用需求與防災避難亦多所衝突，且國內都市地區多為鋼筋混凝土 等防火建築物，避難設施規劃以學校、軍營居多，國內種種現況環境條件與日本 大不相同。 國內都市土地不易取得難以興建大型防災公園，例如台北市「三總舊址水源 地區防災型都更計畫」規劃多年仍面臨困境，現階段各地方政府大多參考本所都 市防災空間系統規劃理念，在地區災害防救計畫架構內檢討規劃既有都市公園之 防災機能與設施。然而，國內防災公園欠缺與都市防災空間系統相互分工的整體 考量，都市防災空間系統並非以公園為主體，應該優先將都市防災空間整體指定

後，再檢討都市公園可以支援彌補不足的防災機能，較能符合國內公園的使用現 況。因此，本研究聚焦於「都市地區」的「既有都市公園」之防災分工探討，且 災害類型以地震為主體，爰將蒐集日本與我國防災公園相關研究文獻與法令政策， 並參考日本 2015 年修訂「防災公園計畫和設計指導方針（草案）」，從日本都市公 園防災整備經驗，探討提出適合我國都市環境現況的既有都市公園之防災分工與 建置方針，俾利地方政府擬訂地區災害防救計畫時參考。

第二節 研究內容與流程

壹、研究內容 一 蒐集日本與我國都市公園防災整備相關文獻與法令政策。 二 彙整日本都市公園之防災機能，瞭解日本各類型防災機能之都市公園之功能 定位、基本原則與設施種類。 三 蒐集彙整國內六都防災公園建設現況。 四 對照我國災害防救計畫或都市計畫通盤檢討等上位計畫相互檢討，釐清防災 公園於災害防救體系與都市計畫體系中的相互關係。 五 探討提出適合我國都市公園的防災分工與建置方針。 貳、研究流程 本計畫研究流程如下圖 1-1 研究流程圖所示。

圖 1-1 研究流程圖 （資料來源：本研究整理） 本研究計畫已完成工作項目及後續工作進度，如表 1-1 所示。 表 1-1 研究進度表 工作進度 1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 研究課題審查 ● ● ● 文獻蒐集 ● ● 日 本 防 災 公 園 資料蒐集彙整 ● ● ● 蒐 集 國 內 都 市 公園防災現況 ● ● ● 撰 寫 期 中 報 告 書 ● ● ● 期中審查會議 ● 國內法令檢討 ● ● ● 歸納彙整 ● ● ● 撰寫期末報告 ● ● 期末審查會議 ● ● 修正成果報告 ● （資料來源：本研究整理） 研究課題審查 蒐集日本與我國都市公園防災整備研究文獻與法令政策 蒐集日本都市公園防災機能、基本原則與防災設施種類 期中審查會議 期末審查及修正成果報告 對照我國災害防救計畫或都市計畫通盤檢討等上位計畫相互檢討，界定適合我 國都市公園的防災定位 蒐集瞭解國內各直轄市政府都市公園防災整備現況 提出適合我國都市公園的防災分工與建置方針

第三節 預期成果

一、完成日本與我國都市公園防災整備相關文獻與法令政策之蒐集。 二、瞭解日本各類型防災機能之都市公園之功能定位、基本原則與設施種類。 三、瞭解國內六大直轄市都會人口稠密地區的都市防災公園建設現況。 四、瞭解國內都市公園於災害防救體系與都市計畫體系中的防災定位。 五、提出適合我國既有都市公園之防災分工與建置改善方針。

第二章 文獻回顧

本研究主要聚焦於「都市地區」的「既有都市公園」之防災分工探討，災害類型 以地震為主體，本章節蒐集相關文獻針對都市災害、公園綠地系統、防災公園等定義 加以說明。

第一節 都市災害與都市防災定義

陳建忠、李威儀、施植明（2007）「台北市內湖地區都市防災空間系統規劃示範 計畫」曾針對「都市災害與都市防災定義」彙整詳細的定義與說明。 一、都市災害種類 (一) 自然災害：自然發生於都市中，且非人為所能產生的災害型態，例如：地震、 海嘯、颱風、水災、旱災及土石流等。 (二) 人為災害：主要指經人為而發生於都市中的災害型態。例如：都市火災。產 業公害及交通事故等。 (三) 複合性災害：都市複合性災害包含了人為因素影響的自然災害及受自然災害 影響的人為災害。複合性災害對都市環境的破壞程度最為嚴重，通常因為不 同的因素加入，而使原災害內容變質，並加強原有的破壞性，造成都市受害 規模的擴大。 二、都市防災定義 (一) 狹義觀點：都市防災之狹義定義，主要為「建築防災」，其應建立在都市計 畫區內之有關都市空間、公共設施、公用設備及建築物等，包含對風災、水 災。震災、火災。危險物災害等所有災害之預防、災害搶救及重建之工作（蕭 江碧、黃定國 1996）。 (二) 廣義觀點：從廣義觀點而言，都市防災之層面應擴及至國土保全，依日本建 設行政之規劃，主要涵蓋：a.都市行政、b.河川行政（河川整備、砂防、山坡 地崩塌、海岸等災害防治及復舊）、c.道路行政（各種層級道路規劃、道路 設施及防震災之整備）。這三大項之防災規劃理應涵蓋於總體防災規劃架構

內。都市防災應做一貫性、全面性的思考，使防災能面面俱到、發揮最佳功 效，並能與日常生活相結合，資源不重複浪費的有效利用。 三、都市災害特徵 陳建忠、彭光輝（2002）歸納以下三點都市災害特徵： (一) 都市因人口及設施發展高密度化，單純的災害發生經常造成多樣的損害 程度與型態由於多數人口居住於都市，建築物分佈密集，因此一旦發生 災害，受損之建築物以及公共設施（如維生管線）容易成為新的災害誘 因，促使單一災害發生演變成為大面積、大範圍涉及層面眾多的複合式 災害型態。 (二) 都市地區災害受重視程度應依地區區位而有不同解決之對策都市內發生 的天然災害種類繁多，應依地區的災害特性不同有所差異，有些地區重 視地震災害（例如：住於斷層帶附近或是地震頻繁區），有些則是重視 水災（例如：低窪地區）。而有關都市發展政策，則須針對地區區住特 性差異，採取不同的因應對策（例如：透過土地使用計畫劃設禁限建區）， 藉以減少災害發生所造成的損害。 (三) 容易形成都市或聚落地區相較於其他地區更容易發生災害。長期以來， 都市或鄉村聚落經常聚集大量人口，為因應都市居民的生活需求，經常 需要藉由河道或道路交通系統來運送所需物資，卻也因此造成河川或部 分天然環境遭受破壞，無形中也增加周邊地區災害發生的機率與頻率。 四、地震災害 都市災害種類中以地震發生屬於無法控制及避免之天然災害，更是目前無法預測 之災害類型，而都市環境也因為地震災害發生而將可能造成不同時問及程度的破壞。 地震對都市環境的破壞可分為直接災害、間接災害及後續災害[1]。另彙整地震災害所 引起的現象與影響如表 2-1 所示[2]。 (一) 直接災害：在地震發生的同時引發的災害。稱為直接災害。例如：地盤隆起、 陷落、土壤液化、建築物崩壞、橋樑斷裂、瓦斯管線破裂及建築物火災等。

(二) 間接災害：由於直接災害的擴大波及。進而造成的災害，稱為間接災害。例 如：建築物倒塌與橋樑斷裂以致影響交通，造成避難及救災的困難；或是建 築物個別火災，因消防延誤。而形成市區大火，諸如此類皆屬於間接災害。 (三) 後續災害：前述的直接災害或間接災害，經過救援一段時間後仍然無法解除， 或由於這些災害而引發更大範圍、長期性、複合性的災害，例如：都市機能 降低導致經濟衰退，甚至因衛生條件不佳引發疾病，造成人畜大量傷亡。 此外，地震災害發生及災情產生具有下列諸項特性： (一) 空間性：災害的發生或是災情的嚴重程度，常因空間條件的不同而有差異。 距離震央較近區域所造成災情必然會比相對距離較遠區域災情較為嚴重。 (二) 時間性：相同條件的災害發生於不同時間，所造成的災情可能大不相同。例 如：同一規模的地震，發生在上下班的交通尖峰時刻和發生在大多數人都已 就寢的深夜，災情必有差異。 (三) 連鎖性：災害並非個別發生且立即結束，不同地點發生的災害會相互影響， 甚至波及擴大而形成連鎖性的災害。這種特性在現代資訊與交通網路系統愈 發達的社會，愈容易突顯出來。例如，地震災害造成高速鐵路或高速公路發 生路基崩塌而致交通中斷，所引致之損失除受災地點的交通問題外，更可能 進一步影響鐵路或公路系統的整體運輸，以及連帶造成因運輸系統停止所帶 來的關聯經濟活動的許多問題。 (四) 累積性：雖然災害的發生常常突然而來，但其所造成的大多數災情卻是長年 累積的因素所形成的。例如地震災害都是臨時來襲，令人措手不及，但若平 時能夠注意防範，加強耐震措施，即使突遭侵襲。其受害程度也將會大幅減 輕。 (五) 複雜性：災情的形成原因非常複雜，同樣規模的災害可能由於人為因素差異 而導致不同程度的損害。例如建築物懸掛許多廣告看板、招牌或是窗型冷氣 機，若平日疏於維修保養，即使規模不大的地震發生也可能造成掉落傷及人 員。

(六) 複合性：由於災情具備了上述五個特性，災情的形成也可能是複合的，即災 害經常非單獨出現。通常會是不同災情的綜合體，這在大規模震災中極易出 現。例如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因瓦斯管線斷裂而發生瓦斯漏 氣，再加上電線走火而發生嚴重火災，造成更多的財物損失及人員傷亡。 表 2-1 因地震災害引起之現象與其影響 災害種類 災害現象 對都市空間及人員造成之影響 自然環境之破壞 ‧地盤隆起、陷落、開裂等 ‧山崩、崖崩、落石 ‧土壤液化導致地下泥水、泥沙噴 出 ‧海嘯 ．直接造成人員傷亡 ．導致構造物、維生管線、交通系統 等之破壞，而影響都市整體防救災 避難機能 人 為 環 境 之 破 壞 主要構造物災害 ‧擋土牆護坡及圍牆龜裂、倒塌。 ‧建築物及構造物龜裂、傾倒。 ．直接造成人員傷亡 ．建築物損壞影響其正常使用 ．倒塌之建築物阻塞交通、影響消防 救援及避難的進行 附加構造物災害 ‧建築物內之配管、空調機械設備 等的損毀 ‧屋頂塔屋、水塔、煙囪、女兒牆、 戶外機電設備等的破壞 ．直接造成人員傷亡 ．因倒塌造成鄰物之損壞 ．因設備之破壞，影響建築物之機 能、甚至引發第二次災害 維生管線系統災 害 ‧自來水管及下水道系統破損 ‧石油及瓦斯管道破損 ‧電力及通訊系統的災害 ‧電線桿、高壓電線鐵塔的傾倒折 損 ．直接造成人員傷亡 ．水管破裂造成淹水或交通障礙 ．停水或停電阻礙消防及避難行動 ．石油或瓦斯管線破壞引起爆炸或火 災，傷及人員、物資，並擴大受災 範圍。 ．電力、瓦斯管線損壞，引起二次火 災 ．通訊系統破壞或過度集中使用，降 低情報蒐集不利於指揮之貫徹 交通系統災害 ．道路系統、橋樑及隧道變形、斷 裂 ．如公路、鐵路、捷運、高鐵 ．直接造成人員傷亡 ．交通機能癱瘓或降低，妨礙防救災 避難行動 火災 ．建築物初期火災 ．直接造成人員傷亡 ．造成建築物或設施物的損壞 ．延燒範圍擴大，形成市區大火，造 成通行的困難 危險物品災害 ．化學藥品等危險物品傾倒或危險 物品外溢，釀成毒害或引起火 災。如氣爆。 ．防油堤破壞（石油儲存槽）造成 石油外流。 ．直接造成人員傷亡 ．引起火災或有毒物質擴散，威脅防 救災避難據點之安全

災害種類 災害現象 對都市空間及人員造成之影響 落下物災害 ‧建築物外部因玻璃、建築裝飾材、 災損廢棄物、懸掛物等之掉落 ‧室內的書架、擺設物、傢俱、照 明器具發生傾倒、掉落 ．直接造成人員傷亡 ．落下物阻礙避難、救援行動 （資料來源：從都市防災系統中實質空間防災功能檢討（二）-學校、公園及大型公共 設施等防救據點[2]、依本案期末審查會議江建築師星仁建議補充）

第二節 公園綠地系統之定義

依據營建署「公園綠地系統規劃設計手冊暨操作案利研究成果技術報告[3]」，公 園綠地系統是一種兼具生產、生活和生態功能，以回復自然生態系統服務功能的開放 空間網絡。在生物地理區域的尺度上，其必須能提供完善必要的生態系統服務功能， 呈現區域自然和人文地理形貌的重要特徵。在都會的尺度上，則形塑了開放空間系統， 提供與指引智慧成長模式。在基地尺度上，公園綠地整合了日常生活場域所形式和功 能、讓生活地景的空間過程變得可見而且有意義。就實質內涵構成而言，大面積的自 然生物棲地和生態空間是所有公園綠地系統網絡的基礎，藉由道路、綠園道、生態廊 道與其他開放空間，將人類活動與其他有機生命物種以及地景元素相互聯結成一複合 鑲崁體。總體來說，公園綠地系統網絡是一種防治汙染擴散、促進自由流動、保衛公 共健康、確保地方食物與能源安全、積極處理廢棄物、甚至是兼顧自然資源保育與人 造環境再生的複合型空間方案。 郭瓊瑩、王秀娟（2000）根據公園綠地的功能、空間形式與潛在環境資源條件等 因素，可概略區分為三種層級：自然公園綠地、區域公園綠地、都市公園綠地。防災 公園為都市公園綠地之一環。 (一) 自然公園綠地 通常是跨區域、面積廣大、形成地景特色、或蘊含珍貴資源而經國家中央主管機關指 定者，包括國家公園、自然保留區、生態保護區、水庫集水區保護帶、水源水質水量 保護區及特定水土保持區、以及具備重要國土保安功能之森林地區。 (二) 區域公園綠地

指跨越都市可發展地區與非發展用地之各式公園綠地，依其主要功能劃分為專用（軍 方、機構）、生產、緩衝、保育、交通、水岸及風景等類型公園綠地。 (三) 都市公園綠地 指位於都市發展地區內，經都市計畫指定或依建築、道路建設取得之公園綠地或綠帶。 公園依其規模及服務範圍劃分為都會公園、中心公園、社區公園與特殊公園、綠帶等。 特殊公園綠地涵蓋範圍較廣，將古蹟、動物園、植物園、美術館、…等因特殊目的開 發建設而可取得之公園綠地皆納入。另機關用地、廣場、行人徒步區等，亦可能形成 公園綠地，故亦納入特殊公園綠地。至於綠帶，包括綠道、林蔭道、園道、水岸綠帶 （沿水岸形成之帶狀綠地，有別於河濱公園）、自行車專用道、鐵道綠帶等。

第三節 防災公園之起源

日本 1923 年 9 月 1 日發生關東大地震，地震後火災延燒面積 34.6 平方公里，東 京和橫濱地區 40％被摧毀，60％左右家庭和人口受災，約 6 萬人死亡，其中 9 成因為 都市火災死亡。都市公園綠地在日本江戶時代即被認為具有延緩火災延燒的作用，關 東地震當時有 157 萬人逃到公園開放空間避難，相當於 70％東京市人口在都市公園成 功保全性命，為關東地區地震防災基礎設施。震後日本政府立即著手推動建築耐火構 造、交通網絡重建、公園和道路樹種規劃考慮防風與防火特性、確保消防用水充足、 公民地震火災防災培訓等地震防火基礎建設。 自關東大地震後，1956 年日本政府頒布「都市公園法」，首度規定公園建設必須 考慮防災功能；1973 年「都市綠地保全法」規定都市公園必須納入都市綠地之防災體 系；1986 年「緊急建設防災綠地計畫」規定都市公園為具有避難功能的場所；1993 年 公告「都市公園法施行令」將都市公園提升至災後緊急應變所需之重要設施，首度將 地震時能發揮避難收容或避難通道的都市公園稱為「防災公園」。

第四節 防災公園之定義

一般都市公園皆具備防災功能，阪神淡路地震發生不久，日本建設省 1995 年 4 月 隨即推動「防災綠地緊急整備事業」，並於 1999 年 8 月與財團法人都市綠化技術開發 機構正式出版「防災公園計畫與設計指導手冊」，2000 年出版「防災公園技術手冊」，

提供防災公園之規劃設計參考。日本建設省稱具備明確防災機能之公園，稱為防災公 園。 防災公園同時具備民眾防災及休閒遊憩等兩種截然不同的功能，平時為一般都市 公園，完全開放提供，做為民眾休閒遊憩與運動使用；而當地震災害發生時，民眾的 住家可能遭受嚴重危險的破壞，急需臨時緊急居所，公園之功能則立即轉換因應災害 各階段工作的防災公園，提供空間以配合緊急應變作業，如利用公園綠地的有效腹地， 提供足夠的簡單的生活機能與活動空間，確保居民在災後緊急時期的臨時居所，使用 期間大多介於一周至一個月。 「防災公園技術手冊（2000）」對於防災公園之廣義定義，指都市災害發生時， 能發揮各種防災機能，並依照其多樣性目的和任務所投資建設的公園綠地，均為防災 公園，其防災公園之規劃，主要係因應「地震所引發之都市火災」，在都市地區整備 擁有廣域的避難道路、避難場所、防災據點等機能之都市公園或緩衝綠地等都市防災 基礎建設，藉以強化都市防火耐災能力，維護人民生命財產安全。 然而經歷 2004 年日本新潟中越地震及 2011 年東日本大地震後，防災公園所對應 之災害類型不再僅限於「地震火災」，公園綠地的防減災作用已擴大至「地震海嘯」、 極端氣候造成之「洪水」災害，以及大規模大面積受損的廣域型災害、土壤液化災害， 甚至提供大量通勤旅客滯留休息等。國土交通省都市局與國土技術政策綜合研究所於 2015 年 9 月共同修定「防災公園計畫與設計指導手冊（草案）」，將防災公園重新定 義為「因應地震所引發之都市火災、海嘯，以及淹水災害，在都市地區整備廣域防災 據點、地區防災據點、避難道路、避難場所、返家不易者滯留休息等機能之都市公園 或緩衝綠地等都市防災基礎建設，藉以強化都市災害管理，保障人民生命財產安全。」。 王价巨（2012）指出，防災公園在平時仍可提供休閒遊憩功能，然而，災害一旦 發生，公園功能立即轉變為以防災機能為主之防災公園。目前國內對於防災公園的定 義，除了依據日本以緊急應變指揮中心為主要目的之防災公園功能，同時為受災地區 民眾臨時疏散避難場所。都市中常見的景觀公園，一般透過種植大量植栽，提供民眾 休閒遊憩空間；然而，防災公園不等同於一般景觀公園，其包含四項的重要條件： (一) 能夠提供足夠有效腹地供災時運用

(二) 具備優良的外部通道連結性 (三) 與鄰近相關設施有適度連結性 (四) 依災害管理思維進行之空間配置

第五節 防災公園相關研究文獻

國內近年有關防災公園相關研究，大多參考營建署「都市開放空間防災避難系統 建立之研究-防災公園綠地系統規劃與設置探討[4]」以及日本「防災公園計畫與設計指 導手冊（1999）」、「防災公園技術手冊（2000）」等資料進行分析探討。 一、都市開放空間防災避難系統建立之研究-防災公園綠地系統規劃與設置探討[4] 我國都市規劃在 921 地震前欠缺公園綠地防災避難機能之觀念，因此本研究參考 日本東京及台北市防災計畫、日本防災公園發展等經驗，對都市環境中的各類型公園 綠地空間提供的防災避難機能與綠地防災系統進行探討，提出區域級廣域防災公園綠 地、都市層級之防災公園（分為 10 公頃以上中程避難型之地區防災公園、1 公頃以上 階段避難型之社區鄰里防災公園、1 公頃以下緊急避難型之社區鄰里防災公園）、石 化工業地區之防災緩衝綠帶，及其他非法定機能之防災綠地）等防災公園綠地體系之 規劃原則與設置標準，原係提供「公園綠地法（草案）」配套參考，惟該法未獲立法 通過，都市防災公園綠地規劃目前仍依都市計畫相關規定辦理。本報告成果亦為近年 國內防災公園相關研究之重要參考。 二、大規模地震災害時防災公園評估基準之研究[5] 本研究回顧都市災害類型，針對地震災害影響，彙整比較阪神淡陸大地震與我國 921 地震避難行為，蒐集參考日本防災公園的類型及功能、規劃流程與評估基準及其 他相關文獻，選出適合我國建立之三類型防災公園-廣域防災公園、全市型防災公園及 社區鄰里型防災公園，提出各類型防災公園評估之目標體系架構與分析流程，並以模 糊德菲法與層級評分法透過兩階段式專家問卷方式歸納出評估標的與準則。 三、台北市南區防災主題公園規劃[6]

本研究主要針對「都市震災」與「都會公園」兩大議題進行研究。第一階段以日 本防災公園計畫設計準則、技術手冊及國內相關法令文獻作彙整歸納，提出 18 項防災 公園規劃原則。第二階段以「台北市南區防災主題公園（9.51 公頃）」為對象，配合 基地條件進行實驗性規劃操作，綜合考量規劃原則與基地條件，將救災所需機能與公 園所能提供之機能相互對照，推導出防災公園之規劃原則，提供相關單位於規劃防災 公園及研訂設計準則時之參考。 四、都市震災避難空間系統規劃設計及管理維護機制之研究 [7] 本研究主要蒐集日本做為避難場所的防災公園相關資料，探討災民避難場所生活 活動型態與先後時序，針對內政部建築研究所都市防災空間系統中的避難或中、短期 避難收容場所的空間設計和避難生活所必需的設施之設計與管理維護機制。 五、都市防災公園設施細部設計準則之研究[8] 本研究針對地震災害發生之相關防救據點劃設原則、都市公園設置規範、防災公 園相關理論及地震災害案例等相關研究進行探討，參考日本防災公園規劃流程建立防 災公園設施設計架構，再透過專家問卷修正並確立各規模防災公園細部設計準則。 六、都市防災公園規劃設計之研究-以台北市防災主題公園為例[9] 本研究選擇規模 10 公頃以上、提供區域性居民防災避難使用之地區性防災公園為 研究範圍，參考日本防災公園技術、衡量台灣都市人口避難行為、都市型態與災害類 型，歸納適合本土應用之防災公園規劃設計原則與管理維護機制。 七、從防災觀點探討都市公園綠地之規劃設計-以屏東縣立運動公園為例[10] 本研究針對防救災緊急避難據點中之防災公園為研究對象，綜合歸納與分析防災 公園之理論，並參考相關案例後彙整規劃設計準則，再選定屏東縣立運動公園為實質 操作之研究對象，透過現地調查分析與評估，最後套入防災公園之規劃設計理論進行 規劃，規劃出完善之緊急避難場所，提出防災公園之規劃模式。 八、防災公園規劃建置與運作機制之探討-以新竹縣竹北市、竹東鎮、湖口鄉、新豐鄉 為例[11]

國內防災公園建置方式以規劃現行公園或大型開放空間增加避難收容所需之維生 機能需求設計為主，因此本研究針對地震防災，就都市一般既有公園提出防災公園之 區位選擇、安全性評估、規劃設計注意事項及防災設施規劃方式，以及後續管理維護 與確保機能等作業流程。並以新竹縣都市化程度較高之竹北市、竹東鎮、湖口鄉與新 豐鄉等地區選擇面積 1 公頃以上的都市公園為案例進行調查分析與探討，使其災害時 期能發揮最佳的空間利用效益。 九、「桃園縣防災公園建置規範」委託專業服務勞務採購期末報告[12] 桃園縣政府城鄉局委託徐健銘建築師事務所、麥格規劃設計顧問（股）有限公司 於桃園縣選定既有具開放空間及緊急救援道路之大型避難場所，建立具備維生功能的 全方位防災公園，平時做為民眾休憩運動及防災教育場所，當重大災變發生時則做為 避難收容、救災整備作業、指揮及復建之重要據點，以確保民眾生命財產之安全。 徐健銘、王价巨（2011）研究過程發現，日本防災公園規模達 10 公頃以上才會做 為中長期避難據點，一般 10 公頃以下的中小型都市公園主要提供災害搶救階段的專業 人員使用為主，如做為搜救、前進部署、物資整備、醫療整備、復原重建基地等，供 災區民眾做為避難空間的比例較低。日本災區民眾疏散避難大多以鄰近學校為主要據 點，國內目前對於防災公園的設定，係以日本的「防災公園」結合美國「緊急避難所」 （Emergency shelter）的實質功能為主，且台灣因為多以鋼筋混凝土為主要結構材料， 火災延燒的機率較低，災害類型設定以地震為主，適度納入水災潛勢之考量，以全災害管理思 維來重新思考防災公園的用途。該報告指出，國內公園規模大多在 10 公頃以下，若依 日本的分級，僅能做為短暫停留的中繼場所，留滯的災民得隨時準備轉往學校或具備 完整設施的空間避難收容，或做為短期重建或復原根據地。依國外防災公園分級規劃 之 3 公頃、10 公頃、50 公頃的面積區分，調查桃園縣面積介於 1 公頃至 10 公頃的既 有都市公園有 53 處，但大多為 3 公頃以內之小型公園，難以針對防災公園進行分級設 置。本報告成果包括「防災公園評估準則」，分為區位選擇、空間規劃、設施整備與 管理機制等四步驟，以及桃園市、中壢市、八德市與平鎮市既有都市公園之防災規劃案例。 案內亦訪談區公所相關防災人員，發現防災公園的維護管理與開設運作，普遍存在人 力不足、經費來源等問題。

本計畫背景係考量地震災情對新竹市造成嚴重衝擊，運用都市開放空間來做為災 時都市內之疏散避難據點，同時規劃與設置防災設施及物資集散地，提供民眾及救助 之使用。規劃對象以新竹市都市既有公園為主體，納入預防災害、災時應變及災害復 原重建等防災設施，以強化市內災害防救能量，來確保人民生命財產安全。報告中強 調日本的防災公園主要作為勤務派遣或專業救災人員使用為主，其災民則直接安置在 鄰近的學校之內，儘管國內既有公園於災時若有適當上的規劃，亦可做為前進指揮所 之用，但國內目前討論的防災公園觀念，已逐漸融合日本防災公園以及美國於災時提 供災民收容所之作法。新竹市地狹人稠，興建防災公園有其困難，研究團隊深入調查 評估新竹市既有都市公園，對當地都市公園之防災規劃提出下列重要建議。 (一)新竹市大部分既有公園不適合作為防災公園使用，不適合因素包括 1.範圍過於破 碎不完整 2.內部植栽過於茂密或設施過多致使用空間不足 3.形狀過於狹長 4.位 於焚化爐旁或鄰近危險設施 5.全區位於丘陵地較無平坦空間 6.地點過於偏遠不 利於緊急避難 7.位於河岸低地或高灘地、安全性不足等。 (二)物資整備方面，由於公園面積普遍較小，物資儲存空間及保存期限管理均會是一 大難題，建議市府應全部採用開口契約形式進行物資整備。 (三)若建置地下儲水槽不但會減少公園可利用空間外，後續管理也將是一個問題，建 議水源供給可與自來水公司簽支援協定以派送移動式儲水槽或於防災公園周圍設 置消防栓方式辦理。 十一、新北市消防局 101 年新北市防災公園規劃工作委託專業服務報告[14] 本計畫透過全生命週期之觀點，從設計、規劃至後續管理，為新北市擬定一套防 災公園設置規範，做為市內既有公園轉型為防災公園之參考依據，計畫範圍以新北市 轄內各行政區之既有公園為主，依照本計畫所擬定之防災公園篩選流程，選定 10 處公 園做為示範性防災公園，其性質屬於都市防災系統中的避難空間，主要擔負避難、救 援及收容的功能，必要時可用來進行醫療救護、物資接收場等任務。本報告提出理想 型防災公園的規劃方式，其依防災公園體系、整備階段、災害緊急階段、應變階段及 管理維護等不同階段的規劃項目摘要如下: (一)整備階段:

1. 基地:規劃理想型防災公園防火林帶、綠地空間、園區內道路寬度及動線之最 適化比例，並擬定一套針對各行政區特性通用之計算公式。 2. 防災設施: (1) 規劃及擬定自來水、電（照明、全區廣播、常設型隱藏式緊急電源插座）、 公用電話、污水設施（常設型隱藏式糞坑）等最適化管線配置方式及原則。 (2) 規劃評估理想型防災公園之滯洪池容量及其可發揮之功能。 (3) 規劃理想型防災公園之公園整體基地所需之防止外水進入防災公園之安全高 程並提出計算公式。 (4) 規劃理想型防災公園各項防災設施（安置登記站、醫護站、播音站、物資管 理站、器材倉庫、指揮中心、伙食區（常設型隱藏式爐具）、帳蓬區、淋浴 區、曬衣場、公共廁所、臨時廁所設置區、臨時垃圾場、公共電話、消防栓、 消防蓄水設施、自來水取水站、維生貯水槽、心靈安撫區等設施與空間規劃） 配置位置及數量之最適化比例。 (二)災害緊急階段:本府各機關進駐防災公園之標準作業程序，以及導引民眾安置收容 之標準作業程序。 (三)應變階段:規劃安置防災公園內之不用情況之災民如何移往其他臨時避難住所之 標準作業程序。 (四)管理機制:規劃防災公園維護管理、營運管理、財產管理、安全用水管理、建物安 全管理、廢棄物處理、安全用水考量、廢棄物處理、防災設施定期維修檢查及操 作與運轉訓練等計畫，以及災時緊急對策指南。協助本市擬訂本市防災公園開設 測試暨教育宣導活動細部執行計畫，並辦理本府及各區區公所防災公園開設課程 講習。 此外，在既有都市公園進行防災規劃整備之前，提出公園內部及外在環境進行前 置調查作業，其調查重點項目包括 1.公園內部基本調查:針對新北市轄內各公園進行現 地調查，以瞭解公園之功能性與可及性、2.公園聯外道路及外部周邊開放空間基本調 查項目、3.防災公園「區位選擇」評估分析。