第一章 緒論
第一節 研究背景
臺灣這一個位在亞洲太平洋的美麗島嶼，有著各種族群居住其上，其中原住 民族在這塊土地上生存已有數千年歷史，一直以來各族部落就是原住民傳統政治、
經濟、社會及文化的重要基礎，過著自主自治的生活。然而從荷蘭與西班牙殖民 統治，明、清朝廷經略，日治時代理蕃政策，到中華民國政府的地方制度，卻都 忽略了部落自己治理的存在事實。
1918 年美國總統威爾遜提出十四點和平原則（Fourteen Points），其中「民族 自決」的概念，提倡各個民族有權決定自己民族的命運，其他民族或國家都不能 干涉、剝奪，此思潮帶動了世界各地的原住民族群起效尤，向國家與國際社會提 起訴求，爭取平等對待、反歧視及民族自決之權益（王曾才，1991）。二次大戰 結束後，隨著民族自決、保障人權及尊重多元文化的世界潮流浮起湧現，全球展 開對世界各地弱勢者際遇的關注，使原住民族自治的訴求愈受重視。
2007 年 9 月 13 日，聯合國大會通過「原住民族權利宣言」（United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, UNDRIP），揭示原住民族享有自決 權，在其內政、地方事務及自治運作之財政，享有自主、自治權，以及享有文化、
語言、身分、工作、教育、健康等權利，強調原住民族有權維持及強化其既有體 系、文化及傳統，並追求符合民族需求和民族意願的發展。質言之，宣言主張原 住民族在與其相關事務的完全參與權，以及追求自我經濟、社會發展目標和保存 獨特本體的權利，並禁止外界對原住民族的歧視。雖然宣言本身不具國際法約束 力，卻已是國際間處理原住民事務的重要依據，成為消弭對原住民族權利侵犯、
歧視及邊緣化的重要指標。經由國際性組織的承認，以及相關理論的引入與研究，
「原住民族權利宣言」其內容揭示已蔚為世界趨勢；而建立原住民族自治制度，
成為許多國家回應原住民族訴求的主要方式之一。
在 1980 年代以前，臺灣原住民族自治運動皆為零星發生，因統治當局對原住 民社會的嚴格控制，而長期呈現消歇的狀況。直到 1980 年代初期，因本土化思潮 盛行，當代臺灣原運勃興。1983 年，由一群臺灣大學原住民學生編寫的《高山青》
雜誌創刊，成為許多原住民青年學生思想啟蒙的搖籃，開始提倡山地同胞自救、
自覺與自決，開啟了原住民族自治運動之路。在 1987 年解嚴之後，原住民族的聲 音透過集會遊行等方式，更直接、明確地表達；包括在當時提出「臺灣原住民族 權利宣言」，強調原住民族應該享有自治權，三次還我土地運動（1988、1989、
1993），在李登輝總統時代，第一次修憲的正名運動（1991），透過修憲將充滿 歧視的「山地人」改為「原住民」（施正鋒，2014），臺灣原住民族自治區議會
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籌備會所決議的「臺灣原住民族自治議會創立宣言」（1991），以及要求憲法正 式保障原住民族自治權的「原住民條款運動」（1992）等，原住民意識隨著一次 次的運動凝聚，驅動了一連串以追求民族自治為目標的民族自決運動。
為了回應原住民社會的訴求，並且順應世界的潮流，1996 年 11 月 1 日，立法 院三讀通過「行政院原住民委員會組織條例」；1996 年 12 月 10 日，行政院成立 行政院原住民委員會，幾經改制後成為現今之「原住民族委員會」（以下簡稱原 民會），為我國中央原住民族事務主管機關，專責統籌規劃原住民事務。
2000年4月24日國民大會通過第六次憲法增修，將多元文化主義入憲：「國家 肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化」（增修條文第10條第11款），
並宣示「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、
交通水利、衛生、醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展」（同 條第12款）。多元文化主義的憲政價值在於尊重與肯認各種差異、不同文化的價 值，並以尊重且保障少數或弱勢族群為其要旨。自此我國憲法確立了原住民族的
「民族」地位，且明定應尊重原住民族的自決意願；然而增修條文之內容仍趨保 守、籠統，攸關原住民族的條款也缺乏主體性。
2005 年 1 月 21 日立法院通過、2 月 5 日公布施行之「原住民族基本法」，其 中納入了後來通過的「聯合國原住民族權利宣言」諸多重要概念、價值與標準。
最重要的是「原住民族基本法」第 4 條：「政府應依原住民族意願，保障原住民 族之帄等地位及自主發展，實行原住民族自治；其相關事項，另以法律定之。」
正式承認各原住民族的自治權，亦即符合聯合國之民族應享有民族自決與自治權 力。除此之外，在其他條文權利內容上，明定原住民在傳統領域、傳統生物多樣 性知識及智慧創作擁有自主治理之權能，也允許原住民族就其生活方式、習俗、
服飾、社會經濟組織型態、資源利用方式與土地，享有自主決定其利用與管理模 式之權利；而原住民族集體同意權之行使，則是實現這些集體權利的重要途徑（黃 居正、邱盈翠，2015）。雖然肯認原住民族自治、自決權利的根本大法-「原住民 族基本法」，已在 2005 年經立法院三讀通過，但是攸關原住民族自治的法律，卻 迄今無法完成立法。
2015年12月1日，立法院增訂通過了「原住民族基本法」第2條之1：「為促進 原住民族部落健全自主發展，部落應設部落會議。部落經中央原住民族主管機關 核定者，為公法人。」據此，部落經中央原住民族主管機關（即原民會）核定者，
即具有公法人地位，未來部落公法人透過部落會議運作，可以對外表示意思，對 內自我管理、訂定規章，於法律上享受權利及負擔義務，實現憲法要求文化多元 與政治參與保障之基本價值。自此，原住民族部落將成為新式權利主體，亦為原 住民族自治體系的最小自治單位。
原民會根據以上增修條文授權，於 2016 年 5 月 3 日預告「部落公法人組織設 置辦法草案」（第一次預告），原訂於同年 9 月公布施行（行政院公報，2017a），
卻因該法案公告期間，各方正反意見不斷，尤其針對部落公法人預算補助問題，
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更是爭論不休、未有共識，起因於原民會有意將補助鄉鎮公所之基本設施維持費 中 15%給予部落公法人，然此舉卻遭地方公所強烈反對，致使部落公法人組織設 置辦法並未如期施行。原民會其後陸續召開 12 場「部落公法人諮詢座談會」及 5 場「重大政策諮詢座談會」與各界交換意見後，即著手進行草案條文研修作業，
但因異動條文與先前預告版本已有相當程度不同，故於 2017 年 10 月 27 日至 12 月 26 日辦理第二次法規預告，以廣徵各界意見。
第二次預告草案主要有 3 項修正，分別是「部落公法人之任務由部落自行彈 性規劃」、「強化地方政府協力義務」以及「允許原住民村（里）長兼任部落公 法人之代表人」。其中「允許原住民的村、里長兼任部落公法人的代表人」，原 民會表示，各地族人紛紛反映部落內已有村（里）長、社區發展協會理事長、傳 統組織領袖等，各有民意基礎，應當加以統合，因此本次預告草案放寬部落公法 人代表人擔任資格，允許具原住民身分的村（里）長兼任，以促成在地資源有效 整合（行政院公報，2017b）。然而此舉是否真能促使資源有效整合，或是讓地方 權力扞格、多頭馬車的情況更嚴重，實存有疑問。
第二次預告草案至本文付梓迄未公告施行，部落公法人制度何時正式上路，
以及未來會如何發展，是否真能到達立法意旨與目標，就目前來看尚有諸多疑問。
第二節 研究動機與目的
2006年，瓦歷斯．貝林出任陳水扁總統內閣之原民會主委，開始積極推動部 落會議，訂定了「原住民族委員會推動原住民族部落會議實施要點」，目的是營 建部落自主協商及發展機制，冀找出過去形成決策模式。然而十幾年過去，各原 鄉部落是否從部落會議中找出了一套決策模式？部落會議的功能及傳統協商機制 有無因此彰顯？
原民會此次推動部落公法人化，進一步賦予部落法人化之法源，有其重要意 義，因為部落為形塑原住民族文化的母體，承擔傳統基礎政治單元之角色與功能，
透過推動部落公法人化，一方面期望可回應各部落體現並實踐其所代表的文化多 樣性之特色與需求，另一方面也希望避免原住民族部落傳統制度繼續崩解之危機，
再營建部落自主協商及發展機制，並厚實部落自主治理的能力，奠定原住民族自 治基礎（原民會，2016）。
原民會推動部落公法人化之立意良善，然而上路後可能面臨若干課題與挑戰，
包括部落公法人組織如何建構？自治能力是否充足？財源取得與財政維持？幹部 身分如何規範？專業人才需求如何滿足？對傳統文化有無影響？與其他政府組織 間如何跨域合作？對現有基層行政層級之衝擊？是否能落實立法初衷？其功能與 族人之期盼是否一致（高德義，2016）？重要的是，臺灣原住民族並非僅只單一
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民族，政府已認定的16個原住民族，其所分布的地理環境、人文特色與傳統文化 各不相同，原民會所制訂的「部落公法人組織設置辦法草案」能夠一體適用？
臺灣原住民族當中的排灣族，其傳統部落社會組織區分頭目、貴族、勇士及 平民等不同階級，傳統領袖頭目為長嗣繼承，各階級成員得參與公共事務之權限 及得使用之服裝紋飾、門楣雕刻皆不相同，階級制度嚴謹。屬於東排灣族群的 S
臺灣原住民族當中的排灣族，其傳統部落社會組織區分頭目、貴族、勇士及 平民等不同階級，傳統領袖頭目為長嗣繼承，各階級成員得參與公共事務之權限 及得使用之服裝紋飾、門楣雕刻皆不相同，階級制度嚴謹。屬於東排灣族群的 S