部落公法人化之學理與限制

臺灣原住民族歷經種種歷史、政治和社會變遷因素影響，在傳統文化與社會 組織不斷面臨嚴重的崩解危機，造成部落發展遲滯。在日治 50 年和近 50 年來國 家同化政策的作用之下，從倫理、習俗、語言、祭儀到部落社會組織，同樣也面 對了斷續存亡的問題。從我國民族政策發展的歷史來看，原住民政策在 1990 年代 之後有所轉變，轉以尊重多元文化的觀點，經過了近 30 年來的努力和實踐，的確 看到在原住民族語言、教育、文化和法政建構上的積極成果，但是做為原住民族 生存空間最後堡壘的「部落」，卻因為臺灣都市化及經濟型態轉變等各種衝擊，而 呈現疲軟、缺乏再生活力的狀態。

在2015年底，立法院通過增訂「原住民族基本法」第2條之1，賦予部落成為 公法人之權利，期望帶給部落新的活力與機會。未來部落公法人對外具有法人格 性，透過部落會議之運作，可以對外表示意思，依部落名義支配、管理土地，於 法律上獨立享受權利、負擔義務，而內部之管理亦得依照部落自訂之規章和會議 進行，落實部落自治之目標；部落公法人也將成為原住民族自治體系中，最小的 自治單位。對於重建部落傳統組織、復振原住民族文化並解決其他法規中部落法 律地位未決等事項確有助益。然而其推動發展與可能之影響與問題為何，以下為 部落公法人化之評析。

一、 原住民族集體同意的類型與限制

原住民族之集體權利主體已可見於各國法制中，於我國「原住民族基本法」

將集體同意權定位為以群體地位實施自治的主要方式，也是確保被賦與之權利受 完整保障的方法。由條文中規定政府「應依原住民族意願」推動特定政策，以及 規定特定政策應取得「原住民族同意」，可以得證。而原住民族集體同意權之行 使，則是實現這些集體權利的重要途徑（黃居正，邱盈翠，2015）。

但如何表達民族意願或取得族群之同意，依「原住民族基本法」第 21 條第 4 項規定訂定之「諮商取得原住民族部落同意參與辦法」係採多數決制。然而，依 原民會「部落公法人組織設置辦法草案總說明」指出，部落係由原住民族因血源、

文化、風俗習慣等元素組合而成，其經核定取得公法人地位者，屬學理之公法上

「身分團體」，原住民族集體同意權可否逕以市民法下公有或共有權利之同意模式 行之？以下探究我國市民法下中集體同意機制，及其適用於原住民族之可行性。

我國現行市民法中集體同意權之行使，皆採多數決制，僅在形成多數之比例 門檻上有所差異；其中與原住民族之集體權利較近似者為「公同共有」。公同共有 是指依法律規定、習慣或法律行為具公同關係之數人，基於該關係共有一物之權 利型態。由於任一共有人對該物之權利抽象及於其全部，因此對共有物之處分及 權利行使，除法律另有規定外，應得共有人「全體之同意」（民法第 828 條第 2、3

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項）。

原住民個人雖仍可保持私有，但對傳統領域包括耕地、獵場、海域與其他自 然資源之利用權，卻屬於族群成員全體共享，無法分割利用，的確與公同共有關 係近似，不過在傳統上並不皆採「全體之同意」方法進行管理，而是以社群最大 利益之集體共識作為決策依據。另外在具體實踐上，若要取得族群成員「全體之 同意」也有困難，以總人口數超過 5,000 人的阿美族太巴塱部落為例，倘以「全體 之同意」作為部落傳統領域土地利用之要件，成本將非常高，且因為部落人口大 量外移，要如何計算「全體」母數也是問題（黃居正，邱盈翠，2015）。

「祭祀公業」是另一個較類似的集體同意形式，是由設立人捐助財產，以祭 祀祖先或其他享祀人為目的之社群團體。祭祀公業之成員稱為「派下員」，原則上 由設立人及其男系子孫所組成。依據「祭祀公業條例」，增納派下女子、養女、贅 婿等為派下員（第 4 條第 3 項）、訂定與變更規約（第 14 條第 3 項）、管理人與監 察人之選任及解任（第 16 條第 4 項），與派下員大會決議之作成，應由派下員以 集體同意行之（第 33 條第 1 項）。祭祀公業法人事務之執行與財產的管理，由管 理人負責並擔任對外代表；若管理人有數人，則以全體管理人過半數同意行之（條 例第 16 條）。

祭祀公業與傳統原住民部落同樣都是以親族、血緣關係為組織基礎，且擁有 由成員共管之公有財產，不過祭祀公業對親屬關係之要求較為緊密（多屬同姓宗 親），原住民族部落則是「依其傳統規範共同生活結合而成之團體」，由數個互不 具有繼承關係之獨立氏（家）族組成。另外，原住民族通常「附著」於特定地理 區域，族群成員間的血脈傳承與歷史記憶與傳統領域等生活場域是密不可分的。

當然，隨著國族化，社群的傳統治理方法不免受到市民法之介入與調控甚至被市 民法化。依「祭祀公業條例」，祭祀公業就財產與派下員權利之管理，已被約化為 一般民主制下之多數決，例如要求事項之議決，必須有派下現員或出席會議人數 超過特定比例之同意。當祭祀公業之原始規約與「祭祀公業條例」相違背時，也 僅在條例允許範圍內能保有傳統慣習。譬如取得派下員身分之條件，若在該條例 施行前已存在且有原始規約之祭祀公業，得容許其依規約定之；若無規約或規約 未規定者，則為設立人及其男系子孫（第 4 條第 1 項）。但在派下員大會之決議門 檻上，若章程通過比例與該條例相左，僅有高於法定決數者方可從其章程規定（第 33 條）。又如因為民法推動男女平等思維，使得該條例第 4 條第 3 項要求祭祀公業 必須提供女性子孫取得派下員資格的途徑（黃居正，邱盈翠，2015）。

「人民團體法」是另一個於市民法下常見之人民集體同意規範。人民團體分 為職業、社會、政治團體（第 4 條），須向主管機關申請許可，其固得自主依章程 運作，但須符合法令限制。人民團體並非一定因傳統慣習而組成，成員間也未必 有血緣、宗族上之關聯或共同生活場域，與原住民族之組成性質不盡相同。在現 行法制下，部落可以依人民團體法成立法人，只是人民團體法的屬性不能完全適 用在部落上，主要理由是人民團體之章程無法完全取代傳統慣習，族群部落也無

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法固定辦理特定次數會議，或以絕對多數決形式做成決議。依「人民團體法」規 定，人民團體之大會決議應由大會成員過半數出席，出席人過半數或較多數同意 行之；與會員權利義務相關重大事項則須三分之二多數決（第 27 條）。理、監事 會每三個月應至少各召開一次，決議以理、監事過半數出席，出席人過半數或較 多數同意行之（第 29 條）。目前實證說明，以此方式組成之原住民族人民團體，

也只能代表所屬族群部分成員，決定有限事務。再者人民團體是市民社會規範下 之造物，容易讓熟稔主流規範之成員掌握其運作技術，控制團體總意，成員在無 法表達共感下往往加以消極抵制，使組織無從運作（黃居正，邱盈翠，2015）。

原住民族部落會議是族人交換重要訊息的平台，也是部落凝聚共識與動能的 時機。無論過去或現在，攸關部落發展的重要議題，同樣透過部落會議討論做出 決議。在決議外觀上，不論有無採用市民法下多數決方式，其內部仍舊以傳統慣 習與律法作為調息紛爭、形構總意之依據；依黃居正、邱盈翠（2015）研究，可 分為以下三種類型：

（一） 準官方式部落會議型

本類型原則上係依原民會訂頒「諮商取得原住民族部落同意參與辦法」實施 集體同意，惟未完全符合辦法所有規定，可說是「準官方式（quasi-official）」部落 會議。採此模式之族群或部落，其政治組織較為完整，會議之召集與通知、出席 動員均較為常態與制度化。地方首長、民意代表也因此對共識形成具實質影響力。

花蓮縣阿美族太巴塱部落是採「準官方式（quasi-official）」部落會議的典型示例。

（二） 非官方式之共識會議型式

此類型係指族群或部落結合慣習、傳統習慣法與現代性之公共討論機制，自 主配合社群本身之地理分布、歷史發展等社會條件，以及所涉及之事務性質，而 建立之共識程序，可稱為「非官方式共識會議」型式。例如鄒族藉舉辦跨部落共 識會議取得共識，完成集體同意之程序。賽德克族共識之匯集，依據傳統習慣法

「GAYA」，族人共識係透過持續性地對話與討論而產生。

（三） 階級社會傳統下之集體同意

排灣族與魯凱族的傳統社會組織中，區劃有頭目、貴族、勇士、平民等不同 社會階級。各階級成員所得參與公共事務之權限、對於部落歷史與文化之敘述，

以及得使用之服裝紋飾均為不同。排灣族與魯凱族社會集體同意制度如何實踐，

出席人數的多寡，並非該社群判斷共識達成的主因，針對特定物件（如琉璃珠）

或藝術表現（如家族歌、勇士舞）具有「談論資格」、「充分知識」者之出席與認 同，才是關鍵。這種重視參與決策者「身分」之思維，與現代主流社會政治體制 採取之「多數決」共議程序迥然不同。

如上所述，部落會議所行使的同意權雖明文見於「原住民族基本法」及「部 落公法人組織設置辦法草案」，然而在實務操作上可能面臨以下問題：

如上所述，部落會議所行使的同意權雖明文見於「原住民族基本法」及「部 落公法人組織設置辦法草案」，然而在實務操作上可能面臨以下問題：