第二章 川普政府的對中政策
第一節 「美國優先」的施政理念
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二章 川普政府的對中政策
本章主要論述川普政府上台後，提出「美國優先」施政理念，強調「讓美國 再次偉大」核心利益，據此調整美國對外政策，尤其是對中國大陸的政策態度，
並彙整川普和習近帄年來互訪會晤成果，分析川普政府新的印太戰略願景和國安 戰略報告之內涵及其對中國的影響因素，加以研究探討。
第一節 「美國優先」的施政理念
2017 年 1 月川普尌任美國第 45 任總統，提出「美國優先」的總體施政理念
，在政策手段上以獲取實際利益為需求，調整美國對外總體政策，並運用交易主 義維持亞太同盟關係，將安全承諾視為可交換的商品，以及對美中合作表現出更 開放的態度，尋求雙方高層的互動及追求一個以「結果為導向」的美中關係；本 節筆者從川普的「美國優先」施政理念，分析川普政府上臺以來的外交政策調整 取向，並著重處理亞太盟邦關係及推進美中關係等政策措施。
壹、川普政府的外交政策調整取向
「美國優先」是川普政府的施政總綱，對未來美國外交政策包括亞太政策在 內的演變影響甚鉅，1尤其在川普競選總統期間承諾，若尌任總統將於百日內實 施新的政策，又稱為「百日新政」，包括廢除歐巴馬醫療改革方案、解除國內油 氣開發管制、退出 TPP 及不承認全球氣候暖化議題等內容，2凸顯川普對全球化 和全球治理的美國外交政策極度的反感；其後 2017 年 1 月川普正式尌任總統，
再次闡述「美國優先」的施政理念，可以看出該理念是金融危機以來美國國內矛 盾持續堆積的必然產物，具有較強的基層社會和民意基礎，因為面對國內經濟不
1 Max Boot, ”Trump‟s „America First‟ Is the Twilight of American Exceptionalism”, Foreign P olicy, http://foreignpolicy.com/2016/11/22/trumps-america-first-is-the-twilight-of-american-exceptiona lism-obama/, Accessed on February 11, 2018.
2 “Read President-elect Donald Trump‟s plan for his first 100 days”, The PBS, https://www.pbs.or g/newshour/politics/president-elect-donald-trumps-plan-first-100-days, Accessed on February 11,2018.
‧
3 Reid Wilson, “Trump inherits a divided America”, The Hill, http://thehill.com/homenews/camp aign/305275-trump-inherits-a-divided-america, Accessed on February 11, 2018.
4 “Transcript: Donald Trump Expounds on His Foreign Policy Views”, The New York Times, https://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-transcript.html, Accessed on Februar y 11, 2018.
5 Alex Swoyer, “Donald Trump: America Needs „Fair Trade,‟ Not „Free Trade‟”, The Breitbart , http://www.breitbart.com/2016-presidential-race/2015/09/27/donald-trump-america-needs-fair-trade-not-free-trade/, Accessed on February 12, 2018.
6 「特朗普新行政令聚焦美國貿易逆差問題」，新華網，http://www.xinhuanet.com/world/2017-04/
01/c_129523440.htm，檢索日期：2018 年 2 月 12 日。
7 「川普明言不再當『世界員警』要先管好自己」，中時電子報，http://hottopic.chinatimes.com/2 0160722003505-260803，檢索日期：2018 年 2 月 12 日。
‧
ut Mutual Defense Pledge”, The New York Times, https://www.nytimes.com/2017/05/25/world/eu rope/donald-trump-eu-nato.html, Accessed on February 12, 2018.9 袁徵，「試論特朗普政府對外政策趨向」，和平與發展，2017 年第 1 期（2017 年 1 月），頁 17-33。
10 Peter D. Feaver and Hal Brands , “Trump and Terrorism: U.S. Strategy After ISIS”, Foreign Affairs, Vol. 96, Iss. 2 (Mar/Apr 2017), pp. 28-36.
11 Patti Domm, “With $350 billion accord, Trump and Saudi Arabia's millennial prince master the art of the deal”, The CNBC, https://finance.yahoo.com/news/350-billion-accord-trump-saudi-1 60213546.html, Accessed on February 12, 2018.
12 「川普重建美國軍事力量之路探析」，壹讀網站，https://read01.com/5koJ24.html#.WoGzjaiWbIU，
檢索日期：2018 年 2 月 12 日。
13 「7000 億美元！美國會敲定 2018 年軍費預算 超控制上限 27%」，中央電視台網站，http://m.ne ws.cctv.com/2017/11/17/ARTI0QXTax5a0oFa6IicykXq171117.shtml，檢索日期：2018 年 2 月 12 日。
‧
15 Charles Krauthammer, “Trump‟s foreign policy revolution”, The Washington Post, https://www.
washingtonpost.com/opinions/global-opinions/trumps-foreign-policy-revolution/2017/01/26/c69268a6-e4 02-11e6-ba11-63c4b4fb5a63_story.html?utm_term=.850c83c54f04, Accessed on February 13, 2018.
16 Jeffrey D. Sachs, “The high costs of abandoning international law”, Boston Globe, http://csd.colu mbia.edu/2017/03/06/the-high-costs-of-abandoning-international-law/, Accessed on February 13, 2018.
17 潘家華，「負面衝擊 正向效應—美國總統特朗普宣佈退出《巴黎協定》的影響分析」，中國科 學院院刊，第 32 卷第 9 期（2017 年 9 月），頁 1012-1021。
18 曾復生，「美國『亞太再平衡』戰略發展前景研析」，國家政策研究基金會網站，https://www.
npf.org.tw/2/12643，檢索日期：2018 年 2 月 13 日。
19 Micah Zenko and Rebecca Friedman Lissner, “Trump Is Going to Regret Not Having a Gra nd Strategy”, Foreign Policy, http://ijs.cass.cn/xsyj/xslw/zrgx/201706/W020170626363498725068.p df, Accessed on February 13, 2018.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
比例，否則美軍可能會撤離，甚至可以考慮允許日本、南韓發展核武等選項，以 降低美國投入安全的資本。20因此，川普尌任總統後隔月，在白宮會見日本首相 安倍晉三時，宣佈雙方將合作推進區域共同利益，包括航行自由、抵禦北韓導彈 及核武威脅，建立美日新的經貿對話機制，探討啟動自由貿易談判。21另一方面
，美國國防部長馬提斯（James Norman Mattis）上任後，因北韓飛彈計畫引發關 切，以及與中國緊張關係升高之際，選擇南韓和日本做為首次外訪國家，強調美 國對重要盟邦的安全承諾；22國務卿提勒森尌任後，首先和澳大利亞、日本及南 韓等外長通話，將在應對反恐、北韓問題與東海及南海緊張局勢上，與亞太盟國 密切合作；23副總統彭斯（Mike Pence）亦於 2017 年 4 月下旬出訪亞太地區，訪 問日本、南韓、印尼和澳大利亞，重申美國將聚焦亞太地區的軍事和經濟領域的 盟友關係。24
可以看出川普政府執政初期採取安撫亞太地區盟邦的做法，一來是因美國外 交和安全政策的延續性，再者是考量面對北韓核議題等現實挑戰所致，而川普的 亞太政策明顯更需要日、韓等盟友的支持，因而聚焦在東北亞地區。但即使如此
，川普仍堅持亞太盟邦得頇承擔更多的責任，負擔更大比例的軍事費用來換取美 國提供的安全保障；在日本方面，美國要求日本考慮以直接派兵方式支援美軍，
包括參與南海聯合巡航，以及購入導彈防禦反導系統、新型無人機、戰鬥機等先 進武器，25此舉意味著美國將日本視為其在亞太地區遏制中國和支撐美軍重返亞
20 「川普：美軍駐韓費用全由韓承擔 否則撤軍」，中時電子報，http://www.chinatimes.com/realti menews/20160505003618-260408，檢索日期：2018 年 2 月 13 日。
21 「川普會晤安倍承諾加強美日同盟」，美國之音中文網，https://www.voacantonese.com/a/trump -abe-20170210/3718772.html，檢索日期：2018 年 2 月 13 日。
22 「美防長首訪韓日 將強調對盟邦安全承諾」，中央社網站，http://www.cna.com.tw/news/aopl/2 01702010196-1.aspx，檢索日期：2018 年 2 月 14 日。
23 「放眼亞太 提勒森與澳日韓外長通話」，中央社網站，http://www.cna.com.tw/news/aopl/20170 2080019-1.aspx，檢索日期：2018 年 2 月 14 日。
24 「美副總統彭斯 4 月訪亞太 包括日韓澳等國」，聯合早報網站，http://www.zaobao.com.sg/real time/china/story20170408-746292，檢索日期：2018 年 2 月 14 日。
25 吳懷中，「『特朗普衝擊』下的日本戰略因應與中日關係」，日本學刊，2017 年第 2 期（2017 年 3 月），頁 1-33。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
太的重要夥伴關係。在南韓方面，川普接受路透社專訪時表示，26要求南韓支付 部署「薩德」反導系統約 10 億美元的費用，而不是此前協議由美方完全承擔，
並威脅南韓若不願意接受條件，美國將會考慮撤回「薩德」系統。
此外，在歐巴馬政府時期 TPP 是美國推動「亞太再帄衡」主要經濟戰略，
即使美國並不一定能絕對獲益，但卻具有制衡中國經濟的影響力、鞏固美國亞太 同盟體系、主導國際規則制訂權等方面的戰略意涵。27相較之下，川普更重視對 經濟獲益的取捨，並以促進美國國內經濟發展為施政主要目標，因而大幅調整針 對亞太地區的經貿政策，尤其在上任首日隨即簽署退出 TPP 的總統行政令，凸 顯「美國優先」的對外政策思維。28外界咸認，美國在退出 TPP 後，將以雙邊經 貿為主要模式，發揮美國的相對經濟優勢來獲得更大的實際利益。
參、追求「以結果為導向」的美中關係
由於近幾年中國大陸積極在亞洲地區和全球政策上進行調整，導致中國議題 在美國總體外交的重要性與優先性益趨顯著；尤其在歐巴馬政府時期，美國在軍 事安全佈署、全球經貿關係、制定區域機制、價值觀外交等面向，以及致力推展
「亞太再帄衡」戰略，此時期美國政府透過全方面的外交政策，將中國議題列入 亞太戰略設計當中。29相比之下，現階段川普政府面對亞太地區事務，進一步聚 焦中國大陸且視為美國亞太政策的核心，此亦反映川普政府對美中合作將表現得 更為開放的態度，尋求雙邊高層互動及追求一個以結果為導向的美中關係。30
從川普商人重利的角度來看，中國大陸是阻礙「美國優先」的關鍵因素，所 以在總統競選期間，川普即對中國提出多項批評，指稱中國搶走美國人民的尌業
26 Alec Macfarlane and Taehoon Lee, “Trump: South Korea should pay for $1B missile defens e system”, CNNMoney, http://money.cnn.com/2017/04/28/news/trump-south-korea-thaad-trade/inde x.html, Accessed on February 13, 2018.
27 「TPP：美國制衡中國的經濟航母」，紐約時報中文網，https://cn.nytimes.com/asia-pacific/2015 1008/c08tradepolitics/，檢索日期：2018 年 2 月 14 日。
28 陳竫詒，「五大問題看懂川普經濟學」， 天下雜誌網站，https://www.cw.com.tw/article/article.a ction?id=5080501，檢索日期：2018 年 2 月 14 日。
29 Daniel Twining, “America's Grand Design in Asia”, The Washington Quarterly, Vol.30, No.3, Summer 2007, pp79-94.
30 「美助卿董雲裳︰川普一中政策 涵蓋台灣關係法」，自由時報網站，http://news.ltn.com.tw/ne ws/focus/paper/1085898，檢索日期：2018 年 2 月 17 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
機會、傾銷廉價商品等，並提出將對中國商品全面徵收高額關稅，而川普政府「
百日新政」中也包含將中國列為「匯率操縱國」等內容；31據美國商務部公佈的 數據顯示，2016 年受全球需求疲軟和美元升值等因素影響，全年度美國貿易逆 差總額上升至 5,023 億美元，為 2012 年以來最大年度貿易逆差，其中美國對中 國商品貿易逆差為 3,470 億美元，雖較 2015 年下降 5.5%，但仍佔整體貿易逆差 總額約 70%。32因此，川普將中國視為導致美國經濟陷入困境的主要禍首，指責 中國透過「不公帄貿易」讓美國蒙受其害，將採取嚴厲的貿易懲罰措施或更多貿 易保護主義，降低美國的貿易逆差。
換個角度來看，川普政府傾向於透過經濟戰略面向處理美中關係，除了不公 帄貿易、匯率操縱等問題外，美國企業在中國大陸的經營受到歧視性對待，包括 對美國資本的開放度較低，智慧財產權無法受到應有保護，更被迫向中國轉移技 術，33面對中國在經濟、外交等領域挑戰，川普曾採取質疑「一個中國」政策的 手段，甚至考慮對中國打出「台灣牌」，34企圖迫使中國在經貿問題上對美國讓 步。事實上，川普政府執政後，與國會、國防部關係密切的保守派智庫，對美國 亞太政策與對中政策的影響力亦有所提升，其中也不乏親日、親台重要人士，包 括「2049 年研究所」執行長薛瑞福、美國企業研究所高級研究員卜大年、美國 傳統基金會高級研究員葉望輝等知名學者。35
換個角度來看，川普政府傾向於透過經濟戰略面向處理美中關係，除了不公 帄貿易、匯率操縱等問題外，美國企業在中國大陸的經營受到歧視性對待，包括 對美國資本的開放度較低，智慧財產權無法受到應有保護，更被迫向中國轉移技 術，33面對中國在經濟、外交等領域挑戰，川普曾採取質疑「一個中國」政策的 手段，甚至考慮對中國打出「台灣牌」，34企圖迫使中國在經貿問題上對美國讓 步。事實上，川普政府執政後，與國會、國防部關係密切的保守派智庫，對美國 亞太政策與對中政策的影響力亦有所提升，其中也不乏親日、親台重要人士，包 括「2049 年研究所」執行長薛瑞福、美國企業研究所高級研究員卜大年、美國 傳統基金會高級研究員葉望輝等知名學者。35