國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
43
並據以制定或變更會員國之國內法規，故其強制力及拘束性甚高77，歐盟先後發 布 4 號防制洗錢指令78，尤其歐盟會員國必須在第 4 號防制洗錢指令79通過後二 年內，即最晚應於2017 年 6 月 26 日前，將相關防制洗錢措施列入所屬國法律之 中，對於防制洗錢及打擊資恐在歐陸之實施，更加速推進且確立其採行方向與 FATF 趨於一致。
針對國際間防制洗錢及打擊資恐之發展，藉由國際公約及指令得以成為國家 具體採行為制定法令規範之依據或政策典範，以下將就美國、中國及本國之防制 洗錢及打擊資恐法規制定進程及對於銀行業因應措施之要求，分別說明。
第一節 美國
美國為全球最早進行防制洗錢之國家，歷經法律變革及實務發展，美國已形 塑一個以管控銀行及金流為核心之防制洗錢及打擊資恐完整架構，美國對於全球 性銀行數度祭以高額裁罰，更展現其執法之決心與針對銀行業警示之態度。本節 將分別就防制洗錢法規於美國之發展歷程、金融機構應遵行之實務規範以及美國 紐約州近期針對金融機構防制洗錢要求頒訂之法規(PART504)進行探討。
第一項 發展歷程
1970 年美國國會通過「貨幣和外匯交易報告法」(Currency and Foreign Transactions Reporting Act)，即「銀行保密法」(Bank Secrecy Act，BSA)，用以規 範對個人、銀行80和其他金融機構之記錄保存及報告要求。BSA 旨在確認貨幣及
77 復旦大學中國反洗錢研究中心，歐盟反洗錢公約、指令，2011 年 7 月 6 日，檢自 http://www.ccamls.org/newslist.php?pid=806&type=3，查訪日期 2017 年 6 月 4 日。
78 1991 年 6 月 10 日制定發布第一號「關於防止利用金融系統進行洗錢活動指令」，並分別於2001 年修正發布第二號指令(The Second Money Laundering Directive 2001/97/EC)，2005 年修正發布 第三號指令(The Third Money Laundering Directive 2005/60/EC)，及於 2015 年修正發布第四號 指令(The Fourth Money Laundering Directive 2015/849)。
79 歐盟第四號指令修正重點包含擴大適用範圍、增列稅務犯罪為洗錢、集團政策之施行、實質受 益人之定義及建立登記制度、風險為本之盡職調查程序、重要政治性職務人士範圍及高級管理 階層之責任等。
80 依據美國聯邦法規 Title 31（31 CFR 1010.100）規定，銀行一詞包括依美國法律成立之商業銀 行、信託公司、私人銀行、儲蓄及貸款協會、儲蓄機構、信用合作社及外國銀行等之代理機構、
分支機構或辦事處。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
44
其他貨幣工具運輸或轉入美國或進出美國或存入金融機構之來源、數量及金流情 形。該法要求個人、銀行和其他金融機構應向美國財政部（U.S. Department of the Treasury）提交貨幣報告，此些記錄得以提供執法機構和監管機構進行刑事、稅 務及違規行為之調查，並為追緝洗錢和其他金融犯罪提供有力證據。
1986 年制定之「洗錢防制法」，將聯邦存款保險法（FDIA）和聯邦信用合作 社（FCUA）相關條款併入，更增加 BSA 之有效性，同時要求銀行應建立及維護 合理程序，以確保遵守BSA 就報告及記錄之保存要求。1992 年通過「Annunzio 及Wylie 防制洗錢法」（Annunzio-Wylie Anti-Money Laundering Act），加強了對違 反行為之制裁，以及美國財政部在防制洗錢之角色。1994 年國會通過「禁止洗錢 法令」（Money Laundering Suppression Act，MLSA）。1996 年 4 月，發展可疑活 動報告（SAR），供美國所有銀行機構使用。當銀行機構檢測到已知或涉嫌違反 聯邦法律或與洗錢活動相關可疑交易或違反BSA 之情況，即應提交 SAR。
針對2001 年 9 月 11 日恐怖攻擊事件，美國國會通過「愛國者法案」(Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 ， PATRIOT)，成為美國自 BSA 以來最重要之防制洗錢法規。該法案第三篇(Title III) 為「國際消除洗錢與防制資恐法」(the International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act of 2001)，將資助恐怖主義定為刑事犯罪，並要求 通過加強客戶識別程序加強現有 BSA 機制。另明訂禁止金融機構與外國空殼銀 行往來；要求金融機構進行盡職調查程序；要求對通匯銀行及私人銀行帳戶實施 加強盡職調查程序；提升金融機構與美國政府間信息共享機制等81。
第二項 實務規範
81 FFIEC，Introduction，Bank Secrecy Act/Anti-Money Laundering Examination Manual，檢自 https://www.ffiec.gov/bsa_aml_infobase/pages_manual/OLM_002.htm，查訪日期 2017 年 6 月 4 日；梁鴻烈，金融機構防制洗錢之策略分析-以美國法制為中心，東吳大學法律學研究所碩士 論文，1997 年，頁 19-35；王麗芳，洗錢暨防制洗錢相關法律責任之省思-兼論美國九一一事 件後防制洗錢之新發展，中國文化大學法律學研究所碩士論文，2002 年，頁 90-93；葉永 正，銀行防制洗錢機制之探討-以 A 銀行某海外分行為例，國立政治大學 EMBA 經營管理碩 士學程(EMBA)碩士論文，2012 年，頁 10-15。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
BSA 之制定旨在維護美國金融體系及金融機構免遭金融犯罪，包括洗錢、資 恐及其他非法金融交易之濫用。洗錢及資恐為具有潛在破壞社會及財政之金融犯 罪，犯罪所得與犯罪本身對社會及經濟之穩定影響甚鉅，另一方面，恐怖主義網 絡藉由經濟手段介入金融體系將益加促進其活動。犯罪分子利用合法金融體系之 漏洞及弱點，掩蓋其實際目的進行洗錢及資恐等活動。BSA 要求銀行機構須制 定、實施及維護有效防制洗錢計劃，以解決試圖進入美國金融體系之洗錢者和恐 怖分子不斷變化之手段。健全的BSA / AML 遵守計劃對於阻止及防止利用銀行 和其他金融機構洗錢及資恐活動至關重要。美國政府機關參與執行或監督 BSA 規定，並確保BSA 發揮關鍵作用者，包括美國財政部(U.S. Treasury)、金融犯罪 執法網絡(FinCEN)及屬於聯邦系統之聯邦準備銀行理事會(Board of Governors of the Federal Reserve System) 、 聯 邦 存 款 保 險 公 司 (Federal Deposit Insurance Corporation)、國家信用合作社管理局(National Credit Union Administration)及貨幣 監理署(Comptroller of the Currency)等。另有關美國財政部海外資產控制辦公室
（Office of Foreign Assets Control，OFAC）相關法規雖非屬 BSA 之一部分，按 OFAC 主要係針對目標國家、恐怖分子、國際毒品販運者以及從事與大規模毀滅 性武器擴散有關之活動，進行管理及執行經濟和貿易制裁，並對處於美國管轄權 下之交易進行管制及凍結資產。基本上OFAC 與 BSA 之要求相異，惟均追求國 家安全之相同目標82。
(一) 聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）83
參照聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）「銀行秘密法/防制洗錢(BSA/AML) 檢查手冊」84內容，為金融機構檢查人員提供查核有關銀行秘密法、防制洗錢及
82 FFIEC，Introduction，同前註，頁 4-10。
83 FFIEC 成立於 1979 年 3 月，主要任務為制定統一原則、標準及報告格式，促進金融機構監管 統一。委員會有六名具投票權成員：聯邦準備銀行理事會(Board of Governors of the Federal Reserve System)、聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation)、國家信用合作社管 理局(National Credit Union Administration)、貨幣監理署(Comptroller of the Currency)、消費者金 融保護局(Consumer Financial Protection Bureau) 及國家聯絡委員會(State Liaison Committee)。
84 FFIEC，Bank Secrecy Act/Anti-Money Laundering Examination Manual，Federal Financial Institutions Examination Council，2014 年，檢自
‧
Introduction 前言
CORE EXAMINATION OVERVIEW AND PROCEDURES FOR ASSESSING THE BSA/AML COMPLIANCE PROGRAM
1.Scoping and Planning—Overview 2.BSA/AML Risk Assessment—Overview 3.BSA/AML Compliance Program—Overview 4.Developing Conclusions and Finalizing the
Examination—Overview
CORE EXAMINATION OVERVIEW AND PROCEDURES FOR REGULATORY REQUIREMENTS AND RELATED TOPICS 1.Customer Identification Program—Overview 2.Customer Due Diligence—Overview
《核心檢查概述及程序》
https://www.ffiec.gov/bsa_aml_infobase/pages_manual/OLM_106.htm，查訪日期 2017 年 6 月 4 日。
85 各項次之概述(Overview)後均附有檢查程序(Examination Procedures)。
‧
3.Suspicious Activity Reporting—Overview (2014) 4.Currency Transaction Reporting—Overview (2014)
5.Currency Transaction Reporting Exemptions —Overview (2014)
6.Information Sharing—Overview
7.Purchase and Sale of Monetary Instruments Recordkeeping—Overview
8.Funds Transfers Recordkeeping—Overview 9.Foreign Correspondent Account Recordkeeping, Reporting and Due Diligence—Overview (2014) 10.Private Banking Due Diligence Program (Non-U.S. Persons)—Overview
11.Special Measures—Overview
12.Foreign Bank and Financial Accounts Reporting—Overview (2014)
13.International Transportation of Currency or Monetary Instruments Reporting —Overview (2014)
14.Office of Foreign Assets Control—Overview (2014)
EXPANDED EXAMINATION OVERVIEW AND PROCEDURES FOR CONSOLIDATED AND OTHER TYPES OF BSA/AML COMPLIANCE PROGRAM STRUCTURES
1.BSA/AML Compliance Program Structures—
Overview
2.Foreign Branches and Offices of U.S. Banks—
Overview
3.Parallel Banking—Overview
《擴增檢查概述及程序》 EXPANDED EXAMINATION OVERVIEW AND
PROCEDURES FOR PRODUCTS AND SERVICES
1.Correspondent Accounts (Domestic)—Overview
《擴增檢查概述及程序》
‧
2.Correspondent Accounts (Foreign)—Overview (2014)
3.Bulk Shipments of Currency —Overview (2014) 4.U.S. Dollar Drafts—Overview
5.Payable Through Accounts—Overview 6.Pouch Activities—Overview
7.Electronic Banking—Overview 8.Funds Transfers—Overview
9.Automated Clearing House Transactions—
Overview (2014)
10.Prepaid Access—Overview (2014)
11.Third-Party Payment Processors—Overview (2014)
12.Purchase and Sale of Monetary Instruments—
Overview
13.Brokered Deposits—Overview
14.Privately Owned Automated Teller Machines—
Overview
15.Nondeposit Investment Products—Overview 16.Insurance—Overview
17.Concentration Accounts—Overview 18.Lending Activities —Overview 19.Trade Finance Activities—Overview 20.Private Banking—Overview
21.Trust and Asset Management Services—
Overview
EXPANDED EXAMINATION OVERVIEW AND PROCEDURES FOR PERSONS AND ENTITIES 1.Nonresident Aliens and Foreign Individuals—
Overview
2.Politically Exposed Persons—Overview
3.Embassy, Foreign Consulate, and Foreign Mission Accounts—Overview (2014)
4.Non-Bank Financial Institutions—Overview (2014)
5.Professional Service Providers—Overview
《擴增檢查概述及程序》
‧
6.Non-Governmental Organizations and Charities—
Overview
7.Business Entities (Domestic and Foreign)—
Overview
8.Cash-Intensive Businesses—Overview
5.專業服務提供商概述
美國金融犯罪執法網絡(FinCEN)成立於 1990 年，隸屬於美國財政部可謂 BSA 之授權管理人，並擔任美國之金融情報中心(FIU)。透過分析銀行秘密法 國聯邦法規（Code of Federal Regulations，CFR）第十章(Chapter X)，以及將部分 31CFR103 規定轉移到 31CFR 第十章，以提高監管之效率及效力90。
茲就31CFR Chapter X - FINANCIAL CRIMES ENFORCEMENT NETWORK,
88 FFIEC，Introduction，同前註 81，頁 5。
89 FinCEN，Law Enforcement Overview，United States Department of Treasury Financial Crimes Enforcement Network，檢自 https://www.fincen.gov/resources/law-enforcement-overview，查訪日 期2017 年 6 月 4 日。
90 Department of the Treasury Financial Crimes Enforcement Network，Transfer and Reorganization of Bank Secrecy Act Regulations 31 CFR Part 103 / 31 CFR Chapter X，Federal Register / Vol. 75, No. 206 / Tuesday, October 26, 2010 / Rules and Regulations，檢自
https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2010-10-26/pdf/2010-25914.pdf，查訪日期 2017 年 6 月 4 日。
‧
DEPARTMENT OF THE TREASURY PART 1010 - GENERAL PROVISIONS (§§
1010.100 - 1010.980)主要章節91臚列如下：
目錄92 項次說明 細項
Subpart A—General Definitions (§1010.100)
子部分A 定義
§1010.100 定義 Subpart B—Programs
(§§1010.200-1010.230)
Subpart C—Reports Required to Be Made
92 31 CFR Part 1010 - GENERAL PROVISIONS，Legal Information Institute，Cornell Law School，
檢自https://www.law.cornell.edu/cfr/text/31/part-1010，查訪日期 2017 年 6 月 13 日。
‧
Subpart D—Records Required To Be Maintained
(§§1010.400-1010.440) Subpart E—Special Information
Sharing Procedures To Deter Money Laundering and Terrorist Activity
Subpart F—Special Standards of Diligence; Prohibitions; and Special Measures
(§§1010.600-1010.670) Subject Group 3
Special Due Diligence for Correspondent Accounts and Private Banking Accounts
(§§1010.605 - 1010.640) Subject Group 4
Special Measures Under Section 311 of the USA Patriot Act and Law Enforcement Access to Foreign Bank Records
(§§1010.651 - 1010.670)
子部分F
（§§1010.605 - 1010.640）
次項組4
「美國愛國者法案」第311 條規 定措施及取得外國銀行記錄之 執行事項
（§§1010.651-1010.670）
Subpart G—Administrative Rulings
子部分G 行政裁決
§1010.710 範圍
§1010.711 提交請求
‧
(§§1010.710-1010.717) §1010.712 不合格要求
§1010.713 口頭溝通
§1010.714 撤銷請求
§1010.715 發布裁決
§1010.716 修改或撤銷裁決
§1010.717 資訊揭露 Subpart H—Enforcement ；
Penalties；and Forfeiture (§§1010.810-1010.850)
Subpart I—Summons (§§1010.911-1010.917) Subpart J—Miscellaneous
(§§1010.920-1010.980)
另就PART 1020 - RULES FOR BANKS (§§ 1020.100 - 1020.670)有關銀行之規範，
並 明 訂 防 制 洗錢 計 劃（§§ 1020.200-1020.220 ）、銀行應提交報告之要求 (§§
1020.300 - 1020.320)、銀行應維護紀錄之要求(§§ 1020.400 - 1020.410)、防制洗錢 和恐怖活動之特別資訊共享程序（§§1020.500 - 1020.540）及盡職調查特別標準；
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
53
禁止事項；及特別措施（§§1020.600 - 1020.670）93等銀行應遵循辦理事項。
第三項 具體機制-紐約州 PART504
美國紐約金融服務署(DFS)為美國紐約州金融監理主管機關，負責對於紐約 州註冊之受規範機構(含銀行業及非銀行業)為金融服務之監理，2011 年至 2015 年間DFS 大幅修改法令規章及金檢規範展現改革魄力，包括 2014 年將金融產業 網路安全納入改革94；另經該署對前開受規範機構就 BSA(營業秘密法)/AML(洗 錢防制法規)及 OFAC（美國財政部海外資產控制辦公室）聯邦經濟及貿易制裁措
美國紐約金融服務署(DFS)為美國紐約州金融監理主管機關，負責對於紐約 州註冊之受規範機構(含銀行業及非銀行業)為金融服務之監理，2011 年至 2015 年間DFS 大幅修改法令規章及金檢規範展現改革魄力，包括 2014 年將金融產業 網路安全納入改革94；另經該署對前開受規範機構就 BSA(營業秘密法)/AML(洗 錢防制法規)及 OFAC（美國財政部海外資產控制辦公室）聯邦經濟及貿易制裁措