二、
老人福利機構市場化歷史發展 老人福利機構市場化歷史發展 老人福利機構市場化歷史發展
老人福利機構市場化歷史發展
首先，我們就臺灣長照體系中的社政體系老人福利機構的發展來分析。
至2012年底止，我國老人福利機構共1045所，依公私立別分：私立小型老人 機構計897所占85.84％最多，餘依序為財團法人機構110所（10.53%）、 公 立 機構22所（2.11%）、公設民營16所（1.53%）。依機構功能類分：以養護機構 947所（91.58％）最多，長期照護機構53所（5.13%）次之，安養機構34所
（3.29%）居第三（內政部統計處，2013）。下面我們將分別對三類老人福利 機構做市場化的歷史發展分析：
（一）（一）
（一）
（一）
安養機構安養機構 安養機構
安養機構
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．服務提供面向 （Service
Service Service
Service
Delivery Delivery Delivery
Delivery
）
一九四六年國民黨政府首先在台北設立臺灣救濟院（今內政部北區老人 之家） ，1949遷台後至1964年之間，政府整編日據時期遺留下私立慈惠院七
間之外，並在各地成立公立救濟院共六所，1964年底就數量來看，公立機構 維持六間，私立機構緩慢增加至22間，但是，就總收容人數而言，公立機構 總共收容3849人，而私立機構收容2960人。
一九六〇年代，政府的社會政策以民生主義為指導方針，因而目標是「加 強社會福利措施，增進人民生活實施方針」，這時期，公立機構才又開始增加 ， 70年代臺灣社會逐漸富裕，1972年省主席謝東閔推動滅貧政策，臺灣省政府 實施「小康計劃」，將各地救濟院改仁愛之家（至今許多機構仍以仁愛之家命 名）（林萬億，2012） 。公立機構家數和收容人數扶搖直上，大約維持私立 人數兩倍之多，直到90年代後，隨著公立安養機構數及收容人數下降，私立 安養機構收容人數上升，公私立收容人數才逐漸拉近（圖4-5, 4-6），但 是 2000 年後，兩者的收容人數都逐漸下降。
圖4-5、公私立安養機構家數變遷,1946-2012
資料來源：
臺灣省政府社會處（1961） ，臺灣省社會事業統計 臺灣省政府社會處（1973） ，臺灣省社會事業統計 內政部統計處（1978） ，內政統計提要
內政部統計處（2013） ，歷年老人長期照顧、安養機構概況
圖4-6、公私立安養機構人數變遷,1946-2012
資料來源：同圖4-5
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．財務面向 （Financing
Financing Financing
Financing
）
公立安養機構的經費來源從1946年起，百分之百經費來源都是由政府提 供，沒有經費不足問題，到1980年代，開始出現有自費安養住民，但公立安 養機構經費十分餘裕，政府補助每所公立安養機構的經費從每年一億到七百 萬之間（臺灣省政府社會處，1983，頁6）， 1992年詹火生（1992）調查14所 公立機構，其中七所近乎是百分之百經費來自政府，另外七所則約 76.99%
來自政府，顯示雖然公立機構經費部分源自自費安養住民，但是只占少數（詹 火生，1992）。然而歷經 1990年代一系列鼓勵社會福利私有化政策，目前政 府轄下六家公立老人福利機構（五家安養機構，一家養護機構），已有部分服 務項目委外，例如1997年北區老人之家委託天主教耕莘醫院，公辦民營「頤 苑自費安養中心」，北區老人之家之院民復健業務外包，中區老人之家護理人 力外包計畫等。 不過，多數公立老人福利機構主要經費來源仍是社會福利基 金。例如「101年度內政部附屬社會福利發展基金決算中」，福利服務計畫項 目中包含人事費用—如正式員額薪資、約聘雇員額薪資、超時工作報酬、獎
金、退休及撫卹金、福利費等等編制，約八億一千300萬元。又如其他項目中 ， 辦理所屬機構硬體修繕花費（例如北區老人之家養護院區整建規劃設計及整 建工程等）共計有一億一千751萬元（內政部社會司，2012b） 。
私立安養機構財務來源，早期由機構本身組織有固定收入之外，其餘就 靠社會人士捐款，董事會捐資為主要來源。此外，1980年代社會福利私有化 政策影響，政府也委託私立機構提供安養服務，給予這些私立機構扶養療養 補助，或建築與設備費上也予以私立機構經費上協助（臺灣省政府社會處，
1983，頁6）。 1990年代社會福利私有化政策除了鼓勵公辦民營，也積極獎勵 私人資本投入長照服務。1989年內政部提出「加強推展社會福利服務獎助作 業要點」，更鼓勵地方民間機構投入，為中央推行福利政策。目前政府對私立 機構的補助，大致可分為兩類（駱巧伶，2000）：
（1） 對供給面補助：補助獎勵民間提供服務。例如獎勵立案財團法人 設立機構，例如補助硬體設施、人員薪資等。
（2） 對需求面補助：即對住民的補助，降低購買服務者的負擔。例如，
中低收入戶公費安養，身心障礙者托育養護補助等。對住民的補助沒有立案 財團法人之限制，只要機構與縣市地方政府有合約，評鑑甲等以上，可接受 公費安養11。
11 有闗私立機構可收容公費安養之依據。根據老人福利法第 13 條規定，老人福利機構應按年將工作報告及其收支 報告送請主管機管備查；主管機闗對老人福利機構應予輔導、監督及評鑑。私立老人福利機構辦理成績優良者，主 管機關應予獎勵；其獎勵辦法，由各級主管機關定之(引自老人福利法，1998)。據此法條，2000 年，內政部訂定｢
私立老人福利機構獎勵辦法｣， 將評鑑結果做為獎勵與補助依據。 2001 年首次對台閩地區老人福利機構評鑑(杜敏 世，2003)。又 2007 年，此法修改為｢老人福利機構評鑑及獎勵辦法｣，該法第八條。複評成績列為優等或甲等之老 人福利機構，得優先接受政府補助或委託辦理業務；列為丙等或丁等者，由主管機關依本法第 48 條規定處理，並 限期改善。前項複評成績列為丙等或丁等，經限期改善者，中央主管機關應於六個月內再次複評；再次複評成績 未 達乙等以上者，應停止政府補助或委託辦理業務，並由主管機關依本法規定處理(引自老人福利機構評鑑及獎勵辦 法，2007)。因此上述機構評鑑甲等以上，與縣市地方政府有合約，可接受公費安養住民。
（二）（二）
（二）
（二）
養護機構養護機構 養護機構
養護機構
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．服務提供面向 （Service
Service Service
Service
Delivery Delivery Delivery
Delivery
）
養護機構的出現起自1997年老人福利法第一次修法之後。背景是1997年 台北縣中和一家未立案小型機構，慈民安養中心發生大火，燒死11位老人後 ， 政府為了管理眾多未立案小型機構，決議修改老人福利法，讓許多未立案小 型機構就地合法，納入管理。因此，反映在機構服務提供上，可以看到1998 年之後，私立養護機構家數和入住人數快速上升，這主要是來自眾多私立小 型機構立案所致。相對的，政府並沒有興建更多公立機構（圖4-7, 4-8）。
圖4-7、公私立養護機構家數變遷,1993-2012
資料來源：內政部統計處（2013） ，歷年老人長期照顧、安養機構概況
圖4-8、公私立養護機構人數變遷,1993-2012
資料來源：同圖4-7
事實上，1997年老人福利法修法後，老人福利機構雖有安養、養護、長 期照護機構三種分類，但此時政府已經不再投入資源興建新的養護機構。僅 設立一所公立養護機構，彰化老人養護中心12。自1990年代開始，政府對機 構式照護的發展，主要採「公辦民營」方式辦理。例如1996年天主教耕莘醫 院永和分院公辦民營「縣立三重愛德養護中心」，為新北市政府第一家委託公 辦民營養護中心；1997年配合政府委託公辦民營「內政部北區老人之家頤苑 自費安養中心」；2001年臺北市文山老人養護中心 、2002年臺北市兆如老人 安養護中心 、2003年臺北市至善老人安養護中心。到了2004年，中央及地方 政府共有五家公辦民營養護機構。2006年，高雄縣「明山慈安居老人養護中 心」（委託靜和醫院燕巢分院經營），2009年桃園縣首家公辦民營「蘆竹鄉長 期照顧中心」（委託敏盛醫療體系經營），2012年，金門首家公辦民營「松柏
12 彰化老人養護中心。依據老人福利法，奉臺灣省政府核准，層奉行政院核備設立，於1989年07月01日正式成立，
1990年03月開始收容第一位養護老人，為台灣第一所專事收容全身或半身癱瘓致生活不能自理，或行動不便日常 生 活起居需仰賴他人協助之老人養護機構；其目的在解決需求日殷之老人照顧問題，及解決老人中風或癱瘓所帶來 之 家庭社會問題與經濟問題。1999年07月01日改隸內政部，2013年07月23日起，再改隸衛生福利部。
園老人長照中心」（委託財團法人全成社會福利基金會）。至今累積僅有10家 公辦民營機構。相對於私立機構，公辦民營機構家數和人數上升十分緩慢。
1990年代末期之後，養護機構市場幾乎全部被私立機構占有。
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．財務面向 （Financing
Financing Financing
Financing
）
有關養護機構的財政來源，資料十分缺乏。我們從「內政部社會福利機 構概況調查報告」推估，2011年，公立養護機構收入大約七成來自政府補助，
剩下三成收入，則來自自費就養和其他收入。此外，公立養護機構住民結構 主要還是以公費養護住民為主。然而，政府對公立養護機構的經費卻是逐年 減少（表4-2）。同時 ， 政府卻在服務提供及入住者面向補助立案的財團法人 養護機構。這樣的補助大約占財團法人養護機構收入的二成多（表4-2）。1996 年代開始出現公設民營機構，收入來自政府補助比率從四成下降到二成多，
但金額從每年每家300多萬增加到600多萬。政府對私立機構補助則每年每家 600多萬減少到300多萬（表4-2） 。
表4-2、政府對社會福利機構歷年補助變化
資料來源：中華民國 79 年、86 年、95 年、100 年內政部社會福利機構概況調查報告。
表說明：由於 2006 年老人福利機構占社會福利機構 70.8%; 2011 年占 62.0%；而 2012 年養護機構 占所有老人福利機構的 91%，安養機構占 5%，安養和養護超過老人福利機構的 96%，因此以內政部
年代 1996 2006 2011
年平均補助金額 （單位：千元）
公立 22,922 19,737 14,928 私立 6,137 2,965 3,278 公設民營 3,262 4,065 6,107 年收入來自政府補助比率 %
公立 57.5 84.9 67.6
私立 28.1 25.0 22.0
公設民營 46.7 33.1 22.5
（proxy） 。公立機構以安養為主，養護僅有一家（內政部彰化養護中心），沒有長期照護機構。公設
（proxy） 。公立機構以安養為主，養護僅有一家（內政部彰化養護中心），沒有長期照護機構。公設