考績免職實質面的探討

一、法律明確性原則概說

在大法官會議歷號解釋中針對法律明確性原則之審查，多是與不確 定法律概念有關 ⁵⁸⁰。法律明確性並不完全禁止立法者在制定法律時使 用不確定法律概念或概括條款，只是該等抽象概念必須同時通過法律明 確性三項審查標準，亦即必須同時合乎「其意義非難以理解」、「為受規 範者所得預見」、「可經由司法審查加以確認」三要件之要求，即符合法 律明確性原則 ⁵⁸¹。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體 例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性 及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款 而為相應之規定，立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受 規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相 違 ⁵⁸²。

二、法律明確性原則三要件的定義

所謂「可理解性」，係指受規範者自法律條文之內容、文義中得以 理解法律規範之構成要件及法律效果 ⁵⁸³。可理解性在定義上，應指受 規範者「現時」所得理解 ⁵⁸⁴。其存在著雙重要求 ⁵⁸⁵：其一為無論法律 規範本身或是抽象概念，均必須使受規範之一般人民自法律條文中即得 以理解其內涵為何，此乃理解性之外在要求。其二則為立法機關於法規

579林明鏘，同註 559，頁 50。

580曾意婷，同註 1，頁 156。

581同前註，頁 142。

582大法官會議釋字第 432 號解釋。

583曾意婷，同註 1，頁 144。

584李惠宗，同註 259，頁 20。

585曾意婷，同註 1，頁 160。

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制定時，其所使用之文字不宜過於模糊、艱澀，而應使受規範之一般人 民之語言習慣或日常生活經驗，對系爭規定之文本予以合理之解釋，得 以理解該法規所欲規範之行為態樣，此乃可理解性之內在要求。所謂「可 預見性」乃受規範者就法律規範之內容，得據以預見其行為或不行為可 能發生之法律效果，使受規範者得以採取相對應之措施。所謂「預見」，

重點在於系爭法規所適用之不確定法律概念或概括條款是否足夠明 確，以使受規範者對於個案事實是否屬於法律所欲規範之對象具有可預 見性，甚至包含對國家干預風險之可量度性，此乃憲法自受規範者之立 場去對立法者有所要求 ⁵⁸⁶。所謂「可司法審查性」，係指法律規範中之 不確定法律概念或概括條款等抽象性概念可由第三者以一般法律解釋 方法加以理解、掌握而言 ⁵⁸⁷。

三、考績免職構成要件事實的法條用語性質探討

行政機關於適用行政法規時，就該法規之法律要件所規定之構成要 件事實，其法條用語如具有抽象性、一般性而不夠明確時，極可能發生 解釋及適用上之疑義，此種不明確的法律用語，即屬「不確定法律概念

」，例如「必要時」、「公共秩序」、「善良風俗」、「無正當理由」、「增進 公眾便利」、「妨礙公平競爭之虞」之類 ⁵⁸⁸。又例如，商標法之「近似」、

社會秩序維護法之「深夜遊蕩」、「污損」、「虐待動物」、「無正當理由」、

「妨害善良風俗」、「情節重大」、地方制度法第八十三條第一項所謂「因 特殊事故」、「公序良俗」、「猥褻」、姓名條例第六條所稱命名文字「粗 俗不雅」或有「特殊原因」⁵⁸⁹。又如依據公路法第三十八條第一項規定 汽車運輸業之申請應合於「當地運輸之需要」「確能增進公眾便利」、道 路交通管理處罰條例第五十六條第一項第五款規定「顯有妨害他車通行

」⁵⁹⁰。再如「公益」、「公共福祉」、「重大理由」、「交通利益」、「信用」、

「必要」、「特別危難」⁵⁹¹。……等等都屬於不確定法律概念。

構成年終考績或另予考績考列丁等免職之事由如下 ⁵⁹²：挑撥離間 或誣控濫告，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。不聽指揮，破壞 紀律，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。怠忽職守，稽延公務，

造成重大不良後果，有確實證據者。品行不端，或違反有關法令禁止事 項，嚴重損害公務人員聲譽，有確實證據者。構成專案考績一次記二大 過免職之事由如下 ⁵⁹³：圖謀背叛國家，有確實證據者。執行國家政策

586李震山大法官釋字第 702 號解釋部分不同意見書。

587曾意婷，同註 1，頁 155。

588林合民、李震山、陳春生、洪家殷、黃啟禎合著，同註 199，頁 77。

589同前註，頁 77-78。

590張永明，同註 274，頁 99。

591林錫堯，同註 44，頁 281。

592考績法第六條第三項。

593考績法第十二條第三項。

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不力，或怠忽職責，或洩漏職務上之機密，致政府遭受重大損害，有確 實證據者。違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。

涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。圖謀不法利益或言行 不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。脅迫、公然侮 辱或誣告長官，情節重大，有確實證據者。挑撥離間或破壞紀律，情節 重大，有確實證據者。曠職繼續達四日，或一年累積達十日者。上列所 述構成考績免職的各種事由中的法條用語，除曠職繼續達四日，或一年 累積達十日者外，其餘各款事由均是不確定法律概念的用語，例如「情 節重大」、「嚴重損害」、「重大損害」、「重大不良後果」…等等。

四、考績免職構成要件否違反法律明確性原則之審查

考績免職構成要件的法條用語幾乎都是不確定法律概念，不確定法 律概念是否違反法律明確性原則，釋字第四三二號解釋創設法律明確性 原則之審查三要件，即「可理解性(其意義非難以理解)」、「可預見性(為 受規範者所得預見)」、「可司法審查性(可經由司法審查加以確認)」。不 可否認的釋字第四三二號解釋所揭事之三項法律明確性檢驗標準有其 價值與貢獻，但以三要件作為法律明確性原則之判斷標準，仍有斟酌之 餘地，法律明確性原則問題之根源應先從立法機關是否已經善盡立法明 確之責任思考，立法者在使用抽象概念前，倘若還有類型化、例示或列 舉之立法可能時，應盡量使用之，方滿足使用不確定法律概念的用語乃

「最後手段」之要求 ⁵⁹⁴。法律明確性原則之核心在於要求法律規定之 用語或概念必須清楚、明確，即使該法規反映了一般社會通念，但倘若 其所使用之文字用語或概念過於模糊，仍然不符法律明確性之要求⁵⁹⁵。 法律明確性之要求與規範密度亦有相當關連性。法律明確性原則與法律 保留原則本質上為不同之憲法要求，但二者之間關係卻十分密切，甚至 可認為規範密度面向之法律明確性原則與法律保留原則關係緊密。詳言 之，基於法治原則，憲法第二十三條法律保留原則之法律應符合法律明 確性原則，使受規範者對法律有預見可能性，以確保法律有預先告知之 功能，並防止執法機關執法恣意不公。而法律是否應就法律要件或法律 效果作完整、詳盡之規範，除了牽涉到法律明確性與否之問題外，主要 所涉及的無非是規範密度之問題 ⁵⁹⁶，且規範密度本應視規範對象、內 容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，可將規範密度視 為法律明確性原則另一個面向，而有別於僅要求法律用語明確之類型。

是以，在法律明確性的脈絡中，一旦將規範密度納入考量，法律明確性 原則與法律保留原則，尤其是絕對法律保留，乃至於重要性理論都有相 當程度的重疊及關聯。在為規範密度面向的法律明確性審查時，基本上

594曾意婷，同註 1，頁 186。

595曾意婷，同註 1，頁 155。

596許宗力，同註 249，頁 1728。

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以「重要性理論」作為審查標準，對於基本權利干涉越嚴重者，司法者 所採用之審查標準就更趨嚴格 ⁵⁹⁷。基於使用不確定法律概念的用語乃 最後之手段以及對於基本權利干涉越嚴重者應採用更嚴格的審查標 準，上述考績免職構成要件所列各項事由，其中「品行不端」、「言行不 檢」不僅其意義內涵過於抽象空泛，程度和範圍均無一定客觀具體明確 的認定標準而難以理解，恐淪為長官對部屬鬥爭排除異己或打擊不同派 系的利用工具，執法上容易產生恣意不公，有違法律明確性之嫌。至於 其他構成考績免職的事由，例如，「挑撥離間或誣控濫告，情節重大，

經疏導無效，有確實證據者。」、「不聽指揮，破壞紀律，情節重大，經 疏導無效，有確實證據者。」、「怠忽職守，稽延公務，造成重大不良後 果，有確實證據者。」、「圖謀背叛國家，有確實證據者。」、「執行國家 政策不力，或怠忽職責，或洩漏職務上之機密，致政府遭受重大損害，

有確實證據者。」、「違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實 證據者。」、「涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。」、「圖 謀不法利益，致嚴重損害政府，有確實證據者。」、「脅迫、公然侮辱或 誣告長官，情節重大，有確實證據者。」、「挑撥離間或破壞紀律，情節 重大，有確實證據者。」等等，雖然屬於不確定法律概念的的用語，但 這些事由符合「以受規範者對於該項法律規定之意義具有可理解性」、

「其行為受法律規定規範之可預見性」及「司法介入審查判斷之可能性」

等三要件，符合法律明確性之要求。

第二項 比例原則 一、比例原則概說

比例原則又稱禁止過度原則，是源自法治國家原則而來之一般法律 原則。比例原則主要在於要求行政行為之目的與手段間之均衡，不得為 達目的而不擇手段。行政行為如違背比例原則，即構成權力濫用之違 法。憲法第二十三條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人 自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不

比例原則又稱禁止過度原則，是源自法治國家原則而來之一般法律 原則。比例原則主要在於要求行政行為之目的與手段間之均衡，不得為 達目的而不擇手段。行政行為如違背比例原則，即構成權力濫用之違 法。憲法第二十三條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人 自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不