第一章 緒 論
第一節 背景與目的
第一章 緒 論
第一節 背景與目的
壹、研究背景
由於氣候變遷與極端天氣的威脅日益嚴重，本計畫乃依據內政部 102 至 105 年中程施政計畫之關鍵策略目標「六、建構完整災防體系，確保民眾生命安全」
辦理。同時配合行政院核定「流域綜合治理計畫（103-108 年）」及「行政院災害 防救應用科技方案第二期(104-107 年)」(草案)進行相關研究，經由推動都市及建 築安全防災科技研發，增進防災技術與防災計畫整合應用，賡續落實防災業務法 制化工作，以提昇都市與社區減災應變能力，強化國土與城鄉減災功能。故本計 畫主要從城市整體發展角度，評估城市面對氣候變遷與極端天氣之韌性或回復力
（resilience），及提出可能的城鄉規劃設計與調適因應對策。
依台灣氣候變遷科學報告所估計，臺灣從 1911 至 2009 年間，溫度上升 1.4oC，
較全球平均上升 0.74 oC 為高（行政院國家科學委員會（現為科技部）, 2011）。 此現象不但可能造成暴雨事件增加、海平面上升，亦可能使未來極端天氣事件發 生機率愈來愈高。實際上，氣候變遷與極端天氣的衝擊不但是臺灣城鄉發展需面 對的挑戰，亦是全球性熱門議題。然過去臺灣都市發展，非常少考慮氣候變遷、
極端天氣與災害可能帶來的衝擊，亦非常少從城鄉規劃角度，思考如何透過城市 規劃與設計手段，降低災害風險、損害與傷亡。
為因應氣候變遷衝擊，行政院經濟建設委員會（現為國家發展委員會）（2012a）
提出國家氣候變遷調適政策綱領，主張將災害資訊提供、預警與調適力（adaptive capacity）提升，列為未來重要氣候政策。尤其強調透過土地使用規劃與設計手 段，及整合災前預警系統、災害資訊提供與風險溝通，促使城鄉發展能採取適當 調適策略，以建置韌性都市（resilient city），及更有效因應氣候變遷與災害衝擊，
降低災害脆弱度與風險。此理念符合 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2007) 對調適力的界定：「系統面對氣候變遷（含氣候變化與極端天氣 事件），降低潛在損害、創造機會與處理其影響的能力」，因而本研究對於調適力，
亦採用此定義。
應用土地使用規劃手段於氣候變遷與災害調適，主要藉由風險管理手段，降 低風險或提升災害衝擊與風險因應能力，以降低氣候變遷與災害損失或傷亡。尤 其是如何因應區域與都市發展與韌性特質，及土地使用與社會經濟條件，提出對
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應之調適策略，乃地方與城市規劃者面對之嚴峻挑戰。此工作之推動，需同時引 入跨域整合之不同土地使用規劃、都市設計、公共設施規劃設計、建築法規與相 關配套措施，方能達成政策目標。
上述災害調適相關配套措施，除是災害風險管理的重要手段外，亦是提升都 市韌性的重要措施。為有效推動與整合措施，需配合不同地區特性彈性設計，方 能符合地區條件，以有效推動。故評估地區韌性特性、瞭解韌性與脆弱度
（vulnerability）空間分布差異與瞭解造成差異原因，即為當前調適工作推動之 基本準備工作。故都市韌性評估方法的設計、評估體系、評估項目與評估程序的 建置，亟需相關研究投入，以利於依不同城鄉發展與韌性特質，提出有效的災害 調適策略組合。
透過上述緣起之說明，本研究預期達到下列目標：
（一）引進國外先進之防減災觀念及技術，以提昇國內都市及建築減災調適技術 開發；
（二）建置韌性城市評估架構，以助於瞭解不同都市與地區之韌性特質、韌性與 脆弱度空間分布型態與造成分布差異之原因；
（三）提出提升都市韌性之調適策略。
貳、研究目的
由於全球環境與氣候變遷及迅速都市化，不但造成極端天氣事件發生機率大 幅增加，亦使更多地區暴露在多重天然災害威脅。因而如何有效推動與整合不同 調適策略（adaptation options），降低都市脆弱度與災害風險，及建置高韌性與高 回復力城市，乃都市管理決策者的重大挑戰。近年許多國家與城市，例如歐盟國 家與鹿特丹（荷蘭）、哥本哈根（丹麥）、日本東京等城市，皆致力於推動城市韌 性檢驗，及韌性與脆弱度評估工作，以助於整合不同防災工程設施、天然環境，
及土地使用、交通運輸、都市設計、公共設施規劃與社會經濟條件，尋求可與環 境變遷及災害共存的合適調適策略。
IPCC 第五版評估報告，及聯合國國際減災策略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction; UNISDR）的兵庫行動綱領，皆強調提升韌性與降 低脆弱度，是減少氣候變遷與災害風險衝擊的重要基礎。尤其在進行氣候變遷與 災害調適，有效建置韌性或脆弱度評估機制，及釐清其重要影響因素，乃決定調 適策略能否妥善推動與整合的重要關鍵。然現有關於韌性或脆弱度評估與調適策 略，多偏向概念性與原則性討論，較缺乏因地制宜的調適規劃（adaptation planning）。但目前國際趨勢，不管在學術或實務界，皆非常強調透過既有脆弱度 與韌性改善，融合地區社會經濟、建成環境條件與天然環境資源特色，從多元角
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度，提出共贏、跨域合作與「不悔（no-regrets）」的綜合調適策略。
國際上，歐盟於 2009 年即開始在其會員國，推動系列之氣候變遷與調適策 略。其中最重要的計畫之一，乃 2013 年通過，由歐盟第 7 研究架構計畫（7th Research Framework Programme; FP7）支助之「永續歐洲之由下而上氣候調適策 略 (Bottom-Up Climate Adaptation Strategies for a Sustainable Europe; BASE)」。此 計畫強調在滿足整體歐洲永續發展的目標下，透過民眾參與，推動能反映不同國 家與地方特色之氣候變遷與災害調適計畫（European Unin, 2013）。
就國內而言，國家發展委員會（國發會）擬定之「國家氣候變遷調適政策綱
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質。調適策略整合，亟需奠基在韌性評估結果，依地方實質、建成環境與社會經 濟特性，分從不同層級與尺度（例如，區域「大尺度」與地區「小尺度」），提出 跨域之縱向與橫向整合調適策略。綜合上述說明，可歸納本研究主要目的如下：
（一）蒐集國內外韌性都市建構策略與評估相關文獻與經驗。
（二）建構面對天然災害之韌性都市策略。
（三）建構韌性都市評估體系與相關評估指標，以利於推廣於臺灣不同地區與不 同類型都市應用，及提升天然災害之韌性與調適力。
（四）進行韌性都市評估案例分析，以示範都市韌性評估方法、內容的操作程序，
及如何選擇合適的調適策略與政策工具。
（五）規劃與評估天然災害調適策略。
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