韌性城市建置案例

為面對氣候變遷與極端天氣衝擊，許多國家皆以建置韌性城市，作為地區永 續發展與降低災害風險的重要工作。例如，歐盟國家為最早擬定氣候變遷及災害 調適與風險管理計畫地區，其在 2009 年－2013 年間，由歐洲委員會（European Commission）與議會通過一系列政策白皮書與法令，希望建立從跨國、國家、區 域、城市、街區等不同尺度的調適策略，以建構韌性與永續歐洲為目標（European Commission, 2009; 2013）。在調適政策發布後，歐盟 15 個會員國因各國條件與環 境差異，而有不同執行進度與策略，然各國皆紛紛擬定國家等級之氣候調適綱領、

部門調適行動計畫，及推動城市層級之調適、脆弱度與韌性評估與災害風險管理 計畫，以完成與支援不同層級與跨空間尺度之調適政策（European Commission, 2013）。

除歐盟外，其他國家亦因其氣候政策目標、天然環境與社會經濟條件差異，

而對於災害風險管理及調適策略擬定，具有不同模式。這些模式間，通常具有極 大差異；但透過這些模式與政策經驗觀察，可提供氣候變遷調適與災害風險管理 策略擬定，非常良好之參考基礎及政策研擬方向。故以下即以荷蘭鹿特丹、丹麥 哥本哈根、奧地利薩爾斯堡、美國加州與日本東京都為例，說明都市層級之氣候 變遷與災害調適計畫擬定模式。

壹、荷蘭鹿特丹

荷蘭在國家層級，訂有國家層級氣候變遷及災害調適與風險管理計畫，個別 城市則在國家調適計畫指導下，透過縱向合作之夥伴關係，執行調適政策與災害 風險管理。例如，鹿特丹即藉由一連串評估計畫，瞭解全市之災害潛勢、脆弱度、

韌性與災害風險之特性與空間分布，及都市實質發展條件，再依地區狀況擬定不 同之調適策略與災害風險管理計畫。這些策略包含工程防災設施強化、基盤設施 提供與設計、土地使用管制、建築設施管理等。故鹿特丹之調適與災害風險管理 計畫擬定，乃依地區條件、韌性與脆弱度條件差異，而有不同調適與風險管理策 略組合。

圖2-4可簡單顯示鹿特丹，將都市簡單分為堤外與堤內兩區域，再依兩區特 性設計不同防洪、滯洪與調適實質或工程策略，以達到減災與抗災目的。然欲進 行減災與災害調適，並非完全依賴實質工程設施能完全處理，而尚需整合都市規 劃、土地使用管理；甚至都市更新與城市再造計畫，方能有效達成永續與韌性都 市建置目標。而在策略擬定與評估過程中，都市之災害潛勢、脆弱度、韌性評估 機制建置、評估與監測指標設定與風險評估，亟需納入調適計畫執行過程，以提 升策略選擇效能 (City of Rotterdam, 2013)。例如，圖2-5與圖2-6即顯示鹿特丹，

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整合氣候變遷與災害預測，而繪製之洪災風險地圖與脆弱度地圖。透過此些評估 地圖，即可支援後續都市發展、都市更新、公共設施、交通設施配置與設計與土 地使用開發與管理政策，以強化災害調適與都市韌性。

圖 2-4 鹿特丹堤內與堤外調適與減災策略實質設計 資料來源：City of Rotterdam, 2013

圖 2-5 2100 年鹿特丹堤內洪水風險地圖 資料來源：City of Rotterdam, 2013

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圖 2-6 2100 年鹿特丹洪水脆弱度與風險地圖 資料來源：City of Rotterdam, 2013

貳、丹麥哥本哈根

丹麥哥本哈根為因應全球氣候變遷與極端天氣衝擊，將整體丹麥國家氣候變 遷調適綱領與災害風險管理機制，納入哥本哈根地區調適計畫。哥本哈根採取的 調適政策，與鹿特丹市不完全相同，其特別強調將調適與災害風險管理策略融入 既有市政計畫，以達到效率投資、綠色成長、永續與跨域整合（合作）目標。

圖2-7可顯示哥本哈根氣候變遷調適計畫擬定之脈絡，主要依據IPCC (2007) 第4版評估報告，擬定丹麥國家策略；再透過國家策略擬定哥本哈根之城市級調 適與災害風險管理計畫。而哥本哈根調適與風險管理計畫，非常強調地區參與及 跨計畫的整合機制。尤其是如何將氣候變遷與災害調適融入既有市政相關計畫，

包含：市政發展計畫、都市規劃與其他計畫（例如，廢水處理、災害緊急應變系 統）與氣候計畫等，皆是調適計畫實際運作的重要機制（City of Copenhagen, 2011）。

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圖 2-7 哥本哈根氣候調適計畫 資料來源：City of Copenhagen, 2011

圖 2-8 哥本哈根極端天氣淹水風險地圖 資料來源：City of Copenhagen, 2011

為推動氣候變遷與災害調適計畫，哥本哈根亦從事全市性的災害潛勢、脆弱 度、韌性與風險評估。評估項目除水災（圖2-8即為評估之極端天氣洪水風險地 圖）、海平面上升風險外，亦進行都市熱島效應風險評估。透過各項風險與脆弱 度評估結果（分成Level 1－Level三個等級；Level 1之風險最高，Level 3最低），

再依不同風險等級與空間尺度擬定不同層級之調適計畫（請參見表2-2之範例）。

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表 2-2 不同風險等級與空間尺度之調適策略

等級一 等級二 等級三

地理區域 降低機率 降低規模 降低脆弱度 區域 興建堤防 建置高水位之預警系統 保護脆弱之基盤設

施、捷運、電車與隧道 城市 興建堤防 規劃、預警系統建置 規劃、整備

地區 抬高建物、堤防 整備、沙包等 移走脆弱之設備 街道 抬高建物、堤防 整備、沙包等 移走脆弱之設備 建物 抬高建物 止水閥、封閉地下室、

整備、沙包等

移走脆弱之設備

資料來源：City of Copenhagen, 2011; 2012

參、奧地利薩爾斯堡舊城區防洪調適計畫

薩爾茲堡市（Salzburg City）位於奧地利西部，為薩爾茲堡邦的首府，人口 約 15 萬，城市發展歷史非常悠久，且為奧地利進入阿爾卑斯山區之門戶。然薩 爾茲堡市過去常為洪患所苦，故在「奧地利國家氣候變遷調適策略（The Austrian strategy for adaptation to climate change）計畫（2012）」(Austria Federal Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management, 2012))中，列為氣候變 遷與洪災調適之重點地區。尤其是舊城區與森林區之災害調適與風險管理計畫，

為該市 2030 年前之災害風險管理重點計畫。

奧地利環境部成立氣候保護工作團隊（Working Group on Climate Protection），

薩爾斯堡市不但加入此團隊，於2008年，更進一步參與由歐盟支助，針對阿爾卑 斯 山 地 區 之 空 間 規 劃 氣 候 調 適 計 畫 (Climatic Change Adaptation by Spatial Planning in the Alpine Space 2007-2013; CLISP) (Hörmann et al., 2011)，而展開一 連串之災害風險評估與空間改造計畫。

在「奧地利國家氣候變遷調適策略」與 CLISP 中，阿爾斯堡推動相關工作之核 心，包含幾項工作：1. 災害風險與脆弱度評估 (評估結果以災害風險地圖或脆弱 度地圖方式呈現，圖 2-9 可展示其部分劃設結果)；2. 針對不同類型與災害風險 地區，提出不同空間規劃與管理策略；3. 推動氣候變遷與災害風險溝通，及不 同利害關係者（stakeholders）參與計畫，協助相關計畫更有效推動。其中第 2 項之空間規劃與管理策略，在薩爾茲堡主要核心議題，包含：如何引入土地使用 規劃手段、水資源管理與工程措施，降低氣候變遷與洪災，對觀光業、森林、傳 統聚落與交通設施的衝擊。

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圖 2-9 薩爾茲堡市災害風險地圖 資料來源：Salzburg市政府

圖 2-10 舊城區保護熱點 (左下側之聚落區)

圖 2-11 Salzach 河 兩岸之緩衝區與退縮區 薩爾茲堡市為因應氣候變遷與防洪調適工作，計畫熱點主要在於舊城區，尤 其在於如何整合土地使用管制策略與工程手段，降低洪災脆弱度與風險。市政府

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的主要策略，乃透過災害風險評估，依淹水潛勢與脆弱度，劃出類似圖2-10之災 害風險地圖（如圖中之HQ100區（藍色區域），即為較高風險地區）。再應用類似 荷蘭「還地於河」概念，依2004年防洪法（Flood Protection Act 2004）及2009年 空間計畫法（Spatial Planning Act 2009）相關規定，對於HQ100區，進行河川整 治、限制高風險地區開發及推動嚴格建築管理，以強化滯洪與排水功能，降低地

主要來自冬季與春季之暴雨（或溶雪）（主來自多瑙河（Danube river）支流 Salzach 河之洪患）。故重要的災害調適與防洪手段，乃整合災害風險地圖繪製、工程手 脈。薩爾茲堡的舊城區（Old Town）與要塞區（Festung Hohensalzburg）(Fortress of Salzburg Castle) 為觀光核心地區，而新城區則為後續發展地區。舊城區與要 塞區為薩爾茲堡重要歷史聚落，聚落中之教堂、廣場與皇宮、街區、博物館、劇 院等，皆為重要的建築地景；甚至整體聚落、塔、圓屋頂與天空線，皆保有豐富 的中世紀與文藝復興風格，而被聯合國科教文組織，列為人類世界重要遺產

（world heritage），成為重要觀光地區 (Travis, 2011)。然舊城區與要塞區，卻同 時面臨氣候變遷與洪災的巨大威脅。

奧地利為維護薩爾茲堡歷史聚落，及降低氣候變遷與洪災風險衝擊。科學與 研 究 部 （ Ministry of Science and Research ） 及 工 程 與 科 技 部 （ Ministry of Construction and Technology），乃透過歷史聚落保存區劃設、建物保護、都市更 新與開發衝擊保護等措施，推動都市更新與再生計畫。其主要策略包含：歷史聚

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丘拉維斯塔市（city of Chula Vista）位於加利福尼亞州（state of California）

聖地牙哥郡（county of San Diego），預計到 2050 年，年平均氣溫預計將增加華 氏 4.5 度。夏季的升溫甚至更高，更高的溫度再加上人口增長，再加上「都市熱 島效應(urban heat island effect)」，會造成尖峰用電需求比目前電力需求增長。另 外，由於人口和經濟成長對於自來水供應的需求將增加；氣候變遷亦可能會改變 (mitigate)都市範圍內的溫室氣體排放，故於 2000 年通過二氧化碳（CO2）減排 計畫，在市政設施和社區盡量減少能源和燃料的使用。然而，儘管地方和全球的 致力減少排放，仍會發生一定程度的氣候變化，且對聖地牙哥地區產生明顯的衝 擊。為管理這些可能的氣候變遷的衝擊，並減少未來的風險和成本，及提升丘拉 維斯塔市面對天然災害時的韌性，該市成立氣候變遷工作小組（the City of Chula

聖地牙哥郡（county of San Diego），預計到 2050 年，年平均氣溫預計將增加華 氏 4.5 度。夏季的升溫甚至更高，更高的溫度再加上人口增長，再加上「都市熱 島效應(urban heat island effect)」，會造成尖峰用電需求比目前電力需求增長。另 外，由於人口和經濟成長對於自來水供應的需求將增加；氣候變遷亦可能會改變 (mitigate)都市範圍內的溫室氣體排放，故於 2000 年通過二氧化碳（CO2）減排 計畫，在市政設施和社區盡量減少能源和燃料的使用。然而，儘管地方和全球的 致力減少排放，仍會發生一定程度的氣候變化，且對聖地牙哥地區產生明顯的衝 擊。為管理這些可能的氣候變遷的衝擊，並減少未來的風險和成本，及提升丘拉 維斯塔市面對天然災害時的韌性，該市成立氣候變遷工作小組（the City of Chula