調適策略擬定原則

在氣候變遷威脅與災害頻傳下，如何與災害與風險共處，推動災害風險管理，

以降低害損失，乃非常重要之工作。特別是在城市與地區層次，不但亟需一套良 好調適策略，且須有明確之調適策略設計、執行與行動計畫，以有效達成韌性都 市建置之目標。本節將整合前四章之內容及分析結果，擬定台北市之災害調適策 略與應用方向，以協助臺北市韌性都市之建置。

根據第四章臺北市韌性特性群落分析獲得之分類結果，本節乃進一步依此群 落分類結果，分依三個群落：山坡地地區、一般地區與老舊都市地區，說明可符 合該地區韌性特質之調適策略擬定原則。

圖 5-1 韌性分區之土石流潛勢與韌性類型疊圖 資料來源:本研究繪製

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壹、山坡地地區調適策略

臺北市山坡地地區為群落分析中，第 1 類韌性指數較高之區域，本研究將第 1 類區域命名為山坡地地區，主要為整體特性之因素，因此有些地區內有山坡地 地區者，可能會分配於其他類別中。但由於其地形和地質特性，仍需防範地震、

土石流與坡地災害的威脅。此可從圖 5-1 之台北市土石流潛勢圖，發現主要土石 流仍分佈於山坡地地區。故山坡地地區之調適策略，可著重在如何保育生態、嚴 格限制敏感地開發，及擬定配套之整備與緊急應變計畫，其策略可說明如下：

一、避免與限制山坡地敏感地區開發

林地具有涵養水土功能，故應積極推動林地保育及提升綠覆率，避免山坡地 開發或超限利用。行政院農委會於 2010 年，公佈「山坡地超限利用處理計畫」，

可做為執行之參考。尤其需透過更完整之坡地災害風險評估，評估高坡地災害風 險地區，避免與管制高風險與環境敏感山坡地地區之開發，防止水土流失，降低 對生態環境、國土保持、水土涵養及居民生命、財產之危害。

農委會「土石流潛在危險地區資料庫」，與地調所公布之「地質敏感區」（部 分地區可能屬於二級環境敏感區）、山坡地地質敏感區等，皆可作為環境敏感地 區或高災害風險地區認定之參考基準。尤其是臺北市對於山坡地地區，除可依水 土保持法規定劃設保護區外，亦應積極禁止或限制環境敏感地開發行為。

二、對已開發地區之管制與管理

對已有開發行為之山坡地環境敏感地區，應進行管制與實施嚴格之建築管理、

監控，限制高衝擊性之土地使用組別，及控制新增之土地開發行為。特別是針對 土石流災害高危險地區，政府應擬定完善的管制與土地開發管理計畫，除須逐步 建立當地居民的防災意識，輔以完整之災害整備與應變計劃外，尚需改善已開發 地區之建物與聚落脆弱度，及對新開發行為之限制與管制。例如，從前述奧地利 薩爾茲堡的經驗中，其提出之氣候變遷與洪災調適模式，即是對於高災害風險地 區新開發行為，實施嚴格管制或禁止開發；而對於已開發地區，則凍結其新開發 行為，並逐步將既有開發行為引出至其他災害風險較低地區。

貳、一般地區調適策略

一般地區其面對災害的韌性指數，在韌性評估中，雖屬中間值，然當有大規 模水災或地震來臨，依舊會受到嚴重威脅，故需有良好的調適策略，以因應氣候 變遷與災害風險。

一、河川流域治理與集水區保育

擁有良好的集水區保育與河川流域管理，能減少土石流失，在暴雨、颱風來

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臨時，亦可減少土石流、山崩與洪水暴發機率。由於臺北市位於淡水河系之下游，

其洪災與水資源，皆受到上游與淡水河流域管理與保育程度之影響。因而亟需推 動集水區保育，及執行更全面性之流域綜合治理工作(非目前水利工程導向之流 域綜合治水方案)，以降低災害風險與提升生態、水資源保育工作。

二、落實災害風險溝通與決策參與

都市居民對於災害風險訊息、災害防救計畫與調適策略，應從日常生活落實。

此可透過災害資訊公開、防災教育、基本的防災觀念建置，及定期防災演練，讓 民眾更瞭解災害風險內涵與因應對策。除此之外，良好的災害風險溝通與決策參 與，可更有效瞭解居民之災害風險認知、防災需求、災害之因應與行為特質，及 可更有效瞭解調適策略執行之障礙，與推動調適策略之方法。此對於提升災害調 適計畫執行效率，具有重要價值。

三、強化防洪與滯洪機制

過去臺北市曾發生多次淹水經驗，部分原因可能在於排水設施不良及降雨量 超乎預期。此部分問題之改善，除可強化既有排水體系外，最重要者在於需更加 強都市地區之滯洪、涵水與蓄水機能，以降低淹水機率。此部分之調適策略，除 部分可透過工程手段解決外，如何強化綠覆率、增加可透水層，如何透過公共設 施設計，及公有土地、公園、保護區、農田、濕地之天然滯洪系統規劃；甚至進 一步透過「留地於河」及與災害風險共存之概念，降低洪災損失與風險，乃調適 策略設計之重要思考方向，亦是未來調適政策推動之龐大挑戰。

四、增強建物耐震力

地震災害往往無法預期，且容易帶來大規模傷亡與經濟損失。故臺北市地區 應增強建物之耐震能力，以減少地震災害所帶來之風險。特別是推動建物耐震脆 弱度、弱勢族群分布之深度評估，以瞭解其特性、空間分布特性，乃調適政策擬 定前的當務之急。因透過建物與弱勢族群脆弱度評估，有助於高地震脆弱度地區 之研判，及可進一步作為後續都市更新、建物結構補強、弱勢族群之災害整備與 緊急應變計畫推動之基礎。此項工作，在前述日本東京都 2014 年之新地區防災 計畫中，即為未來災害調適與韌性都市建置之核心工作。

參、老舊都市地區之調適策略

老舊都市地區為臺北市韌性指數較低之區域，故在天然災害來臨時，其面臨 的威脅與風險可能最為嚴重，而需特別防範。圖 5-2 顯示臺北市淹水潛勢，其與 臺北市老舊都市地區高度重疊。因此如何降低洪災之影響與風險，乃非常重要之 議題。另老舊市區，亦面臨與日本東京都市中心同樣之建物結構脆弱、弱勢族群、

公共設施條件不佳、所得較低、資源取得能力較低等棘手課題，故針對臺北市老

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舊都市地區之調適政策擬定原則如下：

一、嚴格落實土地使用管制

違規之土地使用模式，會增加都市脆弱度與降低災害韌性，因此應嚴格落實 土地使用管制與建築管理，減少違規土地使用，使土地使用符合地區規劃，方能 確保地區發展與公共設施能符合地區容受力，以降低災害之影響與風險。另外，

因臺北市老舊地區多位於市中心區，其建築密度與發展強度較高，此可能提升地 震、洪災之暴露程度與敏感度。故如何有效掌握高災害潛勢地區，及避免過度開 發與降低開發強度，乃未來都市發展之重要課題與挑戰。

二、提升老舊建物之耐災功能

老舊都市地區其建物歷史較久，亦可能存在較低安全之建物結構，可能無法 承受日益增強的災害強度。尤其老舊社區之建物脆弱度，亟需透過老舊建物整建、

補強、維護與更新，提升其耐災強度，及降低其脆弱度與提升災害韌性與調適力，

以減少災害帶來的損失與風險。

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圖 5-2 臺北市韌性分區之淹水潛勢與韌性類型疊圖 資料來源：本研究繪製

三、加強民眾之防災意識與風險溝通

居住在老舊都市地區之居民，具有許多需特別照顧弱勢族群，可能較缺乏防 災資源、公共設施支援，及對災害意識較為薄弱。故亟需有更充分之災害資訊提 供、災害風險溝通及災害整備與應變計畫，以降低居民災害脆弱度，及提升災害 韌性與調適力；甚至能可進一步提升其防災意識與因應能力，以降低災害損失。

四、建立防災互助網絡

由於臺北市為高度經濟發展、金融與人口聚集中心，且許多都市老舊地區位

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於經濟發展的核心區域，故其暴露在氣候變遷、地震、洪災等威脅之程度亦相對 較高。因此不論居住於此，或在該區域工作之民眾，皆亟需提升其災害韌性與降 低其災害風險。故如何提升人與人、人與組織、組織與組織間之防災互助網絡，

增加防救災資源之共享，與提升利害相關者於調適決策過程之參與，提升災害韌 性與調適力，乃未來調適策略擬定之重要方向。

五、將都市韌性評估與調適策略納入都市計畫通盤檢討

韌性都市建置，須有效將調適策略納入既有都市計畫與都市發展政策體系，

方能有效將提升災害韌性與調適力，降低脆弱度與災害風險，及真正落實於都市 發展與國土政策。然從事此工作，亟需重新思考目前開發導向之都市發展策略，

確實掌握高災害風險、低韌性與高脆弱度地區分布，及針對各地災害風險特性，

將調適策略納入都市規劃程序、內涵與步驟，以一步步達成韌性城市建置之長期 目標。

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