韌性評估架構與指標

壹、評估架構建置原則

天然災害之「韌性」與「調適力」或「脆弱度」之關係非常密切，但對於韌 性的定義沒有一定的共識。例如在全球氣候變遷的角度之下，Adger (2006)指出 韌性是包含在調適力不可或缺的一部分。Gallopin (2006) 則指出，調適力包含在 韌性之下，而韌性則包含於脆弱度的結構之下，故脆弱度為最廣義的指標。然在 天然災害的相關研究中，Manyena(2006) 認為脆弱度包含韌性，另外韌性也被視 為處理災害事件或復原能力的結果(事後回應)，而 Tierney and Bruneau (2007)以 全球環境變遷的觀點，認為調適力為韌性的一部分，韌性包含全部；但 Cutter et al. (2008)則認為，脆弱度與韌性不完全相同之概念，卻又有所交集。然本研究主 要在於建置天然災害韌性評估機制，且為利於建構都市韌性評估指標體系。本研 究採取目前較為各國廣泛認同之韌性定義，而以 UNISDR (The United Nations International Strategy for Disaster Risk Reduction) (2002) 對於韌性之定義：「一個 潛在暴露在災害的系統或社區，採取抗災或改變之調適策略，以獲得一個可接受 狀態與運作模式的能力」，作為建置韌性評估體系與指標選取之依據。

國內對於韌性指標之建構尚屬於起步階段，故本研究在評估架構與指標選取 方面，除奠基在 UNISDR (2002)對於韌性之定義，參考韌性相關文獻之外，亦融 入脆弱度及調適力等相關概念，因為這三者之間本來就是相輔相成、密不可分的。

本研究參考楊靜怡(2009)，評估體系之建立中指標選取的三項基準:

1. 符合韌性意涵：指標系統需反映天然災害(包含颱洪及地震災害)之回復因子，

故指標的選取，應契合韌性定義，以建置適當評估體系。

2. 指標代表性：選取的指標需足以反映研究地區的天然環境背景、社會經濟與 地理特性。不同研究領域之指標選取，雖多以其研究特性，發展出不同指標

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體系。但建置通用性指標，可考慮研究區域的環境、社經發展條件，以有利 於評估系統的推廣。

3. 資料蒐集可行性：考量各地區統計資料調查項目的完整性，及取得資料的便 利性，同時為避免指標因行政轄區蒐集問題而誤差過大，所以難以蒐集資料 的指標，將便會適度調整或捨棄。

體系指標面向方面，諸多學者也不同的分類方式，如 Syed and Jayant (2012) 對巴勒斯坦地震發生之可能區域的社區韌性架構裡面，將其分成社會、經濟、建 成環境及制度等四個面向，建構其韌性指標。而 Cutter 在不同的研究當中，也分 別提出類似的架構構面，如 Cutter et al.(2008)在地方社區天然災害韌性的研究當 中，將韌性分成生態、社會、經濟、制度、公共設施及社區能力等六個面向；其 另一項以災害、災難和緊急管理為觀點之社區及地區韌性研究當中將韌性分成社 會、建成環境和公共設施、自然系統和暴露及災害調適計畫；而在 2010 年，Cutter et al. (2010) 將韌性分成社會、經濟、制度、公共設施及社區能力等五個面向，

並以美國東南部為實證地區，評估城市不同地區之韌性。

本研究主要參考 Resiliance Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要 素，及上述不同學者之觀點，將韌性分成:「社會與經濟」、「制度與體系」和「實 質環境」三個面向。社會與經濟指地區外在社會人文的狀態，由此可得知一地區 在受到天然災害之衝擊下，其災害復原的速度；從制度與體系可得知一地區之防 救災能力及資源之分配，在天然災害來臨時，可降低災害所造成的損失及風險，

且增加抵抗災害的能力；實質環境可以視為地區遭受到天然災害時，地區之先天 條件、對抗外來衝擊的能力，其評估體系概念及架構如下圖 3-1 所示。而目前應 用類似概念，提出較完整之韌性評估架構，可參見圖 3-2。

圖 3-1 韌性評估指標體系涵蓋之面向

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圖 3-2 韌性評估初步指標體系 資料來源：Resiliance Alliance (2007); 楊靜怡 (2009)

目標 評估構面 評估項目 評估指標

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貳、 評估架構組成構面 一、社會經濟

將社會經濟層面有系統納入韌性評估，主源於 Timmerman (1981) 與 Adger (2000)。Adger (2000) 認為社會經濟因素，是影響系統、地區或社會能否穩定從 災害侵擾回復的關鍵。Gallopín (2006) 亦特別強調韌性評估，須能反映系統或空 間對災害的反應能力。系統或地區的社會經濟特性，無疑將影響韌性或回復力。

故在實際評估工作，Adger et al. (2005)、Beckman (2006)、Buckle (2006)、Resilience Alliance (2007) 與 Cutter et al. (2008)皆建議，須將社會經濟層面納入韌性評估。

Resilience Alliance (2007)；

劉婧等人 (2006); Adger et al., (2004; 2005); Beckman (2006)；Buckle, 2006；Cutter et al. (2008a; 2008b; 2010) 產業 不同產業對於災害韌性之影響不盡

相同，例如農業可能因為產值較低，

且不受到重視，而導致其韌性較工商 業低。

Resilience Alliance (2007)；

劉婧等人 (2006)；Beckman (2006)；Cutter et al. (2008b) 所得 若兩地區相比，貧窮地區會較富裕地

區擁有較低的韌性，原因在於富裕地 區之居民較有額外的金錢可以用來 重建，貧窮地區之居民則無。

Resilience Alliance (2007)；

劉婧等人(2006);

Beckman (2006)；Cutter et al.

(2008a; 2008b; 2010)

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Resilience Alliance

(2007)；劉婧等人 (2006);

Cutter et al. (2008a)；洪鴻 智(2007); Hung and Wang (2011); Hung et al. (2013)

Hung and Chen (2007);

何明錦等人 (2009);

Bruneau et al. (2003)

防救災設

Buckle (2006)；洪鴻智 (2007); Hung and Wang (2011)

Beckman(2006)；Tanner et al. (2009); 洪鴻智(2007);

Hung and Wang (2011)

應變調適

Tanner et al. (2009); Paton et al. (2001); Cutter et al.

(2008a; 2008b; 2010);

Schelfaut et al. (2011); 洪 鴻智(2007); Hung and Wang (2011)

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二、制度與體系

此構面考慮之衡量韌性指標，指可能影響地震與颱洪災害共存能力的制度、

設施資源與調適力因素。此構面乃在生態學提出韌性定義後，對於韌性的嶄新體 認。尤其是 Carpenter et al. (2001) 與 Resilience Alliance (2007)，皆認為韌性的量 測需涵蓋系統穩定、自我組織與調適力。Folke et al. (2002) 亦在對瑞典政府的環 境議題諮議書中，提出居民學習與災害調適能力，是建構與面對環境變遷之社會 韌性關鍵因素。Klein et al. (2003) 更主張透過調適力評估韌性，方能提高韌性在 災害防救政策的應用性。

此構面考慮項目為：土地使用、政治參與、防救災設施與應變調適能力。其 中土地使用指標包含：住、工、商、農、重要設施與山坡地違規使用面積。從都 會發展型態，開發強度愈高之土地使用型態，居民須投入更多資源與時間成本，

降低災害損失或恢復災後生活機能，故這些指標除農業用地與韌性關係假設為正 外，其他住、工、商用地皆假設為負 (Cutter et al., 2008a)；洪鴻智，2007; Hung and Wang, 2011; Hung et al., 2013)。另建物分布狀態，亦會影響地震或其他天然災害 之衝擊程度，及災時應變與災後恢復之能力，故建物分布密度愈高或數量愈高之 地區，韌性即愈低（Hung and Chen, 2007); 何明錦等人，2009; Hung et al., 2013）。

在政治參與層面，則引用 Beckman (2006)、洪鴻智（2007）與 Tanner et al. (2009) 之建議，納入地方選舉投票率與地方首長政黨，且假設投票率愈高、首長政黨愈 傾向上級政黨者，具有愈高韌性。在災害防救設施方面，考慮醫療、消防、警察 與避難應變場所數量（何明錦、洪鴻智，2007），這些設施愈充分，愈有公共資 源與空間，彈性處理或恢復颱洪災害相關衝擊，故具有較高韌性。另在應變調適 能力，則考慮居民風險知覺、對於調適行為功效評估與尋求支援能力 (Grothmann and Patt, 2005; Hung and Wang, 2011)，且假設這些指標與韌性關係為正。制度與 體系評估項目之相關說明，可參見表 3-2。

三、實質環境

此部分涵蓋的評估項目，包含：暴露與自然地理環境。其中暴露衡量的指標 為年平均雨量與土石流潛勢溪流分布範圍；自然地理環境則涵蓋：距河川距離與 平均海拔。此部分考慮之指標，主要在於顯示實質環境與韌性之關係。從本研究 提出的韌性概念，乃認為實質環境與暴露條件，皆會影響災害韌性（Pimm, 1984;

Adger, 2000; Beckman, 2006; Cutter et al., 2008）。從都會實質環境特性而言，可假 設距河川距離、平均海拔與韌性之關係為正；年平均雨量、土石流潛勢與韌性關 係則為負。表 3-3 為實質環境評估項目之說明。

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表 3-3 實質環境評估項目說明及參考文獻

評估項目 說明 文獻參考

暴露 若暴露於一特定災害風險之機率較 高，表示其受災害風險也較高，進而影 響到韌性之高低。

Beckman (2006)；江宜錦

（2007）；Cutter et al.

(2008b) 地理條件 該地區之天然地形條件，會影響到受災

害風險之機率，進而影響到韌性之高 低。

Beckman (2006)；UNEP (2004)；Cutter et al.

(2008b)

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