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第貳章 自營作業者的發展與規範
第一節 自營作業者之定義與發展
一、自營作業者之定義
關於「自僱工作者」的定義，在就業市場中相對於領有他人提供經濟報酬的受僱者 (employees)，自僱者(self-employed workers)在經濟上盈虧自負，是一個涵蓋面複 雜、且高度異質的群體，在國際勞動統計與研究中，分類方式並不全然一致。以國際勞 工組織(International Labour Organization,簡稱 ILO)在國際僱用身分分類指引 (International Classification of Status Employment,簡稱 ICSE)的定義，自僱者 為 15 歲以上的就業者，身分包括1：
1.雇主(employers)：自己經營或合夥經營事業，而以有薪方式僱用他人幫助工作者。
2.自營作業者(own-account workers)：自己經營或合夥經營事業，但未僱用他人，或 僅有少數學徒或家屬無酬幫忙者。
3.生產合作社社員(members of producers’cooperatives)：在由一群生產者所共有、
經營的合作社中，以各成員出售給合作社的產品或服務來決定其所佔合作社收益比例的 合作社社員。
4.無酬家屬工作者(contributing family workers ,or unpaid family workers)：為 同住戶長或其他家屬從事營利工作，但未領有薪資者。
以經濟合作發展組織(Organization of Economic Cooperation and Development, 簡稱 OECD)對有雇主和沒有雇主的自營作業者有作詳盡的區分，將自營作業者分為兩 種，一種是小型企業(micro-enterprise)，另外一種是下面沒有雇人的真正自營作業 (self-employment)。而 OECD 對小型企業的定義為：十人以下的企業，其股權為個人所 有、沒有合夥人，或是以家族企業方式呈現，絕大部份的小型企業都是由雇主自行運作
2。故我們清楚的瞭解，小型企業在 OECD 的定義是指非常小的企業，而自營作業者是指
1 葉婉榆等，2010，自僱就業者的工作與健康，台灣公共衛生雜誌，第 29 卷第 4 期，頁 283-284。
2 Sandra Wilson and Arvil V. Adams，1994，Self-Employment for the Unemployed-Experience in OECD
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的測量上，因此不論是 Wright 的何種階級分類，小資本階級(petty bourgeoisie) 均 被確認成為一種類屬。在臺灣處理階級結構研究多採用 Wright 的定義，而代表小資階and Transitional Economies，World Bank，Washington D.C.，p.2-3。
3 陳慧玲，2002，自營作業者就業行為與失業現象關聯性之研究，國立中正大學勞工研究所碩士論
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自己經營或合夥經營經濟事業，或獨立從事一項專門職業或技藝工作，除無酬家屬工作 者及無酬學徒外，並未僱用他人之就業者。由此可知行政院主計處的定義較類似 Wright 在 1978 年的定義，因此並不包括僱用少數勞動力的小雇主。而國外文獻一般以 self-employment 表示自營作業者，且亦有將小資本階級或小型雇主也視為自營作業 者。ILO 也曾以「社會地位」的概念解釋並認為政治與經濟情況、種族、文化和性別趨 向的狀態等會互相影響5。因此可解釋為什麼自僱者在不同國家也是不同的。
二、我國自營作業者與勞工保險之關聯性
勞工保險條例第六條第一項第七款、第八款及其施行細則第十一條皆可見「無一 定雇主或自營作業者」此一名詞。何以會有如此說法，見諸我國社會保險之立法沿革可 發現當與勞工保險發展歷程有關。民國十八年十月二十一日工會法頒布，首次出現「職 業工會」與「職業工人」的名詞。而黨國時代充滿國家干預政策色彩，對於工會的限制 亦然。因此勞工保險開辦不久即出現「無一定雇主」與「職業工會」連結關係的原因或 可藉由過去立法理由並輔以社政背景了解。
民國三十九年開辦勞工保險，依據台灣省政府頒布的台灣省勞工保險辦法建置推行 以來，歷經五十餘年的實施與演進6，目前在制度上已有很大的變革，這些演進乃勞工 保險適應經濟成長及社會變遷的表現。
民國四十年八月二日訂頒台灣省職業工人保險辦法－以職業工人為保險對象7，此 為我國史上首次出現「無一定雇主」的名詞，惟對於「無一定雇主之職業工人」仍未作 定義，僅於台灣省勞工保險辦法第八條提及「本省境內季節性、流動性之職業工人均應 加入勞工保險，其辦法另定之。」，以此觀之，似將無一定雇主之職業工人限定於季節 性、流動性之職業工人8。
5 參見 http://sowf.moi.gov.tw/stat/statname/HOUSEHD2.html 及 ILO.2000a.Income Security and Social Protection in a Changing World. Geneva:World Labour Report 2000,International Labour Office.
6 冉嗣惠，1986，勞工保險職業工人投保問題之研究，中國文化大學勞工研究所碩士論文。
7 吳復新等合著，2001，勞工福利與保險，國立空中大學，2 月修訂三版，頁 298-332。
8 冉嗣惠，1986，同註 6，頁 52。
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民國四十七年七月二十一日總統公布勞工保險條例，四十九年二月二十四日行政院 另在台灣省施行，同年三月一日內政部發佈勞工保險條例施行細則，完成中央立法程 序。原台灣省勞工保險辦法及其施行細則，台灣省職業工人保險辦法均同時廢除。依照 同法第八條第一項第三款規定職業工人應加入勞工保險為被保險人，但上開條文中並未 規定無一定雇主之職業工人始得由職業工會加保。其同條之施行細則第十三條卻規定：
「本條例第八條第一項第三款規定之職業工人中，無一定雇主者，以組有縣市職業工會 並確能收繳保險費者為限」。由上述所引述之法令條文觀之，在本時期之職業工人若為 無一定雇主則必須確能收繳保險費者為限9。
民國六十八年二月二十九日第三次修正，其施行細則於同年九月十一日修正發佈。
原規定於第八條第一項第三款之職業工人經修正為第六條第一項第八款：「無一定雇主 而參加職業工會之勞工」。至於如何認定「無一定雇主」卻未再做說明。無論如何，依 照修正後之條例規定，當時的職業工人必須為「無一定雇主」始得由職業工會要保已無 疑義。直迄民國七十七年，立法者考量魚貨扣收備付金之金額每況愈下，造成備付金短 缺，投保薪資無法提高，實際漁民未能受益，備付金制度宜予取消，爰將第一項第七款 分列二款；對有雇主者，不論其雇主僱用人數若干，均應負責為其辦理加保；無一定雇 主或自營作業而加入漁會為甲類會員10者，則仍由漁會加保。又第八款規定無一定雇主 而參加職業工會之勞工，始得由所屬工會投保，惟參加職業工會之勞工，尚包括自營作 業者，該等勞工因無雇主為其辦理加保，於同年二月三日增列「或自營作業」等字樣11。 沿續上述，民國七十八年以前由經建會負責規劃健康保險法，七十九年衛生署成立 健保小組進行第二期規劃。八十一年完成「全民健康保險法」及「中央健康健保局組織 條例」二草案，於八十二年送立法院審議。八十四年實施全民健康保險。上開的保險對 象包括被保險人及其眷屬，分為六類，其中與無一定雇主或自營作者有關的有如下：
9 參見民國四十七年七月二十一日頒布之勞工保險條例第八條規定及民國四十九三月一日頒布 之施行細則第十三條。
10 參見漁會法第十五條及區漁會會員資格審查及認定辦法第二條。
11 立法院全球資網 http://www.ly.gov.tw/ly/02_information/0204_law/0204_law.jsp?ItemNO=02040100 立法理由說明，瀏覽日期：2010/10/8。
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第一類：公民營機關、學校、事業、機構專任有給人員、公職人員、雇主 或自營作業者，專門職業及技術人員自行執業者。
第二類：無一定雇主或自營作業之職業工勞工或參加海員總工會或船長公 會之外僱船員。
第三類：農會及水利會會員，或年滿 15 歲以上實際從事農業或漁業工作 者，無一定雇主或自營作業之漁會甲類會員。
由上得知「無一定雇主或自營作業者」此一分類係延續勞工保險條例而來。故而若定義 不清會對醫療給付上的認定產生一定程度影響。
三、我國自營作業者之就業發展概況
依據行政院主計處的分類，我國就業者的工作身份可以分為：雇主、自營作業 者、受僱者以及無酬家屬工作者等類別。而台灣人愛創業當老闆，根據主計處統計 2010 年台灣就業人口是 1049 萬，其中 48 萬是「雇主」，132 萬「自營作業者」（包括 開店老闆、微型創業與 SOHO 族），59 萬「無酬家屬工作者」（例如老闆娘、親戚、兒女）， 這些非上班族占就業人口的 23％；若進一步觀察小型家庭企業就業者-即自營作業者 與無酬家屬工作者，其所占的比率已由 1978 年 34.49%降至 2011 年 17.80%，同時 自營作業者所占的比率，也由 1978 年 22.05%降為 2011 年的 12.40%(參見表 2-1)，
這應與歷年來農林漁牧等第一級產業所佔比重逐漸降低，同時鄉村勞動力隨著工業 化與都市化，而逐漸受僱於組織型態的企業有關。
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表 2-1 台灣歷年就業者之從業身份分佈比例 單位：%
年(西元) 雇主 自營作業者 無酬家屬工作者 受僱者 1978 3.16 22.04 12.44 62.35 1988 4.50 18.92 9.53 67.05 1998 5.45 16.28 7.70 70.57 1999 5.44 16.23 7.74 70.58 2000 5.41 16.05 7.48 71.08 2001 5.24 15.81 7.26 71.69 2002 5.20 15.82 7.35 71.62 2003 5.18 15.50 7.26 72.06 2004 5.21 14.90 7.01 72.87 2005 5.06 14.46 6.70 73.79 2006 5.11 13.91 6.40 74.59 2007 5.08 13.56 6.23 75.14 2008 4.88 13.21 5.95 75.96 2009 4.57 12.95 5.72 76.75 2010 4.53 12.75 5.60 77.12 2011 4.51 12.40 5.40 77.70
資料來源：行政院主計處人力資源統計年報(1978、1988、1998-2011 年)
雖然自營作業者的比例呈現逐年下降的趨勢，同時其數量也遠不及勞動市場中 佔大多數的受僱者，但由於其工作性質與型態特殊，例如其擁有生產工具而未受資 本家剝削、其就業身份兼具雇主與受僱者的特性、易成為失業者或受僱者轉換從業 身份的新標的等，反而在失業日益嚴重之際，為解決失業問題與促進就業，這群工 作身分特殊的自營作業者反而更受政策重視，因為協助失業者轉換成為自營作業者
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d’Entreprise(簡稱 ACCRE)、1983 年英國的 The Business Start-up Scheme(簡稱 BSUS)、1985 年丹 麥的 Enterprise Allowance Scheme(EAS)。參見 Sandra Wilson and Arvil V. Adams，〝Self-Employment for the Unemployed-Experience in OECD and Transitional Economies〞，World Bank,Washington D.C.，1994，p.4。
14 由於各國所設定的自營作業者參與制度不盡相同，有的國家認為給予其輔助就不需要再給他失業 給付，有的國家認為應該要給他失業給付，但其相同點在於，認為只要符合請領失業給付標準的 失業者，就有資格可以加入自營作業計畫。不過各國在規定失業多久以後才可以申請該計畫時，
也有不同的考量。參見 Sandra Wilson and Arvil V. Adams，前揭書，p.5、16-17。
15 OECD Employment Outlook,OECD, June 2000, p.173。
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(Small Office & Home Office)的出現即為明顯的例子。部份國內外研究曾指出，
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