自此，細部計畫主要處理土地使用管制、公共設施及道路系統，放棄了對於城市空 間景觀及環境品質的關切，成為一種只針對局部地區所進行的詳細規劃內容，也逐漸與 土地細分脫勾，在沒有辦法確認土地細分的結果可以符合都市規劃的預期成果與理想下，
最後細部計畫只能純就規劃的角度擬定自己的計畫內容，對於後續因土地細分所建構而 成的都市景觀樣貌、執行成果完全不清楚3。細部計畫就像一張簡略的地圖，並未完全 地表達它所描述的真實都市活動，它目的也不在於此；被簡化的土地使用管制變得只傳 達政府所感興趣的片斷：經濟建設與房地產。
臺灣當前在以都市計畫土地使用管制做為控制城市空間景觀之主要手段，然而內容 上卻過度強調以「開發強度」，與「使用方式」作為實質控制的項目，忽略城市是一個 複合的有機體。而在兩大系統的控制下，傳統的規劃工具逐漸暴露出對於自然環境、人 文生活品質與生態生活品質掌握不足。而綜合前開臺灣城市空間景觀管理系統之內容，
觀察計畫體系對於都市整體景觀的形塑有下列特性：
以經建計畫導向為主
指導關係與法令規範不完備無法有效引領土地使用
偏重土地使用「方式」與「強度」管制，忽略「性質」與「品質」管理
計畫體系管制難以突顯都市景觀空間的「自明性」
上述現象也造成臺灣當前的都市計畫土地使用管制計畫內容，面對景觀管理的關鍵 方面幾乎像個盲人，對於會影響城市景觀物的物件所知甚少：景觀的結構、狀態及組成 等。並缺少對於城市空間景觀的詳細理解與記載，在很大程度上，也無法將地方知識與 需求轉換，成為實際影響城市空間景觀的內容，結果導致國家對城市空間景觀的控制往 往是粗糙和悖離現實的。因此，總結本章所討論的議題，將具體歸納出當前臺灣在城市 空間景觀管理於都市計畫土地使用管制上，急待解決的四項課題，如下說明：
一、法制面：景觀權行使正當性之困境
臺灣既為法治國，行政機關行使政府權力時，應遵守「依法行政原則」。「依法行政 原則」乃支配法治國家行政權與立法權之首要原則，亦即一切行政行為應遵守之必要原 則。簡而言之，行政權力之行使必須依據法律之規範為之。在積極的面向上，要求行政 行為須有法律之依據；在消極的面向上，則要求行政行為不得牴觸法律。臺灣城市空間 景觀管理目前在法制面上有著下列的困境：
（一）景觀管制與財產權的衝突
依據中華民國憲法第十五條規定，人民之財產權應受國家保障，惟防止妨礙他人自 由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者，得依法限制之，此觀憲 法第二十三條之規定自明。因此，都市計畫中的土地使用管制，如欲達成景觀管理之目 的而限制人民財產權，在憲法上必須先承認「景觀權」為公法上之權力，且能符合憲法 第二十三條所規定之限制人民基本權利的要件。然而截至目前，中華民國的大法官解釋 中雖有許多此類的解釋（釋字 564、709），但都不直接與景觀管制相關，也未承認景觀 權為憲法保障之權利。故政府在景觀管制上，仍存在是否侵害人民財產權之疑義。
而若以一般法令層級而言，雖然都市計畫主管機關得以「景觀」為目的作必要之規 定（都市計畫法第 39 條），但「景觀」及其衍生之權利義務，目前在相關法令及解釋中 並未有明確之承認及定義。而基於行政機關之公告行為如對人民財產權之行使有所限制，
法律就該公告行為之要件及標準，須具體明確規定，政府若僅以「景觀」理由行使景觀 管制，卻對其審查認定標準未加以規範，事前也未經適足的品質協議4來賦予其管制正 當性，遂限制人民之財產權，則將會有違反法律保留原則之疑義。因此，如能將景觀權 納入為法律所明文保障之權利，則推動有法源依據，較能受到社會大眾支持。
4 《公寓大廈管理條例》第 8 條第 1 項載明，公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂平臺及不屬專有部分之防 空避難設備，其變更構造、顏色、設置廣告物、鐵鋁窗或其他類似之行為，受 規約（ 同 法第 3 條 第 12 款 ）或 區分 所 有權 人 會議決 議 之 限制。因 此，假 設細 部 計 畫區，或 是 重 點景觀 地 區，能 依私法自 治及契約自由原則達 成 品質 協 議，且 該協 議 得以 約束 範 圍 內現 階 段，乃至 後續 產 權 替換 後 之開 發
（二）缺乏全市性的景觀管理法定工具
依據中華民國《憲法增修條文》及《地方制度法》規定，鄉、鎮、縣轄市皆為第三 級行政區，受其隸屬之上級行政區指導監督。而區則為直轄市與市所下轄的行政單位，
並非地方自治團體，功能是執行上級交辦事項，僅是政策執行功能，同樣受其隸屬之上 級行政區指導監督。因此在地方發展邏輯上，乘載一定地區內有關都市生活之經濟、交 通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合 理之規劃功能的都市計畫主要計畫，理應由第一級行政區制定，並指導其下轄之行政區。
主要計畫對一個城市的的意義在於定義一個城市的整體格局，而非一個城區結構，
因此這種以單一城區作為主體的主要計畫規劃方式，缺乏全市性的宏觀思維。臺灣各縣 市在過去的開發過程中，因為土地開發、資源分配等原因，完整的城市經常被以主要計 畫的格局切割成多塊的都市計畫區（詳圖 2-13），以致於臺灣許多縣市都沒有一個以整 體城市為基礎的土地使用管制，造成地方下位行政區制定之主要計畫效力等同上級行政 區主要計畫的荒謬情事。而單一計畫區在城市景觀方面往往自成邏輯，更造成城市景觀 控制工具缺乏整體性的城市景觀描述，進而無法與整個城市景觀的整體發展與風格相互 呼應，此一課題便是臺灣多數城市景觀風貌之所以斷裂的最主要肇因。
（三）整體制度缺乏民眾參與的機會
民眾參與是一種公民權，無論是屬於法規性質的擬定都市計畫、都市計畫通盤檢討，
或是屬於行政處分的個案變更，在《憲法》和《行政程序法》保障下，於計畫擬定的程 序中，民眾都享有實質參與的權利。《憲法》所保障的「正當法律程序」，要求政府在依 法剝奪人民生命、自由或財產前，必須提供「辯解」或「陳述」的機會，目的是參與和 影響政府的決策，以利政府做出「妥適的決策」。下將具體舉出中華民國目前在都市計 畫之民眾參與方面的幾點問題：
1.公開的時點過遲
臺灣當前的都市計畫非常欠缺實質民眾參與的機制。都市計畫是公共事務，關鍵在 於人民的價值抉擇，而不是在於工程技術或是成本效益，因此很重視民眾參與。我國《都 市計畫法》第 19 條規定，主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應公 開展覽三十天及舉行說明會。須注意的是，它是在「主要計畫擬定後」才讓民眾參與，
也就是在政府內部已經定案之後，才對外公開，並徵求民意，這是否抵觸了儘早參與的 原則？監察院就曾指出公開的時點過遲，並建議應於草擬藍圖階段就要召開會議。（徐 世榮，2015）
按都市計畫於第一階段之擬定程序中，因無任何住民意見或其他機關之參與機會，
尤其是分區發展優先順序之擬定，未能事先且有效地彙集各方面之利益與意見。故在審 議階段中，常因沒有在擬定階段中彙整各方之意見而變相拖延決定（即核定）之時程，
從而，比較合理之作法，應該於草擬藍圖階段，即應進行正式（聽證）與非正式（溝通、
對話、說明會）之公開程序與利益評估，充分做好審議前之相關評估幕僚準備工作。
中華民國《都市計畫法》第 19 及第 23 條分別規定，主要計畫及細部計畫於計畫擬 定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應公開展覽三十天及舉行說明會之規定，卻 是在計畫擬定後才讓民眾參與，也就是在政府內部已經定案之後，才對外公開並徵求民 意。
監察院報告5也曾指出，「……都市計畫於第一階段之擬定程序中，因無任何住民意 見或其他機關之參與機會，尤其是分區發展優先順序之擬定，未能事先且有效地彙集各 方面之利益與意見。故在審議階段中，常因沒有在擬定階段中彙整各方之意見而變相拖 延決定（即核定）之時程6，……」意味都市計畫在制定的過程中，納入民意的時間點往 往已經在決策過後。從而，比較合理之作法，應該於草擬藍圖階段，即應進行正式（聽 證）與非正式（溝通、對話、說明會）之公開程序與利益評估，充分做好審議前之相關 評估幕僚準備工作。
圖 2- 14 民眾介入都市計畫制定程序之時機示意圖
5 監察院（2010）。各級政府對都市計畫、都市設計之審議，其審議權限是否符合依法行政原則與適法性 專案調查研究報告。監察院
6 《都市計畫法》第 19 條中雖有規定計畫審議 之期 限，但 核 定則 無時 限，亦即 上級 的 都市 計畫 委員 會
2.專家導向的決策模式
上文中所謂的徵求民意，在實務操作上不論是公開展覽或說明會，實多為消極被動 參與方式，缺乏實質的溝通對話及討論。亦即，目前都市計畫制度的參與人員還是以都
上文中所謂的徵求民意，在實務操作上不論是公開展覽或說明會，實多為消極被動 參與方式，缺乏實質的溝通對話及討論。亦即，目前都市計畫制度的參與人員還是以都