一、高雄市鹽埕區整體城市空間景觀
（一）位置：
鹽埕區位於高雄市中南部、左倚壽山、右環愛河、南臨高雄港、地勢平坦成三角形，
面積 1416 平方公里，為本市各區面積最小，東面沿著愛河與前金，苓雅區為界，西側 以臨港路與鼓山區為鄰，南側隔著高雄港與旗津區遙遙相望。
（二）背景：
鹽埕區主要是由高雄港建港時的港底泥沙填海造陸而成，產業以工商業為主。然而，
受限於地理區位的限制與市府發展東移的趨勢下，原有的產業已逐漸消失或沒落，土地 及房產遭閒置荒廢，也引起了人口的外流。此區見證臺灣從經濟奇蹟走向沒落的過程，
具有極高的意義性價值。如今雖然沒有過去繁榮，但透過駁二藝術特區的設立，以及市 府的相關政策引導，已漸有復甦跡象。
（三）案例之歷程：
隨著鹽埕區的逐漸復甦，高雄市政府為創造港埠商業區獨特意象，有效控制土地使 用以及建築行為，並確保良好都市環境及景觀，除了利用法定的景觀控制工具（都市計 畫）來試圖強化鹽埕區的獨特景觀價值外，也運用各種的政策型景觀控制工具在其之上，
詳細如表 2-7。
表 2- 7 高雄市鹽埕區之相關景觀管理工具彙整表
（一）法定景觀管理工具：都市計畫 主要計畫：
高雄市（原高雄市轄區）都市計畫
細部計畫：
高雄市都市計畫（鹽埕地區）細部計畫
鹽埕區土地使用管制圖 都市設計：
高雄市捷運及輕軌場（廠）站都市設計規 範
高雄市鹽埕地區都市設計基準
高雄市都市設計審議作業程序簡化規定
高雄市都市設計審議授權範圍規定
無圖示，僅文字說明
（二）政策景觀管理工具：
高雄市都市景觀綱要計畫（2003）
高雄市景觀結構（擷取鹽埕區）圖
城鄉風貌計畫：
鹽埕區新樂街行人徒步區計畫工程（2000.2001）
鹽埕區堀江商場周邊道路景觀改善工程（2001）
鹽埕區光榮國小地景地貌改善規劃案（2005）
電影圖書館建築物外觀夜間燈光照明規劃（2006）
西臨港線（12 號碼頭至駁 2）自行車道增設工程 2007）
城鄉風貌計畫位置圖
生活美學計畫：
二、臺北市「芝山岩地區景觀管制計畫」
（一）位置：
「芝山岩地區景觀管制計畫」範圍，位於臺北市士林區中山北路五段、忠誠路一段 以東，中正路、福林路以北，忠義街以西，德行東路、忠義街 123 巷以南範圍。計畫面 積為 103.84 公頃。
圖 2- 7 芝山岩地區景觀管制計畫範圍與內容（草案）
資料來源：芝山岩周邊景觀管制區細部計畫案（草案）
（二）背景：
臺北市芝山岩是臺北盆地發展最重要的地標之一，其見證地貌演變與人類活動的紀 錄。因此，芝山岩地區的重要性不僅是其特殊的自然風貌，更是因為它的地理、人文、
歷史的豐富資產。而臺北市的都市發展在歷經幾次的經濟循環後，芝山岩地區的環境品 質正面臨著都市開發朝向正面抑或負面的關鍵時機，其周邊社區居民有感於此一變化，
擬請臺北市政府針對芝山岩周邊的景觀風貌進行研究。
因此，臺北市政府於 2013 年，委託民間機構進行「臺北市芝山岩周邊地區景觀維 護計畫」研究案，經過多次社區工作坊、專家學者會議之討論，並重新檢視 1998 年臺 北市都發局委託辦理之《台北市古蹟及歷史保存區周邊地區都市設計準則擬定：芝山岩 -惠濟宮-西隘門周邊地區都市設計準則擬定》，以及民政局 2000 年委辦「芝山岩文化史 蹟公園資源維護展示計畫」之研究結論，思考在現今的社經條件下，如何建構本區最適 畫的景觀維護計畫與法制化之方向與架構，以保全芝山岩文化景觀之珍貴性。
圖 2-8《臺北市古蹟及歷史保存區周邊地區都市設計準則擬定：芝山岩-惠濟宮-西隘門周邊地區都市設 計準則擬定》，1998 年
資料來源：芝山岩周邊景觀管制區細部計畫案（草案）
圖 2- 9《芝山岩文化史蹟公園資源維護展示計畫》，2000 年 資料來源：芝山岩周邊景觀管制區細部計畫案（草案）
（三）案例之歷程
2013 年 11 月 12 日，臺北市政府考量「芝山岩惠濟宮」、「芝山岩隘門」及「芝山岩 遺址」等三處市定古蹟皆位於「芝山文化生態綠園」中，基於文化資產周邊建物整體景 觀管制有其必要性，發布芝山岩周邊應提送都市設計審議之範圍，並委託顧問公司進行
《臺北市芝山岩周邊地區景觀維護計畫》之研究，最終提出了「低衝擊生態環境管理」、
「核心緩衝區風貌管理」、「策略地區風貌管理」三項建議方案，試圖在芝山岩景觀與地
2015 年 11 月，臺北市政府為具體落實景觀管制，以《臺北市芝山岩周邊地區景觀 維護計畫》研究成果為基礎，進行「芝山岩周邊景觀管制計畫」擬訂作業，爰依都市計 畫法第 27 條第 1 項第 4 款辦理個案變更。2016 年底，《芝山岩地區景觀管制計畫》草 案完成，依法定程序進入公展階段後，開始受到民意代表及民間團體的質疑。2017 年 5 月，民眾不滿市政府未重視民意，且計畫恐有違法之虞，至臺北市議會採取抗爭手段。
8 月，台北市都市計畫委員會裁示，公部門開發案先受到限高，後續策進於通盤檢討定 奪；換言之，在通盤檢討未完成前，民間開發案將不受限高約束，成了「空窗期」。
圖 2- 10 芝山岩景觀管制計畫重要事件歷程 資料來源：本研究自行彙整
三、小結
（一）缺乏系統性及自明性的城市空間景觀管理模式
現行的城市空間景觀管理模式無法對整體環境品質進行有效引導。即便鹽埕區已經 引入相當多的城市空間景觀管理工具，但整體的城市景觀以實際成效來說仍是差強人意。
這意味著臺灣其實並不缺乏景觀管理工具，只是在使用上的技巧與觀念需要有所轉變，
需藉由動態程序引導型城市空間景觀管理模式，方能達成良好城市景觀控制的效果。
圖 2- 11 受到多樣景觀管制的鹽埕區，空間景觀仍差強人意
（二）欠缺適法性：景觀無法成為限制人民財產權之理由
為維護城市空間景觀品質，而行景觀管理之舉之必要性雖已逐漸成為社會共識，惟 臺灣乃為法治國，行政機關之作為需要受到法律所約制，因此在伸張景觀權時也必須得 到法律上之授權。臺灣目前在限制建築高度區域均有相關法令依據，惟此案都市計畫自 稱緣起乃因「芝山岩之文化景觀價值」，然而芝山岩周邊地區並未經文化局列冊為「文 化景觀」，臺北市都發局此舉將有擅自擴權類推適用文化資產保存法第 63 條變更使用分 區、限制建物高度之疑義。
也因此，《芝山岩地區景觀管制計畫》受到地方居民質疑是否逾越都市計畫法授權 範圍，也無明確法源依據。該計畫目的：「形塑芝山岩週邊景觀之可視性，創造地區特 色之城市文化空間」，僅為消極限制，並無積極建設。未符合都市計畫法第 27 條第 1 項 第 4 款之構成要件，並有臺北高等行政法院 100 年訴字第 883 號判決、最高行政法院 101 年度判字第 647 號相關判例。
（三）假性共識
本案例中的工作坊設計，未仔細考慮到潛在的衝突以及權益關係人。若工作坊願意 在操作的過程中，廣邀可預見，甚至是潛在的權益關係人，並透過動態的的方法更新參 與者彼此間利益的理解，且明確地納入衝突議題，則該次工作坊也許可以化解權益關係 人對於彼此利益的相互衝突。然而，本案例中的操作過程是相對靜態的，並未準備好要 協助所有的參與者理解和協商彼此之間的各種衝突，而直到最後，這些當初沒有被處理 的潛在衝突，透過上街陳情抗議的方式，來尋求他們的利益能夠重新被重視。
本案例雖然前後舉行了 8 場的民眾參與，但探究其性質仍屬於傳統城市空間景觀管 理採用靜態程序：也就是透過專注於共同利益的團體討論，便能達成社區共識。因此討 論無須達成一個有約束力的決議，團體成員不需要面對重大衝突，然而這使得參與者並 無法理解和協商彼此之間的各種衝突。本案未將衝突協商設計成尋求共識的一部分，導 致討論過程中避開困難的權衡，甚至未將權益關係人找齊，而傾向在容易取得共同的基 礎上達成共識。未透過動態的程序更新參與者彼此間的利益理解，明確地將衝突納入議 題，最終被迫形成共識，或是假性共識。
圖 2- 12 芝山岩景觀管制計畫中，權益關係人間的假性共識