臺灣社區總體營造執行瓶頸與對策

本節綜合近年來政府機關、國內各社區發展專家學者、社區工作者發表臺灣 社區總體營造政策執行主體（公部門、專業輔導團隊、社區組織）間，在實務操 作上所面臨之困境，尚待共同努力、加強改善之問題與對策彙整如下：

一、行政機關執行社區評鑑面向

內政部推行的社區發展工作，歷年來已經發展了相當全面性對社區評鑑的辦 法。在中央各部會紛紛推出各種社區補助或建設方案時，內政部社區評鑑制度仍 有它的特別之處。做為人民團體的主管機關，內政部對社區的評鑑不只看社區發 展協會做了什麼社區方案，它更要考查社區發展協會是否依照人民團體法的規範 適切的運作。社區發展協會做為臺灣紮根到村里的層級民間組織，如果能夠民主 化的運作，則對臺灣的公民社會營造將有重大的貢獻。彙整近年來內政部執行「社 區發展工作績效評鑑報告」中，社區工作所面臨的問題及意見歸納為下列幾點：

（一）社區組織方面：

1.社區民眾的參與度與社區意識的不足：由於城鄉差距、人力資源、社造概念、

公民意識欠缺等因素，理想與現實間仍然存在著巨大的落差，社區活動的參與 仍侷限於少部分人，無法以這些人少數人形成種子，帶動更多人參與，多數為 理事長或總幹事等少數人決策，理事會、監事會淪為橡皮圖章，會員大會更是 形式意義大於實質意義，各社區依人民團體法相關規定之運作，僅剩每 3 年改 選理事長等項，因之，增強其對組織性質及運作技術之能力，以社區會議的方 式聽取社區民眾的心聲，促使社區居民廣泛參與，應是日後待加強之工作重點 之一。

2.社區自主性不足，規劃發展方向常受限於政府政策：大部份社區財務狀況都 不甚理想，經費主要來源幾乎均仰賴政府補助，社區對於發掘資源與運用均不 甚理想，難以自立各社區推動之工作項目，多為政府政策補助或施政計畫之重 點工作項目，鮮少有屬於社區自有特色之項目，失去社區自主性及獨特性，福 利社區化推動時期，各社區均推動老人關懷、社區照顧；六星計畫之推動，又 加辦社區治安、社區健康等，惟當地資源與條件能否足以推動，似均未加以深 入探討。應藉由對於自身的檢視診斷，鼓勵其發展社區的獨特性，並規劃整體 性發展及實踐藍圖之步驟與策略，進而尋求政府相關資源或學者專家的協助。

3.社區組織缺乏整合，容易導致社團間的資源競爭：許多社區里長與理事長仍 然存在著雙頭馬車無法相容的現象，有些社區仍為地方派系把持，長期為選舉 樁腳，公民意識相對薄弱；社區資源集中與重疊，由於中央相關方案並未整合，

以致如內政部有「社區照顧關懷據點計畫」，而原住民委員會則有「推展原住 民部落老人日間關懷站計畫」，另外有些縣市也訂定「老人營養餐飲服務計

畫」。老人方面的計畫最多，其它福利人口群特別是婦幼關懷，應該要鼓勵社 區多些投入，以免落入多者恆多，少則少矣的窘境，更能符合分配正義原則。

4.社區人力資源未妥善開發：社區發展工作普遍性缺乏年輕志工投入，探究其 因，年輕人因學業、事業忙碌外，社區概念不足應為主因，台灣經濟發達，教 育政策、升學壓力等造就學生及家長以升學為唯一教育目標與取向，社會教 育、公民權利與義務被扭曲，造成對於生活的社區缺乏了解、社區參與弱化。

應強化對青少年、婦女志工、銀髮族的倡導，透過社區組織一代代的傳承工作，

社區總體營造在經驗的分享與傳承，才能持續發展並累積能量。

5.社區缺乏工作推動的專業人力：公文處理及會計事務、活動紀錄與檔案管理 能力之能力待充實，社區工作人員一般多為義務職，鮮少有公務處理之經驗，

因此，對社區內部會議紀錄、一般公文研擬以及帳務與財務處理，均不甚清楚 其應有處理程序，社區規劃與相關計畫寫作能力不佳，應建構社區輔導的機 制，積極針對社區現況提出輔導策略與方案，針對社區的不同類型與不同發展 階段，導入專業研習，逐漸培養社區領導團隊的形成與專業養成。

6.社區概況調查資料之建立與運用待加強：多數社區均已建立社區基本資料，

如人口、教育、經濟、自然、人文、歷史發展等，但均未進一步分析，亦不知 如何運用，如社區內弱勢人口群的資料，僅限於人口數量的數據，對該等弱勢 人口的福利需求，並未做調查，對社區問題及社區居民之需求之優先順序亦付 之闕如，相當可惜。如能再進一步協助其將已建立之資料加以分析，以及未建 立之資料加以建立，當較能發展出更適切的社區福利服務。

（二）行政機關方面：

1.縣市政府未掌握社區實況：因為大部份的縣市其社區發展業務承辦都不到兩 人，而多數縣市的社區發展協會數量都在 200 個以上。因此縣市政府除了核發 協會的理事長當選證書及受理補助款申請與核銷之外，不只無力到基層社區輔 導，甚至未能掌握所有社區的即時基本資料，有些縣市社會局建置社政資訊管 理系統，卻未能積極運用，發揮其功能。

2.鄉鎮市區公所對社區輔導不夠積極：很多承辦人員，參與自願性低，平日未 積極輔導社區，也常無法掌握社區狀況，關係疏離，遇到評鑑，似乎只能在期 限前倉促推出幾個社區參與複評。將鄉鎮市區公所納入社區評鑑的對象，以解 決縣市政府社區發展人力不足，也迫使其必須參與協力在地社區，藉此讓鄉鎮 市區公所投入社區發展，給予實質支持與成就感，更有效的做法是提供資源讓 願意開始嘗試的公所有相稱的經費與專業協助。當上級政府提供足夠的經費給 公所，開始對自己轄內社區進行培力時，就會有更多的學者或專業團隊被公所 層級的政府邀請前往協助。內政部的主動作為將會產生重大的影響，不只將對 社區的關注從縣市政府層級往基層貼近，更能夠因此而給社區工作的專業者增 加許多實務挑戰的機會，對臺灣的社區工作專業成長必定會有很大的影響。

3.建構社區輔導的機制：社區評鑑之後，要積極針對社區現況加以輔導，包括 建構中央、縣市、鄉鎮市區等層級設置輔導系統，導入專家學者針對社區的不

同類型與不同發展階段，提出輔導策略與方案，讓社區需求透過正確的管道投 入，以達到社區全面發展，以提升居民的生活品質，另專業輔導與培力能力、

團隊不足等問題應妥為尋求解決。

4.跨部門資源之整合：公部門在行政上多數仍各行其事，社區業務推動應加強 如何與其他各有關機關、單位聯繫與配合，朝鄉鎮及社區層級協力或跨局處資 源整合之共同推動。

5.社區業務承辦人力不足：很多縣市、鄉鎮市公所的承辦員或主管異動頻繁、

人力不足，妨礙經驗累積傳承，亦無法延續對社區發展協會的輔導績效，是地 方推動社區工作的主要困境之一，在相同的人力下，若縣市政府輔導社區向中 央所申請的計畫愈多，則承辦人員的負擔愈重。縣市若無相關激勵政策，實在 很難推動。未來中央若能考慮讓推動社區工作績優之縣市、公所，能獲得補助 專案人力之經費，對地方將更有誘因。

二、專家學者觀察面向

本研究藉由整理專家、學者（陳亮全，2000；陳建甫，2001；黃世輝、宮崎 清，2002；曾華源，2002；謝登旺，2002；蔡秀美，2004；黃源協，2004；王本 壯，2005；林清文，2006；羅中峰，2006；廖俊松，2006；詹秀員，2006；吳綱 立，2007）等相關文獻，歸納出台灣社區總體營造現行面臨的困境與對策。

（一）政府行政機關部分：

1.社區營造工作缺乏法源基礎，無以建立協調機制：臺灣社區總體營造執行多 以「計畫」（新故鄉社區營造計畫、台灣健康社區六星計畫、磐石行動計畫等）

的推動方式，執行時較缺乏規範且無法源可依循，在行政體系不健全下，社區 總體營造出現執行歷程泛政治化，且現有縱向行政體制與權責分工方式，容易 造成橫向不同業務單位協調困難，政策運作功能零散且分歧，不利於總體性社 區營造工作推動，減低了政府行政效能。應增修檢討相關法令條文及制訂社區 專法，對社區組織制度、工作項目、社區居民權利與義務、評鑑指標、專責協 調單位等做更明確界定，當有助提升社區工作推行，促進社區之健全發展。

2.審計、管考制度僵化：社區工作是因地制宜的，不同的社會情境及歷史脈絡，

會產生不同的社造模式，行政機關在管理上應尊重並授予社區在執行上擁有自 主、變遷彈性與資源整合等權限，以達人盡其才、物盡其用、地盡其利之效果，

社造行動往往受限於缺乏彈性的官僚制度及行政人員僵化的思考邏輯，且各行 政單位會計、審計規定五花八門，皆各自有所主張與堅持，令人無所適從。宜 進行「行政效率改革」，簡化行政手續或公文流程，避免社區因辦理相關申請 案件或經費核銷手續頻遭挫折，而影響其推動社區工作之士氣。

3.地方行政人員流動頻繁：目前政府社區營造行政人員嚴重不足，工作繁多、

評鑑考核頻繁、地方民代關說等困擾，推動業務心有餘而力不足，以致影響行

評鑑考核頻繁、地方民代關說等困擾，推動業務心有餘而力不足，以致影響行