社區總體營造瓶頸與認知差異之研究 -以永安社區為例

國立臺東大學

健康促進與休閒管理碩士班休閒事業管理組 碩士論文

指導教授：梁忠銘 博士

社區總體營造瓶頸與認知差異之研究 -以永安社區為例

研 究 生： 李易芳 撰

中 華 民 國 九 十 九 年 六 月

謝 誌

終於要畢業了!誠摯的感謝指導教授梁忠銘副校長，校務繁忙 之際，仍撥冗指導，其鏗鏘有力的聲音，讓我在渾沌中迅速釐清 方向，老師對於治學與做事的態度，著實令人感動，使學生不敢 有所懈怠，一路往前探索；感謝施孟隆教授與顏建賢教授，從授 業到論文口試，總是給予正向的肯定與厚愛，細心審閱並提供寶 貴意見，使論文內容更臻完善；感謝導師美芬老師各種精心安排 的參訪，得以拓展視野；對於所有授業師長們的教導與提攜，滿 滿的感謝於心；感謝研究過程中，接受訪談的參與者，由於你們 的協助，才能讓本研究順利付梓。

感謝臺東航空站郭忠華主任的體恤與鼓勵，同仁的分擔與包 容，得以在工作之餘完成研究進修；感謝宛青總是適時的伸出援 手、莊晨的慷慨無私、教官與大佩芳的細心服務、增興大哥的浩 瀚思維、衍芳的好康體驗…同學們的一路相伴與互勉，將是永生 美好的回憶。

感謝生命中最重要與親愛的老公進芳，陪伴、體諒、承擔與 分享，讓我無慮的完成學業與面對人生課題；兒子育生及家弘的 懂事與分擔家務，讓媽媽好窩心；對於公婆及小叔、小嬸，在此 期間小孩託育幫忙與支持，銘感於心。

感謝所有生命中的貴人、朋友與家人，因為有你們，人生的 道路才得以平順與精彩，藉此，獻上我最深忱的謝意與祝福。

平 安 喜 樂 ！

易芳 謹誌

2010 年 6 月

摘 要

本研究透過文獻資料分析及訪談法，希冀能達成下列研究目的：

一、瞭解永安社區推動社區總體營造，社區工作者所面臨之瓶頸。

二、公部門及專業輔導團隊對於永安社區所面臨之瓶頸提出建議。

三、分析永安社區工作者與公部門、專業輔導團隊間，對於社區工作 所衍生之瓶頸在認知上有無差異。

研究發現永安社區在操作社區工作上因採專責方式，在軟硬體資 源導入前未與社區居民充分溝通取得共識，導致猜疑誤解等不信任瓶 頸，且依賴於公部門資源投入，弱化了社區自主及開發第三部門合作 的能力；尤以近來公部門推出之僱工購料、多元就業方案等補助，原 希望用在地人做在地事之美意，反倒造成社區為資源爭奪之場域，傳 統社區「做公工」的精神已在補助計畫工資編列下瓦解，衍生出更多 問題糾葛。公部門為求達成績效、解決預算壓力，不僅未能依照社區 規劃藍圖循序建設，反在科層官僚體制下做出不合時宜的管考會計機 制，政策上的美意反造成社區工作的絆腳石。外來專業輔導團隊未能 正視自身在地性與機動性之缺憾，在時程緊迫與撙節經費的考量下，

往往犧牲社區尋求突破創新的渴望。基此，公部門、專業輔導隊及社 區工作者間必須正視彼此社區工作上認知之差異問題，重新思考「社 區總體營造」的意義，基於「生命共同體」的概念，為日後推動社區 總體營造工作提出更佳的詮釋與策略，期能開創出「政府」 、 「專業輔 導團隊」、 「社區」三者間互動合作的新樣貌。

關鍵字：社區總體營造、永安社區、社區工作者、公部門、專業輔導

團隊

Abstract

On the basis of literature analyses and comprehensive interviews with local residents, this research is trying to achieve the following goals:

1. Understanding community empowerment of Yong-An community and the related difficulties social workers might face

2. Recommendations from public sectors and professional consultants regarding to difficulties on Yong-An community

3. Analyzing the differences of difficulties cognition on Yong-An community between social workers, public sectors and professional consultants

This research finds out the community empowerment and related works on Yong-An community is based on authorized mode. Residents had mistrustful feelings as a result of insufficient communications between social workers and residents before resources were implemented.

They were also over relied on governmental resources that ended up with being weakened the ability of community autonomy and cooperation with other third sector groups. Public sectors did not only follow the blueprint to develop the community, but also applied inappropriate accounting mechanisms on the basis of achievement-and-budget-oriented. The policy of community empowerment did not build a better environment on Yong-An community but an obstacle. Alien professional counseling teams were not localized and mobilized enough, as they sacrificed Yong-An residents’ the desire of invention on a tight timeframe and limited budget. Accordingly, public sectors, professional consultants and social workers must understand their difference on issues and difficulties of community empowerment and reform the meanings of

“community empowerment”. It has to generate a new interface among governments, professional consultants and communities to act as a comprehensive group and address much better strategies for future community empowerment.

Keywords: community empowerment, Yong-An community, social

workers, public sectors, professional consultants

目 錄

第一章 緒論………1

第一節 研究動機與目的………1

第二節 名詞釋義………3

第三節 研究範圍………3

第四節 研究限制………4

第二章 文獻探討………5

第一節 社區發展理論與演變………5

第二節 臺灣社區總體營造發展歷程..………16

第三節 永安社區總體營造案例探討..………28

第四節 日本社區總體營造案例探討..………37

第五節 臺灣社區總體營造執行瓶頸與對策..………44

第三章 研究設計與實施..………55

第一節 研究方法..………55

第二節 研究架構與流程..………58

第三節 信效度的建立..………60

第四節 研究倫理..………61

第四章 研究結果與分析..………63

第一節 永安社區推動社區總體營造瓶頸..………63

第二節 永安社區推動社區總體營造瓶頸之建議..………78

第三節 推動社區總體營造瓶頸認知差異分析..………95

第五章 研究結論與建議………103

第一節 結論………103

第二節 建議………107

參考文獻………110

表 次

表 2-1 社區總體營造發展歷程簡表………26 表 3-1 訪談對象及代碼一覽表………57 表 4-1 社區工作者及公部門與專業輔導團隊間對區工作面向瓶頸認知差異表…96 表 4-2 社區工作者及公部門與專業輔導團隊間對公部門面向瓶頸認知差異表…98 表 4-3 社區工作者及公部門與專業輔導團隊間對專業輔導團隊面向瓶頸認知差異

表……….101

圖 次

圖 3-1 研究架構………58 圖 3-2 研究流程………60

第一章 緒論

本章藉由研究動機與目的，選擇臺東縣鹿野鄉永安社區作為研究對象，結構 分為四節，第一節研究動機與目的；第二節名詞釋義：第三節研究範圍；第四節 研究限制。

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

隨著社會、經濟、政治等公共領域的轉型，國家在社會福利供給與經濟成長 的需求驅迫下，不斷擴張政府職能，卻發現國家經濟資源之有限，財政供給日漸 惡化，行政管理的效能已無法滿足澎渤的民間意識。政府行政取向逐漸透過權力 下放與權力分享的機制，促使民眾、專業輔導團隊參與政府的政策推動與相關計 畫的執行，進而使政府與民間協力以達共同治理、公民社會、國家共同體及永續 發展的目標。

當社區發展進程推進到社區總體營造，希望藉由促進社區多元健全發展，針 對社區所提出的發展目標與配套需求，整合政府相關部會資源，透過不同工作策 略，挹注許多發展路徑與資源進入社區。在政府及相關團體、社區組織的共同努 力下，已具初步成效，透過公共事務的參與，社區居民逐漸重視居住環境品質的 提升，熱心社區活動，展現地方生命力，提升基層住民的自主權，社區總體營造 的理念，普遍深入臺灣的各個社區與角落，廣獲產官學各界的迴響。然而，在過 程中不僅社區會經歷意識喚醒、參與、計畫管理、組織行動和永續經營等自主運 作問題，在政府部門與專業輔導團隊之間，亦面臨執行上相當的困境，這些瓶頸 若未能有適當的作為予以化解而放任其發展，可能為社區帶來更多的依賴和更多 的不公平與不正義。

研究生自從 1998 年進入水土保持局從事農村建設工作，執行「農村綜合發 展建設計劃」，一向以每年約 2000 萬硬體建設經費為主，搭配每年約 120 萬左右 的產業文化活動計畫，從台東縣各山坡地展開景觀綠美化工作，由上而下的執行 模式造就了無數賴皮的孩子似的社區，爭取建設之初信誓旦旦：會妥善維護管理 利用、會增加多少遊客、會轉型休閒經營…等一堆的承諾，往往換來荒煙漫草及 被破壞的景觀與公共設施，社區就像個小孩，賴在嬰兒車上，期待我們推著走。

1999 年，921 地震過後，在許多災民流離失所之際，不少熱心專業團隊迅速

投入救援工作，同時引導社區居民儘速自災變中自立自主站起來，為自己家鄉重 建奉獻心力，共同形塑重建願景的機會，透過溝通、參與、資源盤點等凝聚利害 與共的生命共同體社區意識，使災後社區一個個逐漸甦醒、活化，將災區建設與 社區總體營造精神相連結，建立居民由下而上之運作機制，短短的時間，重建區 社區營造的成果如百花齊放般的向各地的觀光客招手，熱情、謙卑且自信，當他 們在社區導覽及解說著大地無情的摧毀時，那份重生後對家鄉的疼惜與使命，在 眼神中表露無遺，這讓支援災區重建工作的我們有了很深的反省，如果社區工作 沒有辦法緊扣著既有的社區資源或符合社區居民共同的需求，那麼社區發展很快 就會面臨瓶頸或挫敗，社區工作應是透過社區居民參與，以循序漸進的方式，強 調的是過程而不是單純的結果。

於是，我們改變了腳步與方向，所有軟硬體申請都由社區發展協會透過說明 會、討論進而提案，設計圖皆仔細解說獲得共識後始定案施作，整個工作由踏勘、

規劃、設計，時程冗長，白天在辦公室處理公務，晚上還必須與社區開討論會，

一群人循著月色下山，身體是疲憊的，但為著可能的改變，心情是澎湃的！

臺東縣鹿野鄉永安社區也在這一波社區總體營造風潮中，在歷任理事長的帶 領及當地「仙人掌鄉土工作室」一群熱心社區事務的年輕人努力下，開始推動社 區營造工作，組織地方人力資源，建立共識，進行各種社造專業研習、培訓活動，

以產業振興與發展觀光為主軸，蒐集、建立社區基礎文史資源調查資料，引導居 民重新認識這塊土地的人、事、物，關注的社區事務日趨多元，透過各項計畫的 操作，探觸各種社區議題，每年均舉辦居民縣外參訪以學習其他社區的成功經驗 與警惕案例及接待來訪團體，社區自一次又一次的擾動下，從中覺查自身需求並 累積屬於自己社區的經驗與發展潛能，永安社區逐漸蛻變成長，終於 2007 年榮 獲行政院農業委員會選拔之全國十大經典農漁村。

研究者因身為公部門曾負責執行農村社區景觀設施、協助農民、社區轉型為 休閒經營，引導社區組織透過參與式的計畫推動流程，面對農村改造課題，共同 描繪出鄉村社區發展願景，另外也參與臺東縣社區擂台賽培力委員及社區營造審 查推動小組成員，有機會接觸更多的剛起步社區，發現地處邊陲的臺東縣，因經 濟弱勢、交通不便及資訊封閉，社區營造所面臨的推動機制、執行瓶頸，與其他 縣市有其差異性。本文自全國博碩士論文資訊網進行檢索，並無針對臺東縣社區 總體營造瓶頸與認知差異分析之相關研究。基於此，希望藉由本身在永安社區輔 導的經驗，透過文獻資料分析法及質性訪談法，紀錄臺東縣在社區營造操作上已 漸趨成熟的永安社區，其社區工作者在從事社區總體營造所經歷之瓶頸，並藉由 在地公部門及專業輔導團隊之瓶頸解析後做出具體建議，作為永安後續社區工作 修正及臺東縣其他社區從事營造工作時之參考，另分析社區總體營造政策運作主 體三方（公部門、專業輔導團隊及社區），對於社區工作所衍生之瓶頸在認知上 有無差異，以利釐清日後社區操作方向尚待努力的環結，針對差異性加強溝通、

修正方向，期能逐漸建立共識。

二、研究目的

本研究旨在探討臺灣社區總體營造成為政府接替過去社區發展工作的主要 社區政策以後，在地方推行的概況及其實務操作過程所經歷之瓶頸。綜合前揭之 研究動機，期望能達到下列目的：

（一）瞭解永安社區推動社區總體營造，社區工作者所面臨之瓶頸。

（二）公部門及專業輔導團隊對於永安社區所面臨之瓶頸提出建議。

（三）分析永安社區工作者與公部門、專業輔導團隊間，對於社區工作所衍生之 瓶頸在認知上有無差異。

第二節 名詞釋義

一、社區

本研究所稱之「社區」，係指生活在同一地理區域，彼此在心理上有緊密情 感與社會互動，共同分享生活經驗，有生命共同體認同意識，產生一種相互依賴 關係之組織。

二、社區總體營造

本研究依據文獻探討，綜合專家學者的觀點，將「社區總體營造」定義為：

以社區居民為主體並主導，由下而上的操作與經營。社區總體營造是自動自發的 精神，以凝聚社區居民的共同體意識為前提，居民依社區特色、實際需要，關心 社區包括文化、產業、環境、教育、治安、社福等，共同討論並積極投入公共事 務，整合及創造社區資源，培養相互扶助的情誼，改善生活品質，為社區美好的 未來而努力，世代永續經營。

第三節 研究範圍

本研究範圍為臺東縣鹿野鄉永安社區，主要包含上鹿寮、下鹿寮、中庄仔、

永昌、高台、永隆、永德、永興及永嶺等聚落，隸屬永安村，居民大多為 40 年

代後由西部移居於此，早期居民主要以務農維生，茶葉、鳳梨為生產大宗。社區 自 2001 年起推動社區總體營造至今已邁入第 9 年，9 年來已經走出一條屬於自 己的道路，由於社區總體營造成果豐碩：榮獲 2001 年文建會最佳社造工作團 隊 、2002 年內政部全國甲等社區、2005 年省府村里業務獎評甲等、2005 年台 東縣績優治安社區優等獎、2007 年經濟部中小企業處樂活群聚評比全國第一、

2007 年農委會全國十大經典農漁村、2008 年環保署全國環境保護模範社區優等 獎等殊榮，為社區帶來無數的參訪人潮與商機。因遊客激增，多數居民轉型經營 休閒觀光，民宿、農特產品販售、茶莊品茗、旅遊導覽、咖啡、簡餐等。社區總 體營造後一連串的得獎紀錄，不僅為永安社區帶來經濟契機，也使得當地生活品 質及滿意度提升。本論文希望透過永安社區的成功個案，探討社區在社造環境相 對弱勢的臺東縣，如何面對瓶頸，成功的開創出山中傳奇。

第四節 研究限制

一、就研究對象而言：社區營造工作，成功經驗固然值得讚揚，但真正要學習的 往往是成功背後的瓶頸、困境解決過程的經驗，但困境又往往就是社區衝突、利 害團體角力結果、公部門政策盲點與缺失等等，詳實的敘述勢必為社區帶來諸多 困擾、傷害及公部門、專業輔導團隊的不諒解，遣詞用句之間該如何取捨要更小 心斟酌，故在提及具負面批評之單位或計畫名稱時，以…代之。且即便研究者隨 時提醒自己保持客觀、中立、同理心等態度，但在整個研究過程中，總免不了仍 會受個人主觀意識、價值判斷、選擇性注意及解析歸納能力等方面之影響而有所 疏失或思慮不週之限制。

二、就研究地區而言：本研究僅針對臺東縣鹿野鄉永安社區所推動的社區總體營 造為研究範疇，受訪者僅限於長期參與社區事務並實際決策操作之核心社區工作 者、協助臺東縣之在地專業輔導團隊及較多執行計畫之公部門，雖研究者期望本 文之研究成果能提供其他社區參考以及運用，但由於社區總體營造政策所涵蓋的 地區遍及全臺灣地區，涉及範圍甚為廣泛，各社區所遭遇之瓶頸樣態迥異，無法 逐一予以涵蓋，本研究之訪談結果無法推論臺灣其它各地所推動社區總體營造的 整體結果。

第二章 文獻探討

臺灣社區營造起始於 1994 年行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）提 出社區總體營造概念，至今已然成為我國現階段的主要社區工作政策，欲詳加探 究社區總體營造在推行上所遭遇的瓶頸與困境，唯有對於我國的社區工作歷程，

作一番縱貫性的了解，方能有較深入的剖析，未來的解決之道也必須從這些軌跡 當中對症下藥。本章結構分為五節，第一節首先以社區發展的理論，分析我國社 區工作的脈絡及演變；第二節探討臺灣社區總體營造發展歷程及政策內涵；第三 節以臺東縣鹿野鄉永安社區做為研究對象，介紹臺灣社區總體營造成功案例；第 四節以日本造町運動為研究，藉由該國社區總體營造成功案例經驗，期能有所借 鏡與參考；第五節探討臺灣社區總體營造政策在實務操作上所經歷之瓶頸與解決 對策。

第一節 社區發展理論與演變

一、社區工作的兩個源頭：社區組織與社區發展

（一）

1.德國濟貧制度改革

工業革命時代，生產方式改變，農村失業人口湧向都市，原辦理貧民救濟工 作的教會，在人力物力上均不夠應付。1788 年，德國的漢堡市(Hamburg)實施濟 貧改革制度，稱之為「漢堡制」(Hamburg System)。1852 年，德國的愛伯福市 (Elberfeld)亦實施濟貧改革制度，稱為「愛伯福制」(Hamburg System)。此兩種大 致相同的濟貧制度的改革要點，約可歸納為下列四點：

（1）劃分城市為若干社區。

（2）結合社區中教育、衛生、福利及宗教組織，合力辦理救濟工作。

（3）運用社區志願工作人員從事服務。

（4）改變消極的財務救濟為積極的就業訓練，以鼓勵貧民自助自主的精神。

這種濟貧制度的改革措施，相當成功，使德國將農村的剩餘人口轉變為都市 中的生產力量。是為社會工作中「社區組織」(Community Organization)一詞的濫 觴（徐震，2004）。

2.英國睦鄰組織運動

世界上第一所社區睦鄰中心是 1884 年建立在英國倫敦東區貧民區的湯恩比

館(Toynbee Hall)，倫敦東區猶太教教士巴涅特與牛津大學經濟系講師湯恩比率同 教友及牛津大學學生進駐貧民區，與貧民共同生活、教育工人，為工人服務，以 帶動貧民自助、自強與自立的精神，在講堂授課時不僅講授經濟學，更對當前經 濟問題、社會不平等呼籲改革。這種改善貧民生活之方式，稱之為「社區睦鄰組 織運動」。社區睦鄰中心在社區工作上的貢獻有：

（1）工作以社區為對象。

（2）實施工作前先舉辦社會調查並依調查結果計畫工作。

（3）配合與聯繫社會有關機關，發掘並應用資源以推進工作。

（4）盡量使社區居民了解其需要並參與工作。

3.美國社區組織實驗

美國於 1886 年在紐約東區建立第一個社區睦鄰中心，其後美國社會工作史 上最享盛名之亞當姆斯女士因參觀湯恩比館之作法、成績與其所表現的精神深受 感動，於 1889 年在芝加哥建立「赫爾館」(Hull House)。這種社區睦鄰中心運動 在美國發展迅速而普遍，社區睦鄰中心不只對於所在社區貧民及整個社會福利之 推進大有貢獻，對於一般社會問題之研究與解決，以及社會改革運動之推展亦有 巨大影響（蘇景輝，1996）。另於 1917 至 1920 年間美國社工團體試辦之社區組 織工作，選擇在辛辛那堤(CinCinnatt)市為社區組織實驗區(CinCinnatt Social Unit Experiment)之研究，其推行方式以在貧民、勞工及移民聚集地區，組織街坊鄰里 福利會，鼓勵居民，直接參與並負責推動社區服務工作，以求改善其生活情況，

提高生活水準，其成就及效用由實驗證明有下列幾種功能：

（1）親睦鄰里，確定社區觀念據而謀求自助互助。

（2）社區生活藉可釐定標準，選定目標，由民力自動維持或完成。

（3）確定社區組織在社區工作上之作用及職責。

（4）確立社區組織為社區工作之一種方法、程序及工作範籌。

此實驗計劃結果，對社區組織之專業地位確立，而成為社會工作之基本方法 之一，有莫大貢獻（王培勳，2000）。此後，乃逐漸發展為社區工作三種基層組 織：即（1）社區福利委員會(Community Welfare Council)。（2）社區聯合募捐會 (The United Way)。（3）社區福利中心(Community Welfare Center)。至 1939 年始 由蘭尼於全國社會工作會議中提出報告，通過「社區組織」為社會工作中與社會 個案工作、社會團體工作的三大方法之一。於是「社區組織」一詞乃成為社會工 作與社會福利界中通用術語（徐震，2004）。

綜上所述，可見「社區組織」一詞為社會工作方法之一種。由歐美國家的濟貧制 度改革中演進而來，因應當時因工業革命而引起的社會問題與急遽變動，其作法 在運用社區中的內外資源以協助社區中的弱勢群體，解決社區解組問題，誘導地 方人民互助合作，民主自治，並與專家學者協同努力，從而獲取社會關係的和諧 與社區生活的進步（陳國鈞，1972）。

（二）由聯合國協助戰後經濟復興而來的「社區發展」工作 1.聯合國創立社區發展的經過

聯合國成立於 1948 年，以維護世界和平及協助二次世界大戰後世界經濟復 興為目標。1951 年，聯合國經社理事會(U.N.Economic and Social Council)通過議 案，企圖運用社區組織工作中的社區福利中心(Community Welfare Center)作為推 動全球經濟社會建設的基本途徑，並要求聯合國秘書長對此一中心目標及工作方 式作一調查。經調查結果，認為推動全面性的地區建設，必須由政府機構與民間 團體通力合作，許多農業國家原以推行之「民眾教育」、「農業推廣」、「合作事業」

及「鄉村建設」等，更適合戰後各開發國家當時社會之建設需要，於是，乃改變 前議，博採各國之專家及經驗，組織專門機構，自 1952 年起擴大推行，另以「社 區發展」(Community Development)一詞，作為此一工作方式之命名，全力在亞洲、

非洲、中東及南美等鄉村經濟落後地區廣泛推行，遂成為推進國際性社會福利與 社會改造的重要運動，亦為今日社區發展之基礎（徐震，2004）。

2.社區發展的定義

依聯合國文獻稱：「社區發展，係指人民自己與政府機關共同改善社區的經 濟、社會及文化環境，將這些社區與整個國家之發展融為一體，使地方社區能夠 對國家的進步有充分貢獻，這一種發展程序包括兩種重要的因素；一是人民本身 基於自動自發的精神，參加改善自己社區之的生活水準；另一是以鼓勵自動、自 助以及互助之精神，使其更能發揮社區發展之效力，並提供科學技術與其他相關 服務。」（李宗派，2002）。我國內政部「社區發展工作綱要」第二條則定義「社 區發展係社區居民基於共同需要，循自動與互助精神，配合政府行政支援、技術 指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，以改進社區生活品質。社區民係指設 戶籍並居住本社區之居民。」（蔣玉嬋，2004）。

（三）社區組織與社區發展之異同

社區發展，產生於農業社會的鄉村社區，其主要目的在打破舊的習慣，解決 農村人民之貧困、無知、疾病等問題，故其措施，旨在透過社會運動方式與教育 過程來培養社區意識，啟發社區民眾發揮自動自發、自助及人助的精神，貢獻人 力、物力、財力，配合政府相關支援、指導，以改善社區居民之經濟、社會、文 化等環境，提升其生活品質（黃碧霞，1999）。社區發展最重要的乃在激發社區 居民的需要感，引導他們參與各種計畫及行動，而處處使他們以自助的心理與精 神來推展工作。因此，我們可以看出，社區發展是接受歐美等國社區組織的理論 與採納各農業國家中的農業推廣、民眾教育、合作事業及鄉村建設等共同經驗，

而形成此一「人民自己與政府當局聯合努力，以改善社會的經濟與化的情況」的 工作過程（陳國鈞，1972）。

綜上所述，社區組織是一種社會工作的過程，它在社會團體間促進協調，以 充分運用社區資源，適應社區需要，從而獲取社區生活的進步。具體言之，社區 組織有四個要點：1.教育地方人士互助合作，免除衝突。2.利用地方資源，解決 地方問題。3.社會福利機構的建立，調整與工作配合。4.地方民主自治與專家合 作關係的建立，原以解決工業化都市的社會問題為主，但近年來社會組織的原則 與方法也運用到鄉村地區，而社會發展工作也由農村漸次擴展到都市，社區組織

與社區發展之間的差別日微，關係漸密。二者趨向於相互運用（白秀雄、李增祿，

2000）。另徐震（2005）也認為，社區組織，是在沒有政府協助的情形下，由民 間團體自行推動，其目的常在影響並說服政府，以接受某種方案成為立法，以負 其「為民服務、為民除害」之責任。而社區發展則常在政府的輔導下，由政府鼓 勵民眾以民主的方式進行，其目的尤在培植民眾自動自發的精神與養成其民主自 治的能力。惟兩者均著重由下而上的程序，以人民為主的精神，與喚起民眾積極 參加的作法，則完全一致。是故「社區組織」與「社區發展」兩名詞：1.在服務 對象上是相同的，同為社區居民。2.在工作目標上是相同的，因為改善社區生活。

3.在工作方式上是相同的，因為由下而上的自治方式，只是在起源上不同。前者 因改善濟貧制度而引起；後者因協助經濟復興而引起，因此，前者與社會福利相 結合；後者與地方建設相結合。據此，我們可以說：社區組織走的是專業化、病 理化與服務導向的微視路線；社區發展走的是普遍化、生活化與變遷導向的鉅視 路線。經過幾十年的發展，目前社區組織的工作業已擴大，政府單位業已參加，

而社區發展又已在都市中推行，兩者到目前可以說已經大部分合而為一了。

二、社區發展理論與實務模式

社區發展，源起於二次世界大戰後聯合國所強力倡導的世界性運動，它曾被 認為是一種過程、方法或方案，一種運動、專業或哲理。由各種有關社區發展的 文獻資料，瞭解聯合國及世界上大部分的社區發展專家學者們認為社區發展是一 種解決問題過程及方法，及經由一個社區的居民參與討論社區的問題和需要、確 定他們的需要與目標、在政府及有關機構協助下大家共同做計劃以及決定如何才 能最有效地運用各種資源已達成他們預定的目標。綜觀（李增祿，1986；蘇景輝，

1996；徐震，2005；詹秀員，2006）有關社區發展之文獻，認為社區發展之基本 理論及實務操作模式可歸納如下：

（一）溝通理論

運用溝通理論於社區發展工作時，所謂溝通包含三個層面：第一個層面，為 專家學者與地方領袖之間、地方領袖與居民之間、社區工作者與地方領袖及居民 之間面對面的交談或觀念的溝通；第二個個層面，為有關社區發展知識與方法等 之傳播，是社區發展的基礎；第三個層面是有關社區發展各級機關及民間觀念或 想法的由上而下或由下而上之交流或溝通，藉此溝通讓負責地區性或全國性策劃 的人可洞察社區居民之想法與需要，同時也讓社區居民瞭解策劃者所面臨的問題 及其對策。惟有建立與社區系統內、外各相關部門間，包括垂直系統到平行系統 之間順暢無阻的溝通管道，政府施政與基層民意、社區領袖相互間、社區領袖與 組織成員，社區居民相互間之理念、意見與訊息才得以交流、回饋或反應，進而 促使社區發展工作順利推展。

（二）衝突理論

認為社會上充滿了眾多的利益團體，各自為權力與利益爭取。社會問題的成

因乃在於社會上的財富、資源、權力的分配失去平衡，利益團體間的衝突難以解 決。從表面看來，社區衝突的存在或許會對社區內部的人際互動或決策過程造成 緊張或阻力，甚至影響到社區事務的推動，但它往往也是一股制衡社區權力腐 化、濫用、公共資源被少數人控制的重要力量。因此在探討社區總體營造的瓶頸 時，衝突理念的基本觀點，能提供研究者另一個觀察架構或逆向思考觀點。

（三）做決策理論

做決策，視任何一個機構團體或個人隨時都會面臨的一項工作、課題或情 境。推動社區發展實務過程中，也需要面臨做決策之情境。做決策的計畫變遷過 程，可分為下列四個程序或步驟：

1.爭論，即面對面討論問題。

2.評價，即評價計畫方案。

3.決定，即共同做決定。

4.經營或運作，即精細策劃，分派工作，合力完成任務。

在評估一項社區服務或活動方案前，必先經由相關人員藉由共同溝通討論來確認 社區問題或居民需求，再進行相關資源之評估、整合。在整個溝通、折衷及做決 策過程中，難免因理念、角色與意見不同，產生爭論、對立甚至衝突，當最後達 成共識與合作承諾後，決策終告定案。

（四）均衡發展理論

國家發展的內涵有二：一為經濟發展；二為社會發展。就性質而言，前者以 物為基礎，注重物力資源的開發；後者以人為本位，著重大眾福利的增進。就兩 者的關係而言，經濟發展只是社會發展的手段，社會發展才是經濟發展的目的。

均衡發展理論強調在推動社區發展過程與目標設定時，應重視全面且均衡發展的 工作準則。均衡發展策略之主要內容可分為三點：

1.整體的發展觀念－均衡發展策略是一套整體的綜合發展計畫，應包括經濟、

社會、政治、文化各方面，使各種計畫結合起來，共同推進。

2.平衡的發展措施－均衡發展策略不僅著重經濟與社會的平衡，並顧及工業與 農業的平衡、城市與鄉村的平衡，以協調各種力量，相互支援。

3.民主的發展程序－均衡發展策略特別強調居民的民主參與，以發揮民眾的自 助力量與提高民眾的自治精神。

均衡發展策略之三項主要內容與社區發展之基本精神完全相同，因為社區發 展本身即是：各種業務的綜合發展、經社城鄉的平衡發展、大眾參與的民主程序。

因此，推行社區發展正是地方社區中，對國家均衡發展策略的實踐與執行。

（五）基層建設理論

近年來，行政學家對於國家的經濟社會建設，提出民主(Democracy)、分權 (Decentralization)及發展(Development)的三 D 理論。此一說法，打破過去中央集 權與地方分權的爭論，主張由中央機關協助地方機關從事建設工作，並鼓勵地方 的創造力量，以提高全國的行政效率。各國推行基層建設的趨勢與社區發展的基 本精神相符，其要點有二：

1.由下而上的發展－社區發展本身就是一種基層建設。他強調社區居民的參與 和創造、自助和自治、人民和政府的合作、地方與全國的一致。因此，社區發 展本身就是一種「由下而上」的發展，及「向下紮根」的方法。

2.由點而面的發展－社區發展以「社區」為地方基層建設的單位。在此一小單 位中，提出適合地方需要的發展方案，採用鼓勵、自助自強的教育方法，以改 善居民生活。從而集合若干生活已改善之小社區而為大社區，進而為國家整體 的全面建設。

（六）計畫變遷理論

Lippitt 等(1958)認為，所謂計畫變遷始於一項決策，俾以一種有計畫的努力 去改進個人、團體、組織、社區，乃至於整個文化，並藉由外來於政府、專家學 者或其他民間機構的協助以達到社區經濟與文化等面向有計畫平衡的發展。其理 論可歸納為下列三項要點（引自李增錄，1986）：

1.變遷應作通盤規劃的引導，應用人的智慧與科學的方法，去引導社會的變遷，

使之符合大眾的希望。

2.變遷的目標應藉由公眾的智慧，透過社區民眾參與的過程而共同決定，始能 符合民主的社會與大眾的福祉。

3.變遷的內容常因各地區需要之不同而必須作因地制宜的協調。對於全國性與 地方性的計畫變遷應相互協調，配合實施。

依據文獻探討，李增祿（1986）以有目標、有方向的計畫變遷理論為社區發 展之主要理論，認為社區發展工作者為變遷的推動者、溝通協調者，視社區為案 主體系。Popple 等人(1995)認為，社區工作者應藉由發展與政府間建立的夥伴關 係，以及操作社區計畫模式，來為他所服務之社區爭取更多的權益（引自賴兩陽，

2002）。社區發展的任何方法都是都是基於計劃變遷理論之某種形態，在發展中 或已開發國家之落後地區，至少可歸納出創新改革、改變習俗、行為改變、過程 取向等四種有計劃變遷之社區發展實務理論模式，此四種實務模式意義內涵與樓 曼斯所提出的社區工作實務理論三大模式：社區發展模式、社會計畫模式、社會 行動模式有諸多共通論點及相似之應用價值，茲綜合探討此四種實務模式：

（一）創新改革模式：強調社區變遷的過程是由一段時間的經過來完成，變遷的 過程有一個「開始」及「結束」。首先由變遷的推動者或社區發展工作者，提出 新的理想或計畫給潛在受惠者，即社區居民。以問題解決的過程，來發展社區的 意識，改善社區環境。在變遷的過程中，有兩股力量在理想計畫與整合之間相互 對立。一股係改革者之新理想、新技術或革新行動，簡稱改革行動；另一股為社 區居民對新理想、新技術或革新行動的響應行動，稱為居民響應。由於受許多因 素影響，社區居民也許會在開始推動後的某個階段拒絕這個創新計畫，則此理想 計畫可謂以失敗結束。若順利完成此理想計畫即謂成功整合。

（二）改變習俗模式：強調變遷的推動者或社區工作者及案主、社區或社區居民 之間的合作。改變習俗的目的在使社區不受拘束地成長或發展，有賴社區規劃人 才來參與瞭解問題，提出解決問題之計劃策略、引導複雜的變遷過程。經由增進

居民之新知識或新技術，協助他們透過技術能力的運作，以更有系統、有效率的 方式執行，如工藝上、政治上、經濟上、社會上、法律上、意識型態上、宗教上 等途徑，將各種服務傳遞給有需要的人群，一連串不斷的努力去贏取居民的合 作，結合社區力量尋求權力及資源之再分配，來完成社區之各種發展目標。

（三）行為改變模式：行為改變模式係基於心理學方面之社會學習理論，認為人 們學習之主要決定因素，為他們所居住社會之規範、組織或制度。社區發展的成 敗可由社區居民行為改變情形來斷定。社區發展工作者也是變遷的推動者，他們 相信只要價值觀念或態度改變，行為也會跟著改變。因此，社區發展工作者之主 要任務或功能在於運用學習原理之教育計畫，來改變居民之價值觀念、態度及行 為模式，而促使社區發展功能提升。

（四）過程取向模式：強調由社區發展工作者跟社區居民之溝通，經由教育和組 織之過程，改變居民的態度和行為，使社區民眾廣泛地參與社區事務，共同來決 定社區目標與行動方案，可達成解決社區問題、獲致社會變遷的目的。此一模式 主要重點包含民主的工作程序、志願合作、自助互助、建立社區共識、培養地方 領導人才、教育和組織民眾的過程等，而不僅是任務目標，如物質的改進、設備 及服務之提供等。社區工作者必須瞭解變遷的團體動力，並相信居民參與及民主 方式之功能。居民參與可視為社區發展之目標，也是一種手段或方法。並認為增 進居民參與，可促使社區環境與生活條件獲得更好的改善和進步。

綜合上述，社區發展的主要精神是解決居民切身需求的問題，且社區居民必 須積極參與，而居民的自覺、自發與自治是社區發展能否成功的關鍵，強調「由 下而上」的居民參與，讓社區居民管理自己，欲提升或擴大社區發展功能，實需 透過民主制度的過程，綜合運用社區革新的方法，組織、教育及積極培訓社區工 作幹部之方案，助人與自助，才能在有系統、有計畫的教育過程中，逐漸改變或 提升社區領袖、幹部及居民對推動社區發展之認知，改變居民行為及態度、促進 居民參與及培養鄰里互助行動。其最終目標在於尋求人的改變和發展，以促使社 區在社會、經濟、文化及精神等層面，產生有計畫、有目標、積極且正向之變遷，

以為社會安定的力量。

三、社區發展工作之演變與檢討

（一）

「社區發展」此一名詞，雖由聯合國正式公諸於世並積極推動的一種工作方 法，事實上其精神與作法在我國早已存在，如：社倉、社學、鄉約制度、義田、

會館、修橋鋪路、濟貧賑孤、合會互助等，由民間社會合力舉辦的社會福利措施，

在中國的歷代史料中均有記載，只是名稱有所不同，但與當前社區發展推動的工 作甚多雷同（王培勳，2002）。

1924 年晏陽初等在河北定縣推行鄉村平民教育，以經濟、文化、政治、衛

生四項綜合的教育方案，期以治療當時農村的貧、愚、私、弱四種病症；1927 年陶知行等在南京創辦鄉村師範學校及以後的江蘇寶山師範學校等，主張以學校 為中心，改造鄉村社區；1929 年梁漱溟等創立河南村治學院及以後的山東鄒平 實驗區等，均以解決社區問題、引導社會變遷為目標；張鴻鈞等人在華北、華中 地區推動的鄉村建設運動，不但對當地農村地區人民生活之改善、態度觀念之改 變、文盲之減少等均有極大的成效。這些運動與實驗有關的理論與作法，於第二 次世界大戰以後，由晏陽初先生將其在中國河北定縣推行的鄉村建設經驗，推展 於菲律賓，稱為「菲律賓農村建設運動」，並經英文讀者文摘予以報導，之後亦 應邀赴拉丁美洲、非洲各地講述中國平民教育之經驗，1949 年，我國社會工作 專家張鴻鈞先生進入聯合國「社會暨經濟理事會」擔任研究室主任，從事社會福 利與社區發展工作，將中國的鄉村建設經驗，傳播於海外，對聯合國及世界各地 區在推行社區發展工作，帶來相當的影響與貢獻（徐震，2005）。

中國鄉村建設運動，特別重視鄉村的組織工作及鄰里鄉黨的結合，並強調社 區中各份子間休戚相關、利害與共的關係（此即現今所強調的社區意識），其工 作方法著重在教育、組織及激發人民自動的力量三方面，過程中，社區工作者協 助居民組織起來，經由研究社區共同需要，協調各界力量，動員內外資源，採取 自助行動計畫，以解決社區共同問題，發展社區合作精神，提高居民生活素質與 促進國家整體建設目標，這種建設必須靠私人或社會團體由下而上的努力，自動 自發，而後產生力量，不可能全靠政府推行，此與聯合國對於社區發展的定義中 強調的社區居民的自動與自助精神，完全一致（朱立君，2003）。

（二）基層民生建設運動的啟動

政府於 1949 年播遷來臺，鑒於大陸失敗之經驗，除政治方面厲行改革之外，

對攸關人民生活改善、繁榮經濟等極為重視，特參考在大陸地區鄉村建設運動和 各地社區發展實驗的經驗，於 1955 年在當時的農復會的指導協助下，先後在臺 北縣木柵鄉、桃園縣龍潭鄉及宜蘭縣礁溪鄉等地區試辦基層民生建設。當時以「增 加生產教民富，改善生活使民享」為工作目標，其主要項目及內容包括：

1.生產建設：以各種方法增進農民生產能力，來改善農村居民的經濟狀況，如 農作物改良與推廣、家庭副業、改善家屋、美化環境、電化農村、修治道路等 有關民生之各項建設。

2.教育文化：充實設備，使兒童有充分就學機會，開辦各種職業補習班授以專 業技能及公民知識，提倡各種體育活動及農耕比賽，於增進生產技術中獲體育 之實效。

3.社會福利：開辦幼稚園及托兒所、推行守望相助、對孤苦無依者給予救助，

加強農事小組活動，健全四健會組織使農村青年均有正當之活動。

4.衛生保健與環境改善：改善環境衛生、修建道路、改良飲水、教授營養常識、

消除蚊蠅及普遍疾病之防治等（王培勳，2002）。

中國農村復興委員會出版之「臺灣省基層民生建設」中指出：民國以來，各 地辦理地方自治實驗區，其性質與基層民生建設實驗區的工作大略相同，不過其

實驗地區與範圍有大小不同而已。在當時有河北及山西、廣西、貴州、四川、福 建等省的實驗地區，各種地方自治實驗工作，對於地方政治經濟社會文化各方面 均有重大的影響與貢獻。足見我國於第二次世界大戰以前在中國所推行的各種鄉 村建設的實驗工作實為「基層民生建設」之前身。時代轉移，倡導者換個名詞，

增加新的理論與方法，以適應不同時間與空間之需要，其思想與工作方式，固仍 一脈相傳也（徐震，1982）。

在臺灣推行民生基層建設工作期間，聯合國社區發展與社會福利官員曾先後 多次來臺，經內政部安排參觀我農村建設與基層民生建設工作。1962 年，時張 鴻鈞先生出任聯合國「亞洲暨遠東經濟委員會」(ECAFE)社區發展顧問，負責亞 太地區各國農村社區發展的訓練工作，乃建議政府以「社區發展」一詞，取代當 時的「基層民生建設」，並歸社政單位主其事，以後亦曾多次返國，協助籌劃社 區發展計畫，此為臺灣引進「社區發展」工作之開端（徐震，2004）。

（三）民生主義現階段社會政策

接著一連串的經建計畫，使得臺灣的物質建設與經濟建設突飛猛進，但此時 的社會建設卻未能相對的配合發展，逐漸造成經濟與社會發展的差距，有鑑於 此，1965 年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，主要包括：社會保險、國 民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展等七大社會福利 措施。這一社會政策，成為日後臺灣社會在實施社會福利相關措施和社區發展時 一個最根本的依據，並明定社區發展為整個政策的實踐方法，該政策中「社區發 展」主要內容有：

1.採社區發展方式，啟發居民自動自治之精神，配合政府行政措施，改善居民 生活，增進居民福利。

2.設立社區服務中心，由居民推薦熱心公益人士組織社區理事會，並僱用曾受 專業訓練之社會工作人員，負責推進各項工作。

3.加強公共衛生及康樂設施，積極推廣道路橋樑之修築與公園、公廁、游泳池、

體育場之設置。

4.鼓勵社區內居民，以合作組織方式辦理消費、副業生產與運銷、公用福利等 事業（莫藜藜，2004）。在政策頒行初期，由於工作經驗不足，加上相關法令 欠缺，遭遇相當多的困難與挫折，在整理違建、開闢道路、遷移電桿…等事項 時，遭遇各單位依法干涉，甚至處罰，雖靠工作人員之熱心努力，克服困難，

但成效不大（王培勳，2002）。

內政部為加強各方面之協調配合，貫徹社區發展工作之推行，乃擬訂「社區 發展工作綱要」於 1968 年由行政院頒布，同年臺灣省政府公布「臺灣省社區發 展八年計畫」，其訂立的建設目標為：

1.徹底改善環境衛生、消滅髒亂，促進國民享受現代化之生活環境。

2.整修道路、發展交通，以利民行。

3.實施就業訓練、提高生產技術、增加民眾收入，以裕民生。

4.加強貧民救濟、輔導改善生活。

5.提倡正當運動、樹立生活規範，匡正社會風氣。

6.加強社會教育、培養愛國愛鄉精神，建立人生服務觀念，共同維護並發展社 區建設成果。

八年計畫依序逐次推行，基礎工程建設，有形、易見成效，足以提高社區居 民的興趣，計畫中最有特色的是以團隊工作方式推行社區發展，各單位依業務性 質分工，除社會處掌理綜合業務外，民政、教育、建設、農林、交通、衛生、糧 食、警察等單位，均各有所司，共同參與（王培勳，2002）。當時係以推動基礎 工程建設為工作重點，社區發展之執行，認為除基礎工程外，生產福利、精神倫 理建設亦不宜偏廢，力謀整體均衡發展，之後，由於能源危機及十大建設之推動，

政府財務吃緊，乃於 1972 年將「臺灣省社區發展八年計畫」修訂為「臺灣省社 區發展十年計畫」，修正社區建設補助經費及社區配合款比例，不分先後，齊頭 並進，確定三大建設目標為：

1.完成基礎工程建設，以消除髒亂，改善環境衛生。

2.實施生產福利建設，以消滅貧窮，提高生活水準。

3.加強精神倫理建設，以端正社會風氣，重整道德。

本計畫乃綜合性的社會福利，也是全面性的社會改造，政府以此為促進民生 建設的施政重點，來進行鄉村生活的提升（劉脩如，1977）。是項計畫結束後，

省府鑑於社區發展是一項持續性的社會福利建設，又訂定社區發展五年後續計畫 繼續推動，共施行二期，其工作目標，仍以十年計畫之三大建設為目標。但其工 作重點著重在維護及發揮社區建設成果、舉辦社區文教康樂活動、擴大志願服務 及積極推動精神倫理建設，期能達到培養民眾勤儉樸實、互助合作精神，使人人 關懷自己的社區，共同維護其安定與和諧。

「社區發展工作綱要」推行了十餘年，由於社會條件的急速變遷，各級政府 及社區理事會均反應希望修訂，於 1983 年頒行「社區發展工作綱領」，由過去強 調行政動員，變成為基於社區居民共同需要，有效運用各種資源，從事綜合建設，

以提高社區居民品質，並由政府予以行政支援、技術指導。其主要工作係就規劃 成立較久之社區，逐年指定列入當年度後續計畫，對其基礎工程、生產福利及精 神倫理等三項建設再予辦理加強工作，維護各已發展社區之建設成果，建立社區 福利服務體系，及視需要規劃新發展社區，其推行原則強調組織教育、自助人助、

參與合作及精神與物質並重。並以小康計畫、家庭副業、媽媽教室、農業托兒所、

社區產業道路、社區排水工程、簡易自來水工程、修建社區活動中心、美化社區 環境、社區守望相助等為初期之工作內容。此項改變對社區的劃定、工作項目，

不但提出具體的條件，而且對社區的範圍、權責、居民參與、基金、理事會等均 有詳細規定，這階段的社區發展政策，對當時之鄉村建設在改善基層社會、經濟 及文化環境，提升社區居民生活品質，增進團結互助精神及縮短城鄉差距方面，

其工作成果與貢獻確已普獲社會各界與地方民眾所認同與肯定（黃碧霞，1999）。 此後，為因應社會環境之變遷，使社區發展工作法制化及期望改變社區體質，於

1991 年修訂發布現行的「社區發展工作綱要」，使以往的社區組織由村、里、鄰

長組成之「社區理事會」改為依「人民團體法」組織型態運作，並積極鼓勵基層 民眾本著到民主自治和自助互助精神成立「社區發展協會」，此等協會乃成為目 前台灣執行社區總體營造業務的主要組織，也是社區事務由居民做主的開始。

至此，回顧臺灣 40 餘年的社區發展工作，綜合多位學者的研究（劉脩如，

1977；徐震，1982；林振春，1995；黃碧霞，1999；王培勳，2002），針對社區 發展工作的檢討歸納出以下：

1.當前推行社區發展的功能

（1）奠定三民主義的基礎：社區發展工作之內涵，包括民族主義的倫理建設，

民權主義之自治精神，與民生主義之福利事業，工作之推行著重組織與教育 之過程，發展方向著重於社會與經濟之結合，這種方式推行於基層社會，實 為向上發展與向下紮根的有效方法。

（2）獲得社區居民之向心：社區建設關係居民日常生活之直接利益，社區有 形建設，的確改善居住環境和設施，一般人士均認為政府致力於基層建設，

啟發居民自助之作法，實為結合地方利益，取得居民向心之有力措施，社區 意識逐漸增強，對社區工作之推動有極大助益。

（3）社區自主性與自助性之萌芽：臺灣的社區發展，在組織型態上已順利轉 為依據人民團體法而設立的社區發展協會，在工作推展上也由政府主導及他 助性，逐漸引導、鼓勵、組織民眾，尊重居民之意願，倘能持續運用社區發 展之觀念與做法，可收事半功倍之效果。

2.過去有關工作方法的缺失

（1）各單位各自為政，缺乏協調配合：社區發展涉及經濟、交通、衛生、教 育、農林、水利、社政、民政、治安、環保等諸多單位，各有主管，缺乏整 體之策劃、配合與協調，使團隊精神無從發揮，各發展政策搖擺不定且多未 與區域發展計畫相結合。

（2）社區缺乏組織、規劃能力及人才：一個社區的前提工作是社區組織，而 社區組織之奠基，乃在社區領袖人才之發掘與社區意識之培養及社區人力之 動員，現行社區範圍太小，人力物力有限，社區資源的開發與運用不理想，

社區居民缺乏運作社區的能力，社區多仰賴上級之指示而依樣畫葫蘆，社區 缺乏自發、創造、學習與討論之精神，無法自立。

（3）社區理事長與村里長角色職責相重疊與混淆：社區與村里的範圍相當，

村里長與社區理事長若不是同一人時，易造成相互間的猜疑與不合，各自結 合地方派系，互相牽制，影響業務推動與社區和諧。

（4）過度重視行政管理：地方政府對社區發展工作規定太多；求功太急，社 區發展意在促進社區進步，是一條長遠的路程，絕不是一個可以限期完成的 必須階段，應正視各社區之多樣性，依社區的特性與需求給予支援。

（5）建設成果不易維護：各單位為爭取經費、績效，重物質而輕教育，重規 定而輕自強，建設是否為社區所需乃在其次，建設成果能否經常使用或善加 維護，則未能計及。

四、小結

綜合上述，高度工業化與科技化時代的浪潮，為臺灣社會組織及人文素養、

思想觀念、自然生態以及生活環境等層面，帶來衝擊與轉變。社區組織結構的變 遷與社區生活模式的改變也在此時蘊釀，面對這些隨著社會變遷而來多元且錯綜 複雜的社區工作新課題，絕非政府單位或民間所能獨立因應，而是需要政府各部 門、非政府組織以及社區居民共同來協調、整合和承擔。

第二節 臺灣社區總體營造發展歷程

一、社區總體營造之蘊釀

隨著臺灣經濟、社會、文化與政治歷經經濟富裕、政治解嚴、威權主義政治 逐步轉為民主化、本土化，社會運動如雨後春筍般冒出來等過程的轉型，已使得 社會發生相關大的轉變，農村大量的勞動力移入了都市，家庭型態丕變、人際關 係疏離、公共事務乏人關心、生態環境破壞嚴重、缺乏對土地及族群的認同，無 法建立共同體意識（文建會，1998），而原本凝聚鄉里庄頭的地方常民文化，也 因社會經濟的快速轉型，工業化、標準化的取向，使得地方的獨特性慢慢式微，

鄉土文化與歷史遺產不斷消失等現象日益嚴重，傳統的社區發展工作重硬體忽略 軟體，既有社區發展政策已不符客觀環境之需求，地方被動心態依賴政府，原先 透過政府力量由上而下的社區發展工作方式不符現實環境需要，捉襟見肘，必須 改弦易轍（江天健，2003）。基於對這塊我們生活土地的認同與愛護，不少自主 性、草根性的民間組織相繼成立，運用各自的專長，在各地展開不同類型關心自 己所在地方的活動，推動一系列社區再造、文化傳承的工作，最後，更結合了政 府、專業人士、民間社團及社區民眾等集體的力量，匯聚成波瀾壯闊的「社區總 體營造」運動，由文建會成為這場運動的火車頭，同時也成為政府接替過去「社 區發展工作」的主要社區政策（林振春，1999）。

二、社區總體營造之興起

與社會倫理的重建」為題，報告中清晰的指出社區與文化的重要性，為生命共同 體的論述拓展了視野：「地方文化建設中最常被忽略的功能及目標，就是在於社 區共同體意識的培養」、「舊社區組解而新社區仍未成形，造成國家社會缺乏內聚 力，而非一具體的有堅強生命力的共同體。最後並提到「目前的社會文化系統，

產生民間與官方在某些程度上的隔閡，希望今後能調整文建會與地方文化中心的 關係，並透過地方文化中心，積極整合各種民間的社會文化資源，這必須從文化 發展與文化建設的角度來解決問題」。這篇報告被當時李登輝主席譽為歷年中常 會最好的報告之一（文建會，1999）。開展了文建會以「社區總體營造」為其政 策推動的主軸。

為了要倡導其於「經營大台灣」一書中，盼能運用民間的智慧和活力，配合

「終生學習」的理念，實現「生命共同體」的理想，李前總統登輝先生於 1994 年，台南市社區文化巡禮活動中致詞，以「創造新的人和新的社會」為題，提出

「社區意識就是生命共同體的意識，就是要打破傳統的地方觀念和封建的族群意 識，創造新的社會，同時也等於創造了一個新的人」，之後又於「關懷社區，促 進祥和」巡迴演講中以「經營大台灣、從社區建設著手」為題，講述「生命共同 體的理念，須從社區入口，自我管理、改善環境、建立共識、培養認同，讓我們 的家園成為一個個人親、土親、文化親的社區」（李登輝，1995）。

1994 年文建會副主委陳其南赴日考察「造町」、「美化造街」、「地方文化產 業」等業務（陳湘琴，2008），同年，文建會申學庸主委，在立法院做施政報告 時，首先提出了「社區總體營造」這個概念與計畫，延續李前總統對於社區文化、

社區意識、生命共同體的概念，將之整合轉化為具體可行操作的政策，藉由人、

文、地、產、景等面向切入文化發展及再生策略（黃源協，2004）。期盼從文化 建設的角度切入建立台灣基層社區的共同體意識，希望不論是在城市或鄉村，生 活環境、美學品味、社區秩序或是產業型態，都可以帶來一個全新的風貌（文建 會，1999）。運用各種方法與手段，將居住在一個小地域（社區）內的居民凝聚 共識，透過大家的參與，共同規劃社區的願景，面對社區的問題，提升社區中已 經逐漸喪失的居民自主能力，讓居民瞭解並肯定社區的文化資源，以「由下而 上」、「自立自主」、「居民參與」、「永續發展」的原則，將臺灣族群融合，文化多 元的珍貴價值，深植人心，建設一個新的「人文台灣」，讓臺灣成為全民所追尋

「心之所在」的故鄉（文建會，2004）。

三、社區總體營造的意涵

社區總體營造要由點到面的推動，的確是一項重大的文化工程，需要政府各 部門、各類公益組織、專業工作者及社區民眾，共同投入，形成一種社會運動，

始能全面展開。

要推動社區總體營造，必須先瞭解社區總體營造的意涵。什麼是「社區」？

範圍有多廣？依據社會工作辭典（2000）的定義：社區一辭是由英文 Community

直譯而來，社區是佔有一定區域的一群人，因職業、社會文化、生活水準、歷史 背景、地理環境或其他特別因素，而造成各種不同的自然團結、自然地域，他們 與其所生存的區域相契合，彼此間存在著一種相互依存的關係。具體言之，社區 包括下列幾個要素：一、社區是一群人共同生活的一種最小單位的地域，住在此 特定區域內的居民從事共同互賴的生活；二、它的居民具有地緣的感覺或某些集 體意識和行為，他與其他社區能清楚看出有所不同－基於該社區的風俗、生活方 式、或我群意識或共同的記號象徵。具有從屬感，大家均感互相隸屬、互相依賴，

建立有共同目標，並能採集體行動以期實踐；三、它有一個或多個共同活動或服 務的中心。而「總體」則是整體、全面性思考的意思，也就是要能滿足社區生活 各方面的基本需求；「營造」含有經營、創造的涵義，社區工作應發揮創意，依 據自己的社區文化特色來推動，其層面從社群文化的本質、價值觀到諸多有形、

無形的社會文化現象。

文建會陳其南副主委在其「社區總體營造與生程學習」一書中，對社區總體 營造的定義如下：『社區總體營造代表一種思想模式，由中央主導轉為地方主導，

由資源供給者出發的立場轉為由生活者出發的立場，是以社區共同體的存在和意 義作為前提和目標，藉著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區意識，經由 社區的自主能力，配合社區總體營造理念的推動，使各地方社區建立屬於自己的 文化特色，也讓社區居民共同經營「產業文化化、文化產業化」、「文化事務發展」、

「地方文化團體與社區組織運作」、「整體文化空間及重要公共建設的整合」及其 他相關的文化活動等。如此因社區民眾的自主與參與，使生活空間獲得美化，生 活品質獲得提升，文化、產業、經濟再行復興，原有的地景、地貌煥然一新，進 而促使社區活力再現。如此全面性、整體性的規劃與參與社區經營創造的過程，

稱為社區總體營造』（陳其南，1996）。

「社區總體營造」結合了「社區‧總體‧營造」三個要素，明白表示社區生 活是整體不可分割的。居民是社區的主體，社區的問題，就是居民共同的問題（文 建會，1998）。因此，社區總體營造，就是社區居民自動自發的參與，發揮創意，

進行全方位的經營和管理，建立屬於自己社區的文化風貌，社區居民透過討論、

組織、行動，一起改造自己生活的家園。住民參與，是社區總體營造最重要的精 神。任何政府或專家，都不可能完全了解社區居民內心所感所想，只有居民自己 最貼近他們所居住的地方，最能了解自己對事物的感受。由社區居民的角度來 看，社區總體營造就是要讓民眾對自己居住的環境擁有發言權，能夠選擇並營造 出自己想要的生活樣貌。由政府部門的角度來看，任何政策要能為民眾所接受，

施政要具有合法性，便要使社區居民的意見能夠參與其中。政府部門只是資源的 提供者，社區本身才是資源的享有者，只有社區才能整合運用這些不同種類和比 率的資源，這就是社區營造的政策意涵（新竹市立文化中心，2001；陳其南、陳 瑞樺，1997）。

綜上可知，從歷史變遷角度來看，一項政策出現有其特定時空背景和條件。

昔日臺灣社區工作採取由上而下社區發展方式，與當時處在工業化、都市化初期

階段環境及接受聯合國發展方案協助有關。當 80 年代台灣成為高度工業化、都 市化國家，民間意識抬頭，並且在全球化與在地化衝突和民主化社會導向時代所 帶動社區時代風潮下，由下往上的社區總體營造方式自然成為社區工作主軸。若 從時空轉移的角度來看，可謂社區發展方式完成其階段性任務，而改由社區總體 營造接棒，是一種與時俱進的變遷現象（江天健，2003）。

四、社區總體營造政策執行主體之互動關係

隨著民主社會與民意政治的興起，民間部門渴望參與公共事務的心志與意願 日深，不斷要求政府開放人民參與公共事務的機會與空間。於此同時，國家也深 受社會福利供給與經濟成長的雙重需求之驅迫，不斷擴張政府職能，卻發現到國 家經濟資源之有限、政府科層體制複雜致權責歸屬不清，政府行政管理職能持續 弱化，無法正確評估社會需求而使得資源配置失當。因此，政府在面臨上述壓力 之下，不得不調整其職能與角色，逐漸釋放公共事務主導權，邀請民間部門共同 參與提供服務，形成政府、社區居民和專業輔導團隊的三角合作關係（陳景霖，

2008）。

社區與居民乃是社區營造與永續經營的主體，政府所扮演的角色也從過去的 主導、控制，調整為輔導社區以及與社區相互協力合作。透過民眾對社區事務的 認識與關心，改變民眾從單純的依賴政府指揮決策，重新體認到自己在社區營造 過程中的參與付出能為社會帶來一股新的活力。社區是政府與民眾接觸的介面，

透過社區組織與居民之間彼此信任關係的建立，引導社區成員共同的需要和理 想，結合力量互助合作，凝聚社區民眾認同與歸屬感，加強社區與政府的互動，

不但可以讓民眾願意親身參與社區營造，並且也可以提升未來社區的競爭力。

專業輔導團隊是一群擁有專業知識背景或實際運作經驗的團體，政府在社區 總體營造計畫執行過程中，或因社區居民公民意識的提升、公共領域結構的轉 變，往往未必能對社會問題提出最佳的解決方案與最適切的公共服務，而需要中 介組織的協力等因素，必須藉助其推動相關計畫，諸如專業服務、溝通協調、規 劃研發等，以深化公私部門夥伴關係並補政府人力與能力之不足，期能有效率的 反應社區需求，透過長期的深根社區、持續與民眾對話，逐漸與居民建立信任關 係，建立社區組織間的共識與連結，發揮網路結構整合功能，是提供諮詢的輔導 者與資源協調者；參與政府政策的規劃與方案之執行，來協助政府改善其公共服 務之效率與品質，能真正瞭解社區的實際需求和發展困境，因此這些專業輔導團 隊不但扮演了彌補政府不足的功能性，也形成了觸動社區成長的關鍵性角色。

社區總體營造的開始，通常是由一群關心社區問題，願意為家園奉獻心力的 人來開啟這扇大門。不同階層各式各樣的個人與團體組織，在社區總體營造中扮 演著不同的角色、有著不同的功能與任務。他們分別站在適當的位置來協助社區 總體營造工作的推動。公部門、社區與專業輔導團隊藉由達成共同目標的共識，

透過公平和有效的社會資源整合，以分工、學習、互動的良性態度合作，培植社

區的社會參與權能。在此種關係中，公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，期 望結合政府與民間力量，拉近彼此認知差距，透過資源的有效整合，達到滿足人 民的多元需求，解決社會公共問題，共同攜手打造社區願景，締造雙贏。

五、社區總體營造執行主題及策略

社區總體營造政策，在營造主題方面，揭櫫了造文、造產、造景、造地和造 人五大營造主軸，使得營造的項目涵蓋了生活問題的解決、鄉土文史的探尋、民 俗活動的開發、地方產業的振興、景觀與空間的改造、古蹟和建築聚落與生活空 間的維護與建立、自然資源的保存或發掘等等，以建立社區文化、凝聚社區共識、

建構社區生命共同體的概念，作為文化行政的新思維與政策（蔡秀美，2004）。

透過社區居民的討論、組織、行動，先由外部政策的帶領刺激，引發居民對自我 全力與地方事務的關心，漸進地由居民來主導社區營造的進行，使一個地方和社 區重新恢復生機和活力。社區是多元的，每個社區都有其獨特性與各自發展的課 題，社區總體營造的推動，除了把握社區自主、居民參與及資源共享等原則外，

在推動時更應因地、因時制宜，居民應該先找出社區特色或問題，分別從單一不 同角度切入，配合社區發展階段，在帶動其他相關項目，逐漸整合成一個整體的 營造規模。

社區總體營造的主要目標概括而論在於：建立社區自我價值的肯定，重視社 區在地需求，根據社區的背景條件與共同生活願景，擬定不同的議題來共同推 動，建立社區永續發展機制，並以建構公民社會與國家共同體為終極目標。

為了推動社區總體營造，文建會於「社區總體營造簡報資料」中列出了六項 執行策略（林振春，1999）：

（一）培養社區自主：儘量由下而上的規劃，使社區居民充分參與，讓民眾有能 力去表現自己，並且交出成績來。

（二）建立組織系統：以文化、利他、為公眾利益為組織的系統，以系統性、持 續性、前瞻性為作法。

（三）結合學者專家：結合共同志願與信念的學術界專業人士，成為社區營造種 子團隊，協助地方從事營造規劃與推動。

（四）強化行政協調：社區營造是一件總體性的大工程，牽涉之行政層級甚廣，

須依個案之特性，做各種不同層級、各相關部門間的協調，使工作落實更加順利。

（五）示範點的擴散：示範點係社區總體營造構想的試點，一盡全力使其完美，

才能創造成功的典範，而後將此經驗擴散，讓各個點全面動起來。

（六）整合非營利單位：目前社區組織、文史工作室、文教基金會相當蓬勃，活 動力也強，若能有效加以整合及運用，使其在該社區做文化經營，對社區總體營 造的推動，將有很大助益。

1995 年文建會整合前經行政院核定實施之「輔導縣市主題展示館設立及文 物館藏充實計畫」工作，實施時程至 1999 年以及「充實鄉鎮展演設施計畫」、「輔