荷蘭移民接納政策之轉變

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第三章 荷蘭移民政策之轉變

第三節 荷蘭移民接納政策之轉變

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第三節 荷蘭移民接納政策之轉變

外國人移入荷蘭之身份與理由有所不同,荷蘭政府亦將移民接納政策分為 一般移民接納政策與難民庇護政策,而一般移民政策依移入方式不同又可分為 依親移民與就業移民。近十年來公眾與政黨對於移民議題之爭辯導致依親移民 的法規限制漸趨嚴格,就業移民與難民庇護相關之法規近年來的修訂方向則是 以程序效率與選擇性(selectivity)為原則,而未見緊縮接納高技術白領移民與 難民之趨勢。39荷蘭政府對難民庇護之資格限制雖然向來不較依親移民與就業 移民嚴格,但近年來亦有逐漸收緊之趨勢。以下分別敘述一般移民接納政策與 難民庇護政策至今的主要轉變。

壹、一般移民接納政策

「荷蘭國籍法案」(Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap)為荷 蘭移民接納政策之基礎,自 1892 年首度施行至今荷蘭國會共已修訂過四次,使 得歸化荷籍逐漸變得困難。此外,依外國人申請移入方式之不同,荷蘭政府亦 對依親移民、就業移民以及富人與高階技術移民移入難易程度而對其年齡、收 入、職業、荷語能力,及其原生國等方面做出不同資格限制,此些資格限制在 近年來亦發生多次轉變(參見表 3-3)。

一、國籍問題

自 1892 年「荷蘭國籍法案」創立以來,獲取荷蘭國籍主要依循屬人主義,

一開始甚至為從父主義,且不允許雙重國籍存在。此外,荷籍婦女若嫁給外國

39 Ibid., p. 261.

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人也必須放棄荷蘭國籍。由於此一規定可能造成無國籍人產生,因此 1963 年荷 蘭國籍法進行部分修正,使外籍婦女不因與荷蘭人結婚而自動獲取荷籍,荷蘭 婦女亦不因與外國人結婚而自動喪失荷籍。40

至 1980 與 1990 年代,為符合國際社會減少多國籍與無國籍人士而制定相 關國際公約之潮流,荷蘭亦於 1984 年通過「新國籍法案』(Rijkswet op het Nederlanderschap),其主要特色有四。(一)男女平權:子女無論從父或從母均 可獲得荷蘭國籍。(二)外籍人士無論男女均可透過婚姻取得荷蘭國籍。(三)

荷蘭國籍不會自動喪失(四)單一國籍:外籍人士若欲歸化荷蘭籍需先放棄原 有國籍。41儘管荷蘭司法部長於 1991 年為促進族群融合而公告 1992 年 1 月後 申請歸化者不再需要放棄原有國籍。然而此一政策僅維持五年,荷蘭司法部於 1997 年再度以公告方式要求歸化者必須放棄原有國籍。422000 年荷蘭國會通過 改革版國籍法案,並於 2003 年開始生效,其雖維持單一國籍原則,但也將 1992-1997 間所施行之許多政策成文化,因此即便佛當克於 2004 年試圖加以嚴 格禁止,目前許多外國移民仍能保有雙重國籍。截至 2015 年 8 月為止,在荷蘭 擁有雙重國籍之人數約為 1,300,000 人,43甚至包括一荷蘭皇室成員與數名政府 官員。44

二、依親移民

40 Maarten Vink, Limits of European Citizenship: European Integration and Domestic Immigration Policies, op. cit. p. 147.

41 Artikel 3(1), 8(2 en 4), 9(1) en 14(2), Rijkswet op het Nederlanderschap (09 Dec. 1984).

42外國人若欲歸化取得荷蘭國籍,除了須放棄原有國籍外,尚必須符合其他三項條件,包括已

取得永久居留權、連續不間斷在荷蘭居留超過五年,以及通過公民融合考試,並參加團體歸化 儀式宣示對荷蘭之忠誠,最後方能取得荷蘭國籍。

43 “1.3 Million People in the Netherlands Hold Dual Citizenship,” Centraal Bureau voor de Statisiek, https://www.cbs.nl/en-gb/news/2015/32/1-3-million-people-in-the-netherlands-hold-dual-citizenship (06 Aug. 15).

44 Monique Kremer, “The Netherlands: from National Identity to Plural Identifications, op. cit., p. 10.

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2001 年後開始生效的「新外國人法案」(Vreemdelingenwet 2000)使移民程 序產生重大轉變,原因在於 1990 年代有許多外國人以依親之形式移入荷蘭,但 婚姻詐欺之情形屢見不鮮,其真正目的在於取得入境簽證與荷蘭國籍。此外,

過去土耳其與摩洛哥移工等低階技術移民的第二代亦選擇與其父母原生國人士 結婚,其生育率雖高,但婚後子女在社會與經濟地位上往往仍屈居於社會邊 緣。循此,荷蘭政府希望透過實行此法案提高依親移民之門檻,以降低低階技 術移民流入人數。

為達成此一目的,「新外國人法案」對移民程序設下許多限制,包括:(一)

荷蘭公民或住民若希望資助外籍人士以依親方式移入,其個人收入所需符合之 基本要求須與家庭收入基本要求相同。(二)資助依親移民者須年滿 21 歲且簽 有一年以上之工作合約。(三)依親人士亦須年滿 21 歲,且必須於境外等待荷 蘭當局核可後才能入境。45然此一法案主要針對對象為非西方國家移民,並不 適用歐盟成員國,以及冰島、列支敦士登、瑞士、挪威、美國、澳洲、日本、

南韓等已開發國家,反映了荷蘭政府排斥低階經濟移民之心態。

其次,由佛當克所推動的「境外移民整合法」亦於 2006 年生效。希望以依 親方式移入荷蘭之外籍人士須先於其母國參加並通過荷蘭語與荷蘭文化整合考 試。且從 2010 年開始,文化整合考試對荷蘭語能力之要求已從 A1-提升至 A1+,並開始加考聽力測驗。46然此一考試所針對之對象仍為來自非西方、非已 開發國家之移民。47

在荷蘭政府對依親移民的年齡與收入門檻均予以提高後,以依親方式申請

45 Evelyn Ersanilli, “Country profile: the Netherlands,” Focus Migration, No. 11 (2014), p. 3.

46 Saskia Bonjour and Peter Scholten. “The Netherlands.” p. 262.

47 此一考試開始實行時引起不小爭議,原因在於準備考試之影音教材出現許多同志親吻與女性

於海灘上空做日光浴之畫面,被認為是在刻意挑戰穆斯林族群基本價值觀使其知難而退。

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移民之人數的確大幅下降,尤其是來自摩洛哥、土耳其與蘇利南之移民。申請 依親移民之人數雖於 2008 年再度上升,但主要來源為中東歐新歐盟成員國(尤 其是波蘭)移工之家屬。48

最後,依「新外國人法案」之規定,二等親以外之成員、未註冊登記之伴 侶、年滿 18 歲之子女,以及滿 65 歲之父母均可申請家庭團聚。然荷蘭國會於 2012 年對「新外國人法案」提出修正案,於同年 12 月生效後僅核心家庭成員

(夫婦、已註冊登記之伴侶,以及未滿 18 歲之子女)得以申請。此外,新修正 案案也禁止外國人以探親為由卻以家庭團聚之方式取得居留權而入境。49

三、就業移民

荷蘭移民政策另一次重大轉變發生在 2013 年,國會分別通過「現代移民政 策法案」(De Wet Modern Migratiebeleid)與「國家簽證法案」(De Wet

Nationale Visa)對 2000 年所通過的「新外國人法案」進行修訂。此一轉變主要 特色有三:增設保證人條款、簡化居留申請核可程序,以及強化新外國人法案 的執行條款。其他轉變所針對之面向尚包括非法居留,以及強化公共秩序與國 家安全。50

(一)保證人條款

「現代移民政策法案」生效後,不但鞏固了保證人在一般移民法規之地

48 Sarah Carol, Evelyn Ersanilli and Mareike Wagner, “Spouse Choice among the Children of Turkish and Moroccan Immigrants in Six European Countries: Transnational Spouse or Co-ethnic Migrant?,”

International Migration Review, Vol. 48, No. 2 (2014), pp. 404-405.

49 “Restrictions on Family Reunification Partly Reversed,” Everaert Advocaten, http://archive- nl.com/page/1498445/2013-02-25/http://www.everaert.nl/en/news/16-particulieren/166-beperkingen-gezinsmigratie-gedeeltelijk-teruggedraaid (28 Mar. 2013)

50 Wendy Zeldin, “Netherlands: Major Overhaul of Immigration Policies in 2013,” Library of Congress, http://www.loc.gov/law/help/immigration/Netherlands.php (20 Nov. 2015), p. 1.

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位,同時也加快了移民申請程序。

根據新設條款,大部分外籍高階或低階勞工均需有雇主做為保證人才能申 請在荷居留,保證人可為自然人或法人,雙方均有義務提供政府正確雇佣資訊 與紀錄。此外,此條款也讓保證人有權代替受雇人申請居留。51然而,依據工 作性質不同,申請程序難易亦有所差異,一般以高階技術移民申請最易,季節 性移工其次,互惠工(au pair)則最難。

(二)簡化居留申請核可程序

在新法於 2013 年生效以前,移民申請需經過兩道程序:1. 向荷蘭駐外使 領館申請臨時居留;2. 入境荷蘭後再次向移民局提交居留申請。在新法生效 後,依據「入境許可與居留程序」,一旦外國人獲得荷蘭駐外使領館所核發之臨 時居留證,入境後移民局便會自動核可居留申請,因此無論是移民或保證人均 僅需提出一次性申請即可。

(三)強化執行條款

根據新法條款,保證人若未提供移民局其所雇用外國勞工之證明與相關文 件,將被處以最高 3,000 歐元的行政罰金。若在新法實行前兩年內曾因相同事 由被裁罰而在新法生效後仍未改善,則罰金可加重 1.5 倍。52

(四)其他

新法施行後,外國人若非法居留於荷蘭且未在限期內離境將付刑事責任,

可處四個月以下有期徒刑或易科罰金 3800 歐元,然而此條款不適用未滿 18 歲

51 “Modern Migration Policy has changed,” Immigration and Naturalization Services, Ministry of Security of Justice of the Netherlands, https://ind.nl/EN/organisation/themes/modern-migration-policy (06. Mar. 2015)

52 “Modern Migration Policy Act Coming into Force on 1 June 2013,” Government of the Netherlands, https://www.government.nl/latest/news/2013/03/06/modern-migration-policy-act-coming-into-force-on-1-june-2013 (08 Mar. 2013)

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之外國人,以及提供物資援助予非法移民之本國人。但只要涉及人口販運或雇 用非法勞工,無論本國人或外國人均可被起訴。53

其次,該法案賦予移民局相關權責認定申請者是否會對荷蘭公共秩序與國 家安全造成威脅。基於此一理由,即使居留證核可通過仍可能被註銷。此一認 定方式以「浮動計算法」(sliding scale system)為基準,在荷蘭居住越久的外國 人所犯下的罪行越重移民局才可撤銷其居留權,反之亦然。而對於外籍慣犯再 度申請居留更新時,移民局亦以更嚴格的標準進行檢視。54

四、吸引富人投資與高階技術移民

為刺激經濟,外籍富人在申請臨時居留時比一般人更為容易。但前提是移 民局必須先行評估此些移民所進行之投資是否能創造更多就業機會或有助於國 內產業發展。55

此外,相較於依親移民,荷蘭政府對高階技術移民則是逐漸鬆綁法規限 制,並制訂相關特殊規章加以適用。舉例來說,屬於此一類型之移民不需參加 公民整合考試。其次,雇用該技術移民之公司若受到移民局認證,則其入境程 序可被迅速核可。外籍學術研究人員與具專門技能之醫護人員甚至不需提供薪 資證明。

此外,相較於依親移民,荷蘭政府對高階技術移民則是逐漸鬆綁法規限 制,並制訂相關特殊規章加以適用。舉例來說,屬於此一類型之移民不需參加 公民整合考試。其次,雇用該技術移民之公司若受到移民局認證,則其入境程 序可被迅速核可。外籍學術研究人員與具專門技能之醫護人員甚至不需提供薪 資證明。

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