荷蘭移民融合政策之轉變

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第三章 荷蘭移民政策之轉變

第二節 荷蘭移民融合政策之轉變

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第二節 荷蘭移民融合政策之轉變

在 1980 年代以前並不存在移民融合政策,原因在於無論是政府或大眾均認 為移民僅為暫時性現象,13移民最終都會返回母國。因此,此時相關的移民公 共政策僅著重於提供暫時性居住所與數項福利措施,以及將移民社群與荷蘭國 民社群分開,以利移民在返回母國前仍能保有自身文化認同。14自 1980 年代至 今約半世紀以來,荷蘭移民政策制定之方向共發生三次轉變,從一開始的尚未 出現移民融合政策前的排他性政策,逐漸走向多元文化主義」

(multiculturalism),再從多元文化主義走向整合主義」(intergrationism)。直 至 2000 年後則開始轉為同化主義」(assimilationism),並持續至今。

壹、多元主義

差異」與認同」乃多元文化主義的兩個核心概念。由差異」所導致 的不認同」產生了層級性、二元對立與排他之邏輯,導致主流文化為鞏固其 優勢地位而出現了歧視或侵犯弱勢少數族群與文化之現象,形成所謂的文化 壓迫」(cultural oppression)。而多元文化主義所強調的正是抵制同質化」、保 障不同文化之訴求、各個族群間的權利平等,以及相互尊重彼此文化。15

荷蘭於 1980 年代開始針對國內特定族裔施行少數族群政策」(Ethnic Minority Policy)便是立基於多元主義之理想,其所針對之對象諸如外國勞工與 來自蘇利南、摩洛哥與安地列斯等前殖民地之移民,努力使其不再被視為僅得

13 Han Entzinger, “Changing the Rules While the Game Is on: From Multiculturalism to Assimilation in the Netherlands,” Y. Bodemann and G. Yurdakul eds., Migration, citizenship and ethnos (Basinstoke:

Palgrave Macmillan, 2006), p. 124.

14 舉例來說,在此一時期荷蘭政府曾在基礎教育中為移民子女引入母語教學。

15 葉乃靜,〈多元文化主義與資訊服務〉,《圖書與資訊學刊》,第 51 期(2004),頁 71。

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暫居於荷蘭的外國人。從 1980 年代開始,荷蘭政府認為照顧此些無論是在文化 或社經地位上均居於弱勢之群體為其特殊的歷史責任。此一政策之目的除了對 抗種族歧視以外,也希望在幫助少數族群改善其社經地位同時亦能保有其特殊 文化與認同。相關措施包括文化保存、移民與非移民在法律上平等待遇,16以 及促進移民在社會與經濟上享有相同機會等等。17

貳、整合主義

整合主義所強調的是「趨同」之概念,藉由促進非與生俱來居於社會主流 地位的少數族群成員參與多種族群之交流,而造成文化內涵、社會結構與個人 的身份認同均產生轉變,使得參與此一過程之成員能被社會承認與接受。此一 過程通常需歷經四個階段:1. 少數族群之成員學習有效參與社會公共生活的文 化要件,如共同文化、價值、技能和生活方式等等;2. 不同族群之成員參與次 級社會制度(如政治、經濟、法律、教育等等)而取得社會認同之地位;3. 透 過持續和他族群在公共生活上之交流來學習和吸收他族群的文化特質。4. 透過 參與他族群基本制度(如宗教、家族婚姻等)私人性的活動而終於成為該族群 的成員。18

1990 年代開始,『少數族群政策』逐漸產生變化。由於許多移民在過去十 年對荷蘭社會與經濟活動極度缺乏參與,19荷蘭政府不再認為少數族群需要被 解放,移民自身文化保存也不再是荷蘭政府之責任,而是強調需使其以公民之

16 如 1985 年後荷蘭法律亦開始授與外國居民享有地方投票權。

17 Han Entzinger, “The Growing Gap between Facts and Discourse on Immigrant Integration in the Netherlands,” Identities: Global Studies in Culture and Power, Vol. 21, No. 6 (2014), p. 696.

18 李憲榮,〈加拿大族群政治和政策〉,施振峰等編,《族群政治與政策》,(台北:前衛,

1997),頁 225。

19 Peter Scholten, “Constructing Dutch Immigration Policy: Research-Policy Relations and Immigrant Integration Policy-Making in the Netherlands,” The British Journal of Politics and International Relations, Vol. 13 (2011), p. 77.

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身分在諸多面向上能真正參與荷蘭社會。因此,少數族裔不再被視為同一群 體,荷蘭政府所著重之目標在於以就業、教育、強制語言與整合課程等方式,

鼓勵此一群體下之個人能成為積極行使公民權利、負擔相對義務,並在經濟能 力上完全自主的社會參與者。20換句話說,荷蘭政府在此一時期一方面希望能 繼續促進族群融合,另一方面也希望能維持有效福利國家制度,故花費非常多 心思致力於促成兩者之平衡。21

此一政策的確使得不同移民社群在 1990 年代後半期在社會與經濟參與上均 有顯著成長,且以移民人口做估算的整體失業率在 2000 年以前更是下降到少於 10%。儘管如此,欠缺良好設計的移民整合課程使許多移民的荷語通曉程度仍 舊非常低落,且不同社群在居住區域與文化上逐漸擴大之差異更使得跨族群間 的接觸越來越少。最終,荷蘭政府認為有再次改變移民融合政策方向之必要。

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參、同化主義

同化主義強調外來移民、少數族群、或原住民需適應主流社會的價值、放 棄原生文化的連接,並完全融入主流文化。所謂融入主流文化,不僅指非主流 文化者在行為舉止等外在的改變,也包括內在認同上的轉換。其次,同化主義 是以社會主流文化為尊,並預設社會乃高度同質性個體之集合所發展出來之概 念。換言之,同化主義對於「社會內部的非主流文化者」很少關照,且總要求 移民或少數族群必須融入社會主流文化,然而,外來移民或少數族群在此一過

20 Han Entzinger, “Changing the Rules While the Game Is on: From Multiculturalism to Assimilation in the Netherlands,”p. 129.

21 Peter Scholten, “Constructing Dutch Immigration Policy: Research-Policy Relations and Immigrant Integration Policy-Making in the Netherlands,” p. 81.

22 Han Entzinger, “The Growing Gap between Facts and Discourse on Immigrant Integration in the Netherlands,” Identities: Global Studies in Culture and Power, p. 697-698.

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程中卻必須面對無數的歧視與偏見。23

2000 年後荷蘭移民融合政策開始走向同化主義(assimilationist)。學者薛佛

(Paul Scheffer)首先於 2000 年發表一篇名為「多元文化之悲劇」(Het

multiculturele drama)的文章,24引起荷蘭社會對多元主義成敗之辯論。移民融 合開始被型塑為移民在社會與文化適應上之問題,而非社會與經濟參與之問 題。25

2001 年「911 事件」發生後,荷蘭國內反穆斯林情緒高漲,此時主張反移 民的政治人物佛圖恩藉由此一態勢迅速崛起為政壇新星。佛圖恩亦認為荷蘭移 民政策實已以失敗收場,並將移民議題作為其核心政治主張。26而為避免選票 被瓜分,其他政黨也紛紛採取支持緊縮移民政策之立場。272002 年國會大選前 夕,佛圖恩被暗殺身亡,其政黨仍拿下 17 名席次,一躍成為國會第二大黨,並 迅速與第一大黨「基督教民主黨」組成新的中間偏右聯合政府。即便「佛圖恩 名單」最後因缺乏強人領導而迅速瓦解,新政府最終仍對移民政策方向進行調 整,不但緊縮接納移民之標準,同時也制定了比以往更具強制性的「新移民融 合政策」(Integration Policy “New Style”)。28

「新移民融合政策」著重在強化荷蘭國族認同,也強調荷蘭公民所共享之

23 李奕昕,〈從多元文化教育觀點論述外籍配偶教育〉,《網路社會學通訊期刊》,第 58 期

(2006),頁 87。

24 Paul Scheffer, “Het multiculturele drama,” NRC Handelsblad, http://retro.nrc.nl/W2/Lab/Multicultureel/scheffer.html (29 Jan. 2000)

25 薛佛主張荷蘭人應尋求更強烈的國族認同,以彰顯並宣傳荷蘭語言、文化與歷史之地位,如

此一來移民才會知道他們真正想融入的國家為何。

26 Joop J. M. Van Holsteyn, A. I. Galen and J. M. Den Ridder, “In the Eye of the Beholder: The

Perception of the List Pim Fortuyn and the Parliamentary Elections of May 2002,” Acta Politika, Vol. 38 (2003), p. 75.

27 Wouter van der Brug, M. Fennema, S. van Heerden and S. de Lange, “Hoe heft het integratiedebat zich in Nederland ontwikkeld?,” Migrantenstudies, Vol. 25, No. 3 (2009), p. 202.

28 Han Entzinger and Peter Scholten, “The Interplay of Knowledge Production and Policymaking,”

Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, Vol. 17, No. 1 (2013), p, 67.

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價值與必須共同遵守之規範,以維持社會一致與團結性。循此,移民不但被要 求必須學會荷蘭語以及遵守荷蘭基本法規,其社會與文化之差異性反而開始被 認為是阻礙移民整合的主要原因之一。29荷蘭政府實已於 2004 年正式廢棄建立 多元文化社會之目標,並明言新移民必須嘗試融入既存的主流社群。如當時司 法部長多勒(Piet Hein Donner)於發表政策白皮書時所強調:「多元文化社會模 式並非解決荷蘭現存困境之方法,目前愈來愈多荷蘭人已感受到多元種族與文 化所帶來之威脅。荷蘭社會雖廣納百川,但各國移民除了在此居住,同時亦有 義務適應與融入當地社會」。30依此政策,荷蘭政府採行一系列緊縮措施,包括 鼓勵移民返回母國、對申請移民人士設定收入下限與年齡限制,以及在入境荷 蘭前需先通過語言與文化測驗等等。此外,獲取荷蘭國籍之程序不但因此變得 益發複雜與昂貴,即便已長時間居住在荷蘭之移民同樣也必須參加並通過強制 性的整合考試,否則便會處以罰金或甚至取消居留權。

佛圖恩名單政治動能迅速消逝並無法停止荷蘭各主要政黨持續採取緊縮移 民政策之立場。在此過程中,「人民自由民主黨」(VVD)兩位前黨員佛當克

(Rita Verdonk)與懷爾德斯均扮演非常重要之角色。31在人民自由民主黨執政 期間,佛當克被指派為「融和與移民部部長」(minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie),其不僅在任內刻意激化荷蘭國內對移民融合問題之爭辯、對外國 人實行更嚴格的移民法規限制,同時也施行新政策以試圖教育並融合國內具有 移民背景之公民。舉例來說,佛當克於 2005 年所制定的「文化整合考試」

(Inburgeringsexamen)便旨在同化國內各個移民族群,但尤其針對非西方與非歐 盟國背景之移民。

29 Peter Scholten, “The Multilevel Governance of Migrant Integration: A Multilevel Governance Perspective on Dutch Migrant Integration Policies,” p. 159.

30 Monique Kremer, “The Netherlands: From National Identity to Plural Identifications,” Transatlantic Council on Migration (Washington, DC: Migration Policy Institute, 2013), p. 9.

31 Koen Vossen, “Populism in the Netherlands after Fortuyn: Rita Verdonk and Geert Wilders Compared,” Perspectives on European Politics and Society, Vol. 11, No. 1 (2010) pp. 22-23.

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有學者認為,佛當克是 2000 年以來在緊縮移民政策方面最具影響力之政治 人物。32尤其在 2004-2007 這三年期間,移民法規亦受佛當克影響而大幅改變。

除了增加居留證申請費用、以依親與長期居留方式取得荷蘭國籍變的更加困難 外,已長久居住在荷蘭之移民在 2007 年後除了要參加上述提及的「文化整合考 試」,通過後更必須參與集體歸化儀式,否則便可能因違背程序而喪失其荷蘭國

除了增加居留證申請費用、以依親與長期居留方式取得荷蘭國籍變的更加困難 外,已長久居住在荷蘭之移民在 2007 年後除了要參加上述提及的「文化整合考 試」,通過後更必須參與集體歸化儀式,否則便可能因違背程序而喪失其荷蘭國

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